Pubblicato il 28/04/2026

N. 03304/2026REG.PROV.COLL.

N. 04646/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4646 del 2024, proposto dalla società Unione Amiatina S.c.a r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Franco Arizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico presso lo studio dell’avv. Umberto Richiello, in Roma, via Mirabello 18;

contro

l’Unione dei Comuni montani dell’Amiata grossetana e il Comune di Castel del Piano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Fabio Pisillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
la Provincia di Grosseto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Stefania Sorrenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

della società Eurospin Tirrenica S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Maria Bruni e Giovanni Taddei Elmi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza del T.a.r. Toscana, sez. I, 22 marzo 2024 n. 334, che ha dichiarato inammissibile il ricorso n. 1398/2022 R.G. integrato da motivi aggiunti proposto per l’annullamento dei seguenti atti dell’Unione dei Comuni montani dell’Amiata grossetana, concernenti la realizzazione ed apertura da parte della Eurospin Tirrenica S.p.a. di una media struttura di vendita di settore alimentare situata in Comune di Castel del Piano, via del Gallacino 24 – pratica SUAP- Sportello unico attività produttive n.82/2022

(ricorso principale)

a) dell’autorizzazione unica, asseritamente conosciuta il 26 luglio 2022;

b) del verbale 12 aprile 2022 prot.n.5574 della Conferenza di servizi;

c) del nulla osta della Provincia di Grosseto;

d) del parere favorevole del Comando Polizia municipale del Comune di Castel del Piano;

e) del parere urbanistico edilizio;

(motivi aggiunti)

f) della medesima autorizzazione, come definita con lo stato di consistenza finale;

g) della determinazione 2 maggio 2023 n.751 del SUAP;

e in ogni caso di ogni atto comunque presupposto, consequenziale ovvero connesso;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione dei Comuni montani dell’Amiata grossetana e del Comune di Castel del Piano, della Provincia di Grosseto e della Eurospin Tirrenica S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il Cons. CO MB IS e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e TO

1. La ricorrente appellante gestisce, in base all’autorizzazione 28 luglio 2021 prot. n.11904 rilasciata dall’Unione dei Comuni intimata appellata, una media struttura di vendita di prodotti alimentari con la nota insegna “Coop”, che si trova in Comune di Castel del Piano (Gr), in via del Mille s.n.c., ed occupa gli immobili distinti al relativo catasto al foglio 33 particella 561 sub. 2, negozio; particella 598 sub.2, parcheggio e particella 561 sub 3, ulteriore negozio (cfr. doc. 1 ricorso I grado, visura camerale, p. 25; doc. 2 ricorso I grado, attestazione dell’acquisto, ove gli estremi degli immobili, e doc. 3 ricorso I grado, autorizzazione).

2. In questa sua qualità, essa ha presentato all’Unione dei Comuni intimata appellata nonché allo Sportello unico attività produttive- SUAP del Comune di Castel del Piano, pure intimato appellato, l’istanza di accesso 7 giugno 2022 prot. n.8346 (doc. 5 in I grado Unione dei Comuni foliario 10 luglio 2023, istanza; per il protocollo cfr. doc. 4 ricorso I grado, di cui subito).

2.1 Con quest’istanza, essa ha premesso di essere appunto titolare della descritta media struttura di vendita ed ha testualmente dichiarato di avere “ appreso dai social network il rilascio del titolo edilizio e dell'eventuale autorizzazione amministrativa per l'apertura di una Media Struttura di Vendita del settore misto alimentare e non sulla SP del Cipressino, nell'ex immobile di Amiata Auto Srl ” e che il proprio esercizio “ si trova nel medesimo Comune non molto distante dall'area in oggetto ”.

2.2 La società ha quindi dichiarato il proprio interesse “stante la vicinanza fra l'esercizio commerciale di proprietà e l'area interessata dal nuovo immobile commerciale, ad acquisire piena conoscenza degli atti di cui all'atto Unico o titolo equipollente, nonché di tutti gli atti amministrativi afferenti al correlato procedimento e/o in essa richiamati, al fine della eventuale tutela giurisdizionale ”.

2.3 Per tal ragione, la società ha inoltrato “ formale richiesta di accesso relativamente all'atto Unico rilasciato per la realizzazione di una MSV nell'ex area Amiata Auto srl (SP del Cipressino) e di tutti gli atti amministrativi afferenti al correlato procedimento e/o in essa richiamati ”.

3. La controinteressata appellata è stata ritualmente informata di questa richiesta ed ha manifestato la propria opposizione con atto 16 giugno 2022 prot. n.9075; ne è seguito il diniego pronunciato dall’Unione dei Comuni con atto 27 giugno 2022 prot. n.9616, nel quale ha dato atto che “ L’interessato potrà ripresentare nuova e motivata istanza ” (doc. 4 ricorso I grado, ove il protocollo della richiesta e dell’opposizione).

4. La ricorrente appellante ha allora presentato una nuova istanza di accesso 1 luglio 2022.

4.1 Con quest’ulteriore istanza, ha nuovamente fatto presente di essere titolare della struttura di vendita descritta, ha ribadito “ di essere venuta informalmente a conoscenza che a circa 900 metri dal punto vendita di cui sopra in corrispondenza dell'area posta nell'immobile ex Amiata Auto srl, Sp Cipressino, il Comune avrebbe assentito, su istanza presentata da un privato, un intervento edilizio che prevede la realizzazione di edificio destinato ad ospitare una media struttura di vendita (pratica edilizia n.82/2022 come risulta dal cartello di cantiere) ”.

4.2 La società ha poi dato atto della propria precedente istanza di accesso e del diniego di cui si è detto sopra, ha esposto le ragioni per cui a suo avviso il diniego doveva ritenersi illegittimo ed ha nuovamente chiesto copia “ dei seguenti documenti: a) i provvedimenti (monocratici e/o collegiali) completi di allegati con i quali il Comune avrebbe approvato / legittimato l'intervento edilizio e l'insediamento di una nuova media struttura di vendita nell'immobile ex Amiata Auto srl, Sp Cipressino a favore della società Eurospin Tirrenica S.r.l.; b) tutti gli atti istruttori, pareri, nulla osta, elaborati, planimetrie, progetti, e, più in generale, di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti afferenti a profili, urbanistici, edilizi, ambientali o commerciali che siano stati adottati, emessi e/o rilasciati comunque in riferimento al progetto e ai provvedimenti di approvazione ”.

4.3 La società il successivo 7 luglio 2022 ha poi ulteriormente riprodotto la domanda sulla modulistica dell’ente, asseritamente consigliata in tal senso dal funzionario responsabile (per tutto ciò, doc. 6 in I grado Unione dei Comuni foliario 10 luglio 2023, istanza; il documento non reca la data, che peraltro risulta espressamente dal doc. 5 ricorso I grado, di cui subito, dal quale risulta anche la riproduzione della domanda sulla modulistica).

5. Non ricevendo risposta, la ricorrente appellante ha allora indirizzato all’Unione dei Comuni e al Comune di Castel del Piano la diffida 12 luglio 2022, ove ha riepilogato tutti i fatti sin qui esposti ed ha intimato il rilascio della documentazione (doc. 5 ricorso I grado), effettivamente rilasciata il successivo 26 luglio 2022 (doc. 6 ricorso I grado).

6. Con il ricorso principale di I grado, notificato il successivo 24 ottobre 2022, la società ha quindi impugnato l’autorizzazione unica rilasciata alla controinteressata appellata, pratica SUAP 82/2022 (doc. 10 ricorso I grado, ove non risulta la data dell’atto), assieme agli altri atti indicati in epigrafe, sulla base di otto motivi, concernenti tutta una serie di presunte irregolarità urbanistico edilizie: impossibilità di autorizzare la relativa superficie commerciale, per contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti (primo motivo, p. 7 dell’atto); necessità di un previo piano attuativo ovvero di un convenzionamento (secondo motivo, p. 9 dell’atto); necessità di un cambio di destinazione d’uso dell’immobile, che invece mancherebbe (terzo motivo, p. 10 dell’atto); mancanza dei richiesti standard quanto ai parcheggi e alle aree verdi (quarto e quinto motivo, pp. 12 e 14 dell’atto); irregolarità degli accessi viari (sesto e ottavo motivo, pp. 15 e 21 dell’atto) e mancanza delle richieste superfici permeabili (settimo motivo, p. 15 dell’atto).

7. Nel corso del giudizio di I grado, la ricorrente è poi venuta a conoscenza di due atti ulteriori, ovvero la determinazione 2 maggio 2022 n.751 del Responsabile del SUAP dell’Unione dei Comuni (doc. 22 ricorso I grado) e lo stato finale di consistenza dell’intervento (doc. 23 ricorso I grado) e li ha impugnati con motivi aggiunti, depositati il giorno 13 settembre 2023, sulla base di sei ulteriori motivi, il primo di estensione a questi atti dei motivi di cui al ricorso principale, i rimanenti relativi sempre a presunte irregolarità urbanistico edilizie; in particolare, ha dedotto la falsa rappresentazione dello stato finale dei lavori (secondo motivo aggiunto, p. 12 dell’atto) ed ha ulteriormente argomentato in ordine ai motivi concernenti la mancanza dei richiesti standard (terzo, quarto e quinto motivo aggiunto, pp. 14-17 dell’atto) e la mancanza delle superfici permeabili (sesto motivo aggiunto, p. 19 dell’atto).

8. Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. ha dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione ed interesse sia il ricorso principale, sia i motivi aggiunti, con la motivazione che di seguito si riassume.

8.1 In via preliminare, il T.a.r. ha respinto l’eccezione di irricevibilità del ricorso e dei motivi aggiunti perché asseritamente tardivi proposta dall’Unione dei Comuni, dal Comune e dalla controinteressata. Secondo queste parti, l’impugnazione sarebbe infatti tardiva in primo luogo perché la ricorrente sarebbe venuta a conoscenza dell’autorizzazione impugnata e dell’inizio dei lavori almeno dal 7 giugno 2022, data della prima istanza di accesso di cui si è detto, ovvero al più dalla seconda istanza del 6 luglio successivo. In secondo luogo, il motivo concernente il presunto esaurimento della superficie commerciale assentibile si sarebbe potuto proporre anche senza accesso, trattandosi di dati pacificamente disponibili sul sito web del Comune (motivazione, p. 5 § 2.1).

8.2 Il T.a.r. ha respinto l’eccezione richiamando il noto orientamento giurisprudenziale in materia di impugnazione di titoli edilizi, secondo il quale “ il termine per la proposizione del ricorso si fa decorrere dall’inizio dei lavori qualora si contesti l’an dell’edificazione, e dal completamento dei lavori – ovvero dal raggiungimento di un grado di sviluppo che ne renda palese l’esatta dimensione, consistenza e destinazione del nuovo manufatto – qualora a essere contestato sia il quomodo dell’edificazione stessa, ferma restando la possibilità, per la parte che eccepisce la tardività, di dimostrare la previa conoscenza del titolo abilitativo da parte del ricorrente ” (motivazione, p. 5 § 2.1).

8.3 Tanto premesso, il T.a.r. ha ritenuto tempestiva l’impugnazione rispetto alla data del 26 luglio 2022, in cui l’Unione dei Comuni ha accordato l’accesso agli atti; in proposito ha infatti osservato che “ tenuto conto della circostanza che i lavori di allestimento della nuova struttura di vendita sono terminati in corso di giudizio, deve escludersi che il ricorso potesse venire utilmente proposto prima e in assenza degli atti acquisiti con l’accesso. La conoscenza dell’autorizzazione e di tutta la documentazione pregressa, formatasi nel corso del procedimento, appare infatti essenziale per la formulazione dei motivi di gravame, che riguardano la qualificazione e l’assentibilità dell’intervento per come progettato e realizzato e che, diversamente, avrebbero potuto essere proposti solo al termine o comunque in una fase più avanzata dei lavori; né a diverse conclusioni può giungersi con riguardo alle doglianze inerenti il preteso esaurimento della SUL commerciale prevista dal piano strutturale del Comune, le quali, pur se proposte con il primo motivo, sono pur sempre inscindibilmente connesse a quelle che riguardano la destinazione artigianale o commerciale dell’immobile in cui è insediata la struttura di vendita di Eurospin ” (motivazione, p. 6 § 2.1).

8.4 Il T.a.r. ha poi respinto un’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione dello stato finale dei lavori, proposta dalla controinteressata, osservando che la ricorrente con tale impugnazione non ha inteso impugnare la variante progettuale, ma solo trarne argomenti per formulare nuove censure a carico dell’autorizzazione, modificando e integrando quelle originariamente proposte e divenute in tesi improcedibili.

8.5 Il T.a.r. ha invece accolto l’ulteriore eccezione preliminare di inammissibilità dell’impugnazione per difetto di legittimazione e di interesse, proposta dalla controinteressata (motivazione, p.7 § 2.2). In sintesi, ha infatti ritenuto che, quanto alla legittimazione, non fossero dimostrate l’equivalenza dei prodotti offerti dai due punti vendita e, conseguentemente, “ l’asserita comunanza dei bacini di clientela dei due esercizi ” (motivazione, p. 14 § 2.2.2). Quanto all’interesse ha ritenuto non provata una contrazione del giro d’affari della ricorrente causalmente ricollegabile all’apertura del punto vendita della controinteressata (motivazione, pp. 15-18 § 2.2.3).

9. Contro tale sentenza, la società ha proposto impugnazione, con appello che contiene quindici motivi, i primi due volti a contestare la decisione di inammissibilità e i restanti di riproposizione dei motivi dedotti in I grado ed assorbiti in quella sede.

10. Hanno resistito la controinteressata, con atto 9 luglio 2024, la Provincia, con atto 9 luglio 2024, il Comune, con memoria 18 luglio 2024, e l’Unione dei Comuni, con memorie 22 luglio 2024, con la prima delle quali ha altresì proposto appello incidentale, sulla base di due motivi, come segue.

10.1 Con il primo di essi, critica la sentenza di I grado nella parte in cui ha respinto l’eccezione preliminare di irricevibilità del ricorso, e sostiene, anche citando giurisprudenza di questo Consiglio, che il termine di impugnazione inizia a decorrere quando l’interessato ha conoscenza degli elementi essenziali dell’atto e che, nella specie, questa conoscenza doveva ritenersi sussistere già al momento delle più volte ricordate istanze di accesso.

10.2 Con il secondo motivo, critica lo stesso capo della sentenza di I grado sotto un profilo ulteriore; sostiene, infatti, che l’autorizzazione unica impugnata è stata pubblicata presso l’albo pretorio comunale dal 5 al 17 maggio 2022, unitamente ai verbali della conferenza di servizi e agli atti presupposti (doc. ti 16-20 in I grado Unione Comuni, foliario 15 dicembre 2023); pertanto il termine di impugnazione si dovrebbe considerare decorso a partire dallo stesso 17 maggio.

11. Con memorie 9 dicembre 2025 per la Provincia e 15 dicembre 2025 per tutte le altre parti e con repliche 22 dicembre 2025 per il Comune, la controinteressata e l’Unione dei Comuni e 24 dicembre 2025 per la ricorrente appellante, le parti hanno infine ribadito le rispettive asserite ragioni.

12. All’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

13. In ordine logico, va esaminato per primo l’appello incidentale dell’Unione dei Comuni, che prospetta questioni di irricevibilità del ricorso originario, pregiudiziali rispetto al merito, che è oggetto dell’appello principale.

14. L’appello incidentale, nella parte in cui ripropone l’eccezione di irricevibilità del ricorso di I grado, è fondato per le ragioni di seguito indicate.

14.1 Va premesso che il ricorso di I grado per motivi aggiunti, così come sostenuto dalla stessa ricorrente appellante (cfr. sentenza p. 6 in fine) è semplicemente volto ad integrare i motivi già proposti, e quindi sta e cade con il ricorso principale. A riprova, degli atti che con tali motivi aggiunti si dichiarano impugnati, la deliberazione 2 maggio 2023 n.751 del SUAP è atto endoprocedimentale, e quindi non autonomamente impugnabile; lo stato di consistenza finale, ai sensi dell’art. 143, comma 3, della l.r. Toscana 10 novembre 2014 n.65 è rappresentato da una Scia per le varianti minori; condivide quindi la natura di atto privato della Scia stessa e non è a sua volta atto di per sé impugnabile. Di conseguenza, la irricevibilità, di cui ora si tratta, del ricorso principale di I grado, ove accertata, porta con sé anche l’irricevibilità dei motivi aggiunti, che non hanno autonoma consistenza.

14.2 Tanto premesso, per costante e pacifica giurisprudenza (così C.d.S. sez. IV 25 luglio 2025 n.6639 e sez. II 16 maggio 2025 n.4215 nonché sez. IV 13 aprile 2016 n.1459) la piena conoscenza dell’atto che fa decorrere il termine di impugnazione richiede non la conoscenza integrale, ma semplicemente la contezza che un atto esiste, contezza che sussiste quando si conoscano l’autorità emanante ed il dispositivo di esso, e che quest’atto ha attitudine lesiva sulla propria sfera giuridica. Sempre per costante giurisprudenza (per tutte C.d.S. sez. VI 6 agosto 2024 n.6996 e sez. V 3 aprile 2019 n.2190) ottenuta questa piena conoscenza è l’interessato che ha l’onere di attivarsi per conseguire quella conoscenza integrale che gli consente di fare ricorso articolando tutti i possibili motivi di censura. Nel far ciò, l’interessato stesso può senz’altro avvalersi dell’accesso, senza però che il relativo esercizio possa differire il termine perentorio di impugnazione.

14.3 Applicando questi principi al caso di specie, il primo motivo di appello incidentale è fondato: il ricorso di I grado, notificato il giorno 24 ottobre 2022, va ritenuto tardivo rispetto alla piena conoscenza dell’atto, che risale al più tardi (doc. 6 Unione Comuni in I grado) al 6 luglio 2022, data della seconda istanza di accesso. Nel testo di quest’istanza, così come lo si è riportato sopra (cfr. § 4) si individuano infatti l’autorità emanante, il Comune, e il dispositivo dell’atto, il rilascio di autorizzazione per una nuova struttura di vendita; si individua poi anche il contenuto asseritamente lesivo, perché questa nuova struttura è indicata come gestita da un’impresa concorrente, appunto la controinteressata, di cui si fa espressamente il nome. Dalla data di quest’istanza pertanto va computato il termine di decadenza, che alla data di notifica del ricorso sopra indicata era già decorso.

14.4 La circostanza che nel caso di specie la piena conoscenza sia avvenuta nel modo sopra indicato comporta che non sia qui rilevante la nota distinzione giurisprudenziale, in tema di impugnazione di titoli edilizi, secondo la quale il termine per impugnare decorre dalla semplice conoscenza che un’edificazione è in corso se si voglia contestarne l’ an , decorre invece dalla completa realizzazione dell’edificio se si vogliano contestare le modalità della costruzione stessa: evidentemente infatti è salva la possibilità che la piena conoscenza vi sia stata altrimenti (così C.d.S. sez. II 4215//2025 cit. e sez. IV 6 dicembre 2016 n.5125).

14.5 La fondatezza del primo motivo di appello incidentale determina improcedibilità del secondo, che deduce una ulteriore e distinta asserita causa di irricevibilità e quindi, qualora fosse accolto, nessuna ulteriore utilità apporterebbe alla parte.

15. Dalla fondatezza dell’appello incidentale segue la improcedibilità dell’appello principale, che presuppone la ricevibilità del ricorso; segue poi che, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di I grado vada appunto dichiarato irricevibile.

È solo per completezza che si aggiunge che, in ogni caso, la decisione di inammissibilità adottata in I grado appare corretta alla luce dei principi elaborati da questo Consiglio (in particolare, nella sentenza sez. IV 29 dicembre 2023 n.11367), perché i motivi di merito dedotti si qualificano come inerenti alla materia strettamente edilizia, rispetto ai quali un’impresa concorrente non ha di regola legittimazione.

16. Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano a favore delle controparti costituite così come in dispositivo, in misura che si precisa prossima ai minimi previsti dal D.M. 10 marzo 2014 n.55 per la decisione in rito di una causa di valore indeterminabile e complessità media.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.4646/2024 R.G.), accoglie l’appello incidentale, dichiara improcedibile l’appello principale e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara irricevibile il ricorso di I grado (T.a.r. Toscana, n. 1398/2022 R.G.) sia quanto al ricorso principale sia quanto ai motivi aggiunti.

Condanna la ricorrente appellante a rifondere alle controparti costituite Unione dei Comuni montani dell’Amiata grossetana, Comune di Castel del Piano, Provincia di Grosseto ed Eurospin Tirrenica S.p.a. le spese di questo grado di giudizio, spese che liquida in € 3.000 (tremila/00) per ciascuna parte, oltre rimborso spese forfetario ed accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo TO, Presidente

CO MB IS, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

L'ST	IL PRESIDENTE
CO MB IS	Vincenzo TO

IL SEGRETARIO