Pubblicato il 24/04/2026

N. 03203/2026REG.PROV.COLL.

N. 08568/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8568 del 2025, proposto da
Consorzio stabile del Mediteranno s.c. a r.l., La Demetrio Costruzioni s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , in relazione alla procedura CIG B4B9CE0E12, B4B9CE1EE5, B4B9CE2FB8, B4B9CE3090, rappresentate e difese dagli avvocati Sergio Como e Guido Acquaviva Coppola, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

ACER Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia e Viviana Cornacchia, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Costruzioni Cinquegrana s.r.l., Consorzio Stabile Soledil s.r.l., NG Costruzioni ed Impianti s.r.l., non costituite in giudizio;
Costruzioni Meridionali s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuele D'Alterio, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Alfa Termica s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Russo, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Cardito, via Murillo De Petti, 8;
Infratech Consorzio Stabile s.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliana Vosa e OL Vosa, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania, Sez. I, n. 6955 del 2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di ACER Campania, di Costruzioni Meridionali s.r.l., di Alfa Termica s.r.l. e di Infratech Consorzio Stabile s.c. a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. FA NI; viste le conclusioni come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1.- Il Consorzio stabile del Mediterraneo s.c. a r.l. ha interposto appello nei confronti della sentenza 24 ottobre 2025, n. 6955 del Tribunale amministrativo regionale della Campania, sez. I, che ha accolto il suo ricorso e respinto i motivi aggiunti esperiti, rispettivamente, avverso la nota in data 25 febbraio 2025 con cui la A.C.E.R.-Agenzia campana per l’edilizia residenziale ha confermato l’esclusione dalla gara per ciascuno dei lotti di partecipazione (1, 2, 3 e 4), in quanto asseritamente privo dei requisiti di qualificazione richiesti, e il precedente provvedimento di esclusione in data 14 febbraio 2025, nonché avverso le determinazioni dirigenziali del luglio/settembre 2025 con cui i vari lotti sono stati aggiudicati (ad Alfa Termica s.r.l., Infratech consorzio stabile s.c. a r.l., Costruzioni Meridionali s.r.l., Costruzioni Cinquegrana s.r.l.).

Si tratta della procedura aperta, indetta da A.C.E.R. in data 11 dicembre 2024, avente ad oggetto la sottoscrizione di un accordo quadro (ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 36 del 2023) con un unico operatore economico, della durata di quarantotto mesi, per l’affidamento dei “ lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili di proprietà e/o gestiti da Provincia Zona Est/2 sub zone E3-E4, Zona Ovest 2 sub zone W3, con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa a norma dell’art. 108 del D.Lgs. n. 36/2023 ”.

Il consorzio appellante ha presentato la propria offerta per tutti e quattro i lotti.

L’esclusione, comunicata con nota del 14 febbraio 2025, è motivata nella considerazione che « l’impresa designata dal concorrente quale consorziata per l’esecuzione dei lavori “La Demetrio Costruzioni Unipersonale” è priva dei requisiti di qualificazione richiesti come previsto dal disciplinare di gara all’art. 6.4, lett. b) e dall’art. 67, comma 2, lett. b) e comma 3 del d.lgs. n. 36/2023 ».

A fronte dell’istanza di riesame in data 18 febbraio 2025 la stazione appaltante ha confermato l’esclusione del consorzio appellante con nota del 25 febbraio 2025.

2. – Con il ricorso introduttivo dinanzi al Tribunale amministrativo regionale della Campania il consorzio stabile del Mediterraneo ha impugnato il provvedimento di esclusione e la conferma deducendone l’illegittimità nell’assunto che l’obbligo di qualificazione delle consorziate indicate in sede di gara è stato introdotto dall’art. 27, comma 1, lett. a), sub c), del d.lgs. n. 209 del 2024 (correttivo al codice dei contratti, entrato in vigore il 31 dicembre 2024, mentre la gara è stata bandita in data 11 dicembre 2024) e che dunque la clausola prevista all’art. 6.4, lett. b), del disciplinare doveva ritenersi nulla a norma dell’art. 10, comma 2, del codice dei contratti pubblici.

Con ordinanza 3 aprile 2025, n. 657 il Tribunale amministrativo regionale della Campania ha accolto l’istanza cautelare, per l’effetto riammettendo con riserva parte ricorrente a partecipare alla gara.

Non essendo risultato graduato in posizione utile per alcun lotto, all’esito dell’accesso alle offerte economiche concorrenti, il consorzio stabile del Mediterraneo ha proposto tre distinti motivi aggiunti avverso le determinazioni di aggiudicazione ai vari operatori economici, nell’assunto che dovevano essere esclusi avendo proposto offerte “plurime e/o alternative” (con particolare riguardo all’offerta tecnica relativa al ripristino delle facciate), vietate dall’art. 22 del disciplinare, e che la loro esclusione avrebbe consentito al consorzio di aggiudicarsi il lotto n. 2 (in ragione della prescrizione che consente di aggiudicarsi un unico lotto).

3. - La sentenza appellata ha accolto il ricorso introduttivo, ritenendo operante il cumulo alla rinfusa per i consorzi stabili in base alla normativa (antecedente al correttivo al codice) applicabile ratione temporis e per l’effetto annullato l’esclusione dalla gara del consorzio stabile del Mediterraneo, mentre ha respinto i motivi aggiunti, escludendo che gli operatori risultati aggiudicatari abbiano formulato offerte tecniche alternative, atteso che, « a fronte di una molteplicità di immobili eterogenei su cui intervenire non è realisticamente prospettabile una soluzione uguale per tutti, ma è opportuno indicare per ogni intervento una o più soluzioni tecniche, da percorrere in base alle differenti caratteristiche dell’edificio ». La sentenza ha inoltre affermato che « in linea generale, non sussiste l’ipotesi di offerta “alternativa” o “condizionata” allorquando l’operatore si limiti a proporre soluzioni migliorative, lasciando alla committenza la “scelta” di avvalersene o meno ».

4.- Con il ricorso in appello il Consorzio stabile del Mediterraneo ha dedotto la violazione dell’art. 22 del disciplinare di gara, nell’assunto che i concorrenti Alfa Termica s.r.l., Consorzio stabile Infratech, Costruzioni meridionali s.r.l. e Consorzio stabile Soledil abbiano formulato differenziate offerte alternative e/o plurime (soluzione 1 e soluzione 2) con riguardo al rifacimento delle facciate intonacate (sub-criterio B2), senza che possa assumere rilievo la circostanza per cui viene lasciata alla stazione appaltante la scelta esecutiva tra le soluzioni prospettate. L’appellante lamenta altresì che l’alternatività della proposta refluisce anche in indeterminatezza dell’offerta (stante la rilevante differenza delle caratteristiche prestazionali delle due soluzioni prospettate).

5. - Si sono costituiti in resistenza gli operatori economici controinteressati (Infratech consorzio stabile s.c. a r.l., Costruzioni Meridionali s.r.l., Alfatermica s.r.l.) ed A.C.E.R. Campania s.r.l., eccependo, anche ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., l’inammissibilità per carenza di interesse, sotto vari profili, quanto meno parziale, e comunque l’infondatezza nel merito del ricorso in appello.

6.- All’udienza pubblica del 5 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DI

1.- Il primo e centrale motivo di appello deduce la violazione dell’art. 22 del disciplinare di gara (prescrivente che « l’offerta è esclusa in caso di : […] -presentazione di offerte parziali, plurime, condizionate, alternative oppure irregolari in quanto non rispettano i documenti di gara, ivi comprese le specifiche tecniche, o anormalmente basse ») da parte di Alfa Termica s.r.l., Consorzio stabile Infratech, Costruzioni Meridinali s.r.l. e Consorzio stabile Soledil, in quanto avrebbero presentato delle offerte tecniche alternative per il rifacimento delle “facciate e cornicioni” (sub-criterio B.2), essenzialmente incentrate su proposte per interventi di miglioramento del comportamento in termini di efficientamento energetico (intonaco traspirante/termoisolante o sistema a cappotto), ovvero per interventi di miglioramento del comportamento in caso di sisma. L’appellante critica la sentenza per avere escluso la configurabilità di offerta alternativa o condizionata allorché l’operatore si sia limitato a proporre soluzioni migliorative, lasciando alla committenza la scelta di avvalersene o meno, trattandosi di ipotesi priva di base legale; si tratterebbe, per ciascuno degli operatori, pur nelle diverse ipotesi di proposta formulate, di due soluzioni offerte in via alternativa, in quanto non cumulabili e/o sovrapponibili nell’intervento di rifacimento delle facciate intonacate (in tutti i casi la “soluzione 1” esclude la “soluzione 2”, con ulteriore violazione del principio di unicità dell’offerta).

Il secondo motivo deduce poi che la proposizione di offerte alternative determina anche l’indeterminatezza delle offerte risultate aggiudicatarie sotto il profilo del miglioramento energetico dell’intervento proposto.

Il terzo mezzo di gravame allega poi che le offerte aggiudicatarie sono dichiaratamente plurime e/o alternative, come si evincerebbe dalle rispettive relazioni tecniche, e ciò preclude ogni diversa interpretazione delle medesime per salvarle dalla sanzione di inammissibilità.

I motivi, che devono essere trattati congiuntamente, in quanto strettamente complementari tra loro, sono infondati.

E’ noto l’indirizzo giurisprudenziale, richiamato da parte appellante, secondo cui possono essere considerate proposte migliorative le precisazioni e integrazioni finalizzate a rendere il progetto prescelto meglio corrispondente alle esigenze della stazione appaltante, senza però alterare i caratteri essenziali delle prestazioni richieste; non sono invece ammesse tutte le varianti progettuali che, traducendosi in una diversa ideazione dell’oggetto del contratto, alternativa rispetto al disegno progettuale originario, diano luogo ad uno stravolgimento di quest’ultimo; in tale ottica è da ritenerte che il vero attentato al principio dell’unicità dell’offerta si verifica nelle ipotesi di più offerte, o di più proposte nell’ambito della medesima offerta, formulate in via alternativa o subordinata, in modo tale che la scelta ricadente su di una di esse escluda necessariamente la praticabilità delle altre, poiché solo in queste ipotesi il concorrente è effettivamente avvantaggiato rispetto agli altri dalla offerta plurima, potendo contare su un più ampio ventaglio di soluzioni in grado di soddisfare le esigenze della stazione appaltante (Cons. Stato, V, 22 maggio 2024, n. 4537).

Nella enucleata cornice di riferimento fattuale, appare però condivisibile l’assunto di primo grado che ha escluso la ravvisabilità di proposte alternative, in quanto le offerte delle controinteressate hanno dovuto parametrarsi ad appalti interessanti un grande numero di edifici (circa 17.000 cespiti immobiliari) diversi per epoca, struttura, caratteristiche, derivandone che gli operatori non hanno formulato alcuna offerta “alternativa” o “condizionata”, ma si sono limitati a proporre soluzioni migliorative, lasciando « alla committenza la “scelta” di avvalersene o meno ».

Come dire che il variegato oggetto dell’accordo quadro (derivante dalla pluralità degli edifici interessati, non uguali e neppure nello stesso stato) non consentiva di redigere una proposta unitaria, dovendo la stessa adattarsi alle diverse prestazioni previste nel capitolato, oltre che indicare proposte migliorative, per le quali era prevista l’attribuzione di uno specifico punteggio.

In particolare, il criterio di valutazione previsto al punto sub “B” del disciplinare concerne il “ merito tecnico degli interventi migliorativi. Proposte migliorative riguardanti le modalità tecnico-esecutive degli interventi manutentivi previsti più ricorrenti ”, enucleando cinque sub-criteri [ B.1 Impermeabilizzazioni in copertura; B.2 Facciate e cornicioni; B.3 Impianti idrico-sanitari; B.4 Opere di risanamento solai; B.5 Opere di risanamento travi e pilastri ]. Il disciplinare precisa, con riguardo al “ merito tecnico degli interventi migliorativi ”, che « per la valutazione del merito tecnico dei miglioramenti offerti saranno presi in considerazione interventi volti al ripristino completo delle funzionalità dell’elemento-opera (esistente) degradata e/o irrecuperabile ai fini di una risoluzione definitiva delle problematiche insorte, anche in termini di miglioramento dell’efficientamento energetico ».

Appare dunque inevitabile che i tipi di intervento proposti, relativi ad un elevatissimo numero di cespiti in condizioni assai diverse, non potevano essere omogenei, come del resto accaduto anche per l’offerta del Consorzio stabile del Mediterraneo che ha previsto soluzioni differenziate per gli interventi di ripristino localizzati e per quelli di rifacimento completo del manto.

Per quanto riguarda specificamente il sub-criterio B.2, sul quale si appunta il contenzioso, l’offerta doveva tenere conto della natura delle facciate (in muratura, intonacata, con mattoni a vista) e della possibile tipologia di intervento finalizzato alla risoluzione delle problematiche, oltre che al miglioramento dell’efficientamento energetico.

L’ambito peculiare di questi accordi-quadro manutentivi non consente un’applicazione diretta della giurisprudenza formatasi in tema di unicità dell’offerta, di cui si è dato conto supra , riguardante ipotesi di appalti di fornitura, e neppure una lettura rigorosa sulla indeterminatezza dell’offerta, preclusa proprio dall’oggetto dell’accordo.

A titolo esemplificativo, la circostanza che le proposte riguardino la realizzazione di un cappotto termico ovvero di un isolante termo-acustico, seppure i due interventi non presentino obiettivamente il medesimo risultato prestazionale, è un dato inevitabile, in quanto le due predette tipologie di intervento devono adattarsi ai singoli fabbricati contemplati dall’accordo quadro ed è compatibile con gli “interventi su misura”.

Può ritenersi che la presente controversia ponga in luce la presentazione di soluzioni migliorative, che rimangono nel perimetro proprio delle caratteristiche progettuali già stabilite dalla stazione appaltante, a compasso allargato in ragione dell’ampio oggetto del contratto, senza dare luogo a varianti del progetto predeterminato.

2. – Alla stregua di quanto esposto, l’appello, con l’unita domanda di risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente, va respinto, in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti; il che esime il Collegio dalla disamina delle preliminari e composite eccezioni di inammissibilità del ricorso.

3. - La complessità, anche fattuale, della controversia integra peraltro le ragioni che per legge consentono la compensazione tra tutte le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL AN NI LO, Presidente

FA NI, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'RE	IL PRESIDENTE
FA NI	OL AN NI LO

IL SEGRETARIO