Pubblicato il 30/01/2026

N. 01869/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11788/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11788 del 2025, proposto da Gsn S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B1D849EC96, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Ceceri, Antonio Nardone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente della giunta regionale, rappresentato e difeso dall'avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Team Service società consortile a r.l., in persona del Presidente in carica, in proprio e quale mandataria del costituitendo R.T.I. con la Società Nazionale Appalti Manutenzioni Lazio Sud S.N.A.M. S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Avilio Presutti, Marco Laudani, Gaio Presutti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della determinazione n. G11245/2025, notificata in data 5 settembre 2025, nella parte in cui è stata disposta l'esclusione della ricorrente dal lotto 2 della procedura aperta, indetta dalla Regione Lazio, finalizzata alla stipula di convenzioni quadro per servizi di pulizia e sanificazione a ridotto impatto ambientale e servizi accessori per le sedi delle amministrazioni del territorio della Regione Lazio;

b) del documento allegato al provvedimento di esclusione avente a oggetto “Relazione del RUP inerente agli esiti dei verbali delle sedute riservate di valutazione del costo della manodopera e delle offerte sospette di anomalia. Estratto dei Verbali della quinta seduta riservata del 11/07/2025 e della sesta seduta riservata del 25/07/2025”;

c) di tutti i verbali di gara e/o atti istruttori riguardanti l'accertamento della anomalia dell'offerta della ricorrente, posta a fondamento del provvedimento di esclusione;

d) in via cautelativa e subordinata, nei termini esposti nel terzo motivo di ricorso, della lex specialis

e, quindi, di tutti gli atti di gara e relativi allegati, ivi compresi, in particolare, il disciplinare e il capitolato tecnico, nonché la determina a contrarre n. G06067 del 22 maggio 2024 con cui è stata indetta la procedura e) di ogni altro atto e/o provvedimento precedente, presupposto, connesso e/o consequenziale (ancorché non conosciuto), che incide sulla sfera giuridico-soggettiva della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Team Service Società Consortile a r.l. e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 la dott.ssa Ida Tascone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna ricorrente GSN S.r.l. impugna il provvedimento di esclusione dalla procedura aperta indetta dalla Regione Lazio per la stipula di convenzioni quadro relative ai servizi di pulizia e sanificazione a ridotto impatto ambientale - lotto n. 2, disposto a seguito della verifica di anomalia dell'offerta.

2. In punto di fatto si rappresenta che il provvedimento di esclusione discende dalla circostanza che l’Amministrazione ha ritenuto l'offerta della ricorrente incongrua sotto il profilo della sostenibilità e priva di resilienza rispetto alle possibili variazioni dei fabbisogni degli enti aderenti all’accordo quadro.

3. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di gravame:

I. Violazione del contraddittorio procedimentale. Violazione art. 7 della l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione del par. 22 del disciplinare di gara. Violazione dell’art. 1 della l. n. 241/1990 (buona fede).

Si deduce che il provvedimento di esclusione sarebbe fondato su una asserita insostenibilità complessiva dell’offerta mai previamente contestata, per di più argomentata sulla base di elementi mai posti in contraddittorio, in aperta violazione del canone partecipativo proprio della verifica di anomalia, nonché quello di buona fede, insieme con la previsione del par. 22 del disciplinare, che impone di indicare le componenti specifiche ritenute critiche e di consentire, quindi, spiegazioni mirate.

II. Macroscopiche illogicità e irragionevolezza. Errore nel presupposto. Errata valutazione di insostenibilità dell’offerta.

Si lamenta che l’esclusione, operata sulla scorta del giudizio di “insostenibilità”, si sostanzierebbe su due errori macroscopici:

a) un’analisi economica errata e incompleta, che forza i dati della deducente (costruiti correttamente sullo scenario di gara) dentro uno scenario diverso da quello previsto dalla lex specialis , traendo conclusioni arbitrarie e indimostrate;

b) un errore (per così dire) di presupposto, perché l’amministrazione ha fondato la valutazione su uno scenario alternativo/ipotetico rispetto a quello di gara.

III. Illegittimità della lex specialis. Impugnativa cautelativa e subordinata.

Si deduce l’illegittimità della lex specialis e dei relativi documenti allegati nella parte in cui dovesse ritenersi fondato l’assunto secondo cui l’offerta deve essere sostenibile “a prescindere” dallo scenario posto a base di gara e resiliente a qualunque combinazione di aree (arbitrariamente ipotizzata ex post ).

4. Si costituiva in giudizio la Regione Lazio instando, con apposita memoria, per il rigetto del ricorso siccome infondato.

5. Si costituiva in giudizio altresì la Team Service Soc. Cons. a r.l., chiedendo parimenti di respingere il ricorso per infondatezza.

6. All’udienza pubblica del 14 gennaio 2026, previo scambio di memorie e sentite le parti presenti, la causa veniva trattenuta per la decisione.

7.1. Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

7.2. Con riferimento al primo motivo di gravame (sulla violazione del contraddittorio) parte ricorrente lamenta che il provvedimento di esclusione sia fondato su elementi (la " resilienza" e lo scenario alternativo) mai posti in contraddittorio, essendosi la verifica limitata al solo costo della manodopera.

Il motivo è infondato.

Risulta dagli atti che la stazione appaltante ha attivato il sub-procedimento di verifica in data 11 luglio 2025, richiedendo chiarimenti analitici sul costo della manodopera e sul relativo calcolo.

È orientamento consolidato che il giudizio di anomalia sia globale ed unitario: la richiesta di chiarimenti sulla manodopera coinvolge necessariamente la sostenibilità complessiva dell'offerta.

Il contraddittorio è stato, dunque, pienamente garantito tramite l'esame dei giustificativi prodotti in sede di offerta ed a seguito delle integrazioni prodotte in data 21 luglio 2025.

7.3. Con il secondo motivo di ricorso (sull’illogicità e analisi dello scenario) la ricorrente contesta l'utilizzo di uno scenario ipotetico (variazione del 5% delle superfici) per dimostrare l'anomalia dell’offerta prodotta in sede di gara, sostenendo che l'offerta dovesse essere valutata solo sullo scenario fisso indicato nel disciplinare.

Il motivo non merita accoglimento.

L'Amministrazione, nell'esercizio della sua discrezionalità tecnica, ha correttamente rilevato che:

a) Quanto alla natura dell'accordo quadro, per definizione, le quantità delle singole aree omogenee non sono predeterminate e possono variare in fase di esecuzione a seconda delle adesioni dei singoli enti.

b) Quanto alla mancanza di resilienza dell’offerta, la proposta della ricorrente prevede la produzione di utile (pari all'1,01% dei ricavi, circa € 35.048,85 in 4 anni) esclusivamente nell'Area 1 (Uffici Standard).

c) Quanto alle perdite sistematiche, in tutte le altre 10 aree omogenee, i costi della manodopera superano i ricavi, con punte di perdita molto significative.

d) Quanto all’analisi dei dati, una variazione minima (spostamento del 5% delle superfici da uffici standard a uffici ridotti) comporterebbe un incremento dei costi di € 55.801,42 e una diminuzione dei ricavi di € 39.664,48, erodendo integralmente il margine di utile dichiarato.

Inoltre, secondo il giudizio della stazione appaltante, la resa offerta per gli uffici standard (4.000 mq/h) appare palesemente incongrua rispetto alle prestazioni giornaliere richieste dal capitolato, rendendo l'offerta inaffidabile anche sotto il profilo tecnico.

7.4. Con riferimento al terzo motivo (sull’illegittimità della lex specialis ), la ricorrente, in via subordinata, impugna la lex specialis laddove imporrebbe uno sconto unico sui servizi a canone e un conto economico complessivo, non per singola area, impedendo di gestire il rischio di variazioni di scenario.

Il motivo è inammissibile e comunque infondato.

In primis si contesta l’inammissibilità del motivo posto che la clausola non è immediatamente escludente e la censura appare formulata in via puramente ipotetica (cfr. T.A.R. Lazio - Roma, sez. V, 27 aprile 2023, n. 7254 ove si chiarisce che “l’onere di immediata impugnazione del bando discende dalla portata immediatamente lesiva delle prescrizioni oggetto di contestazione, tra le quali rientrano le clausole contenenti requisiti di partecipazione tali da precludere ex ante la presentazione della domanda con esito favorevole a determinate categorie di soggetti ”).

In secundis, occorre osservare che la scelta della stazione appaltante di richiedere un ribasso unico rientra nell'ampia discrezionalità amministrativa volta a semplificare la gestione della convenzione, essendo onere del concorrente formulare un'offerta equilibrata in ogni sua componente, tale da assorbire le variazioni fisiologiche del servizio.

7.5. Alla luce della valutazione di congruità condotta dalla stazione appaltante - la quale appare esente da vizi logici nei limiti del sindacato giurisdizionale operante sul giudizio di anomalia dell’offerta che rappresenta un tipico potere tecnico-discrezionale - parte ricorrente risulta correttamente esclusa dalla gara, in quanto, a giudizio dell’amministrazione, l’offerta prodotta è risultata carente di quella solidità necessaria a garantire la continuità del servizio pubblico, a fronte delle fisiologiche variazioni dei fabbisogni insite nello strumento dell’accordo quadro.

Come più volte affermato dalla giurisprudenza, il procedimento di verifica dell'anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (tra le tante, Cons. di Stato, sez. V, 2 maggio 2019, n. 2879; sez. III, 29 gennaio 2019, n.726; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 430; 30 ottobre 2017, n. 4978).

L’esito della gara può infatti essere travolto solo quando il giudizio negativo sul piano dell’attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economicamente non plausibile e insidiata da indici strutturali di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto volta al perseguimento dell’interesse pubblico.

D’altro canto, va anche rammentato che la formulazione di un’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia si fondano su stime previsionali e dunque su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, essendo quindi impossibile pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto e per contro sufficiente che questa si mostri ex ante ragionevole ed attendibile (così espressamente Cons. di Stato, sez. V, n. 3480 del 2018).

Pertanto, la valutazione di congruità costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato renda palese l’inattendibilità complessiva dell'offerta (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 17 maggio 2018 n. 2953; 24 agosto 2018 n. 5047; sez. III, 18 settembre 2018 n. 5444; sez. V, 23 gennaio 2018, n.230).

In estrema sintesi, tale procedimento è finalizzato ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto (Cons. Stato, sez. V, 23 gennaio 2018, n. 230), al fine di evitare che offerte troppo basse espongano l’amministrazione al rischio di esecuzione della prestazione in modo irregolare e qualitativamente inferiore a quella richiesta e con modalità esecutive in violazione di norme, con la conseguente concreta probabilità di far sorgere contestazioni e ricorsi (Cons. Stato, sez. V, 27 settembre 2022, n. 8330).

8. Per le superiori ragioni il ricorso deve essere respinto.

9. La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI OI, Presidente

Francesco Elefante, Consigliere

Ida Tascone, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ida Tascone	RI OI

IL SEGRETARIO