Pubblicato il 24/02/2026

N. 01478/2026REG.PROV.COLL.

N. 07201/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7201 del 2023, proposto da TA RA, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Priore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola ed Annalisa Cuomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luca Leone in Roma, via Appennini 46;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione IV) n. 59 del 3 gennaio 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere LI CO;

Udito per la parte appellante l’avvocato Francesco Priore;

Viste, altresì le conclusioni di parte appellata come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla determinazione del Comune di Napoli n. 2964 dell'8 luglio 2015, con la quale è stata ordinata la demolizione di opere ritenute abusive e il ripristino dello stato dei luoghi.

2. Tale provvedimento è stato impugnato con ricorso dinanzi al T.a.r. per la Campania dalla destinataria dell’ingiunzione sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione artt. 7 e 21- bis , l. 7 agosto 1990 n. 241, omessa comunicazione dell'avvio del procedimento, violazione del giusto procedimento, eccesso di potere per sviamento;

b) violazione artt. 3 e 6 l. n. 241/90, difetto d'istruttoria, travisamento dei fatti, indeterminatezza del provvedimento gravato, mancata individuazione delle opere abusive;

c) violazione art. 3, l. 7 agosto 1990 n. 241, mancanza e contraddittorietà della motivazione, errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento, illogicità, carenza istruttoria, violazione art. 31 del d.P.R. 06.06.2001, n. 380;

d) violazione e falsa applicazione dell'art. 31 del d.P.R. 06.06.2001, n. 380, violazione artt. 3 l. 241/90, carenza istruttoria.

3. Con la sentenza n. 59 del 3 gennaio 2023 il T.a.r. per la Campania ha respinto il ricorso, condannando la ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Napoli.

4. L’originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la pronuncia, riproponendo le censure già formulate in primo grado ed affidando il suo appello ad un unico articolato motivo così rubricato: erroneità della sentenza, erroneità dei presupposti, errata valutazione della fattispecie, omessa valutazione dei fatti, contraddittorietà, omessa pronuncia.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Napoli, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memoria depositata il 29 ottobre 2025 l’Amministrazione comunale ha ulteriormente sviluppato le sue difese, insistendo nelle conclusioni già formulate e, con note del 26 novembre 2025, ha domandato che la causa fosse decisa in base agli atti depositati.

7. All’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza appellata il T.a.r. ha respinto in ricorso, ritenendo, in particolare, che l’ingiunzione di demolizione non dovesse necessariamente essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, né essere assistita da una motivazione ulteriore rispetto a quella consistente nell’indicazione degli abusi edilizi realizzati e nell’individuazione delle norme violate.

9. La odierna appellante ha lamentato l’erroneità della suddetta decisione, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente considerato le peculiarità del caso, che avrebbero imposto di informarla della pendenza del procedimento, sì da permetterle di partecipare ad esso per evidenziare l’abusività solo parziale del manufatto e l’insufficiente individuazione del luogo in cui le opere sarebbero state realizzate.

10. L’originaria ricorrente ha, altresì, riproposto in sede di appello le censure di carenza di motivazione del provvedimento in esame, in cui il Comune di Napoli avrebbe fatto solo un generico riferimento agli atti endoprocedimentali, non allegandoli, né mettendoli a sua disposizione, e di difetto di istruttoria in rapporto alla pretesa natura pertinenziale dell’edificio rispetto all’attività agricola svolta nei fondi vicini, che non sarebbe stata in alcun modo vagliata, e al lungo tempo trascorso dalla realizzazione dei lavori - risalenti a data anteriore al 2003 e quindi, a dire dell’interessata, astrattamente sanabili in assenza della dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge regionale n. 53/2004.

11. A prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità dell’appello per mera riproposizione dei motivi formulati primo grado, le predette doglianze non sono fondate e devono essere respinte nel merito per le ragioni di seguito illustrate.

12. Quanto alla asserita violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, non può che concordarsi pienamente con gli approdi della sentenza di primo grado, nonché con l’indirizzo ormai costante della giurisprudenza amministrativa, ritenendo che l'esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisca manifestazione di attività amministrativa doverosa, che non necessita del previo invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell'atto. Come più volte ribadito anche da questo Consiglio di Stato, “i provvedimenti repressivi degli abusi edilizi, infatti, non devono essere preceduti da tale comunicazione, perché trattasi di provvedimenti tipizzati e vincolati, che presuppongono un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere abusivo delle medesime” (cfr. ex multis , Cons. Stato, Sez. VI 12 maggio 2023 n. 4794; Sez. VII, 29 marzo 2023 n. 3279).

13. Nel caso in questione, poi, può osservarsi come nemmeno la parte appellante abbia indicato con precisione le supposte specifiche ragioni per le quali l'argomentazione della sentenza al riguardo sarebbe risultata errata, essendosi limitata ad evidenziare genericamente il lungo tempo trascorso dalla realizzazione dei lavori, il preteso carattere solo parzialmente abusivo della costruzione e la natura asseritamente pertinenziale delle opere rispetto all’attività svolta nei fondi limitrofi, senza illustrare le specifiche e concrete circostanze che avrebbero potuto condurre alla necessità della preventiva interlocuzione tra l’Amministrazione e il privato anche in materia di emissione di un ordine di demolizione.

14. Parimenti infondate sono le doglianze riproposte dall’appellante in relazione al preteso difetto di motivazione del provvedimento in ordine all'interesse pubblico alla demolizione ed alla mancata comparazione dei diversi interessi coinvolti. Sul punto non può che ribadirsi, in verità, che l’ingiunzione di demolizione di una costruzione abusiva, “al pari di tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare (Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5088; Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2013, n. 4907), e non potendo l'interessato dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi (Cons. Stato, VI, 31 maggio 2013, n. 3010; Cons. Stato, VI, 11 maggio 2011, n. 2781). In particolare, nel caso di abusi edilizi, vi è un soggetto che pone in essere un comportamento contrastante con le prescrizioni dell'ordinamento, confidando nell'omissione dei controlli o comunque nella persistente inerzia dell'Amministrazione nell'esercizio del potere di vigilanza” e “in questi casi il fattore tempo non agisce…in sinergia con l'apparente legittimità dell'azione amministrativa favorevole, a tutela di un'aspettativa conforme alle statuizioni amministrative pregresse (Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5088; Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2013, n. 4907; Cons. Stato, IV, 4 maggio 2012, n. 2592)” (Cons. Stato, Sez. VII n. 3279/2023 cit.).

15. Al riguardo può aggiungersi come di affidamento meritevole di tutela si possa parlare solo ove il privato, il quale abbia correttamente ed in senso compiuto reso nota la propria posizione all'Amministrazione, venga indotto da un provvedimento della stessa Amministrazione a ritenere legittimo il suo operato e non già in un caso, come quello di specie, in cui l’illecito sia stato compiuto all’insaputa degli Uffici. Tale orientamento è peraltro stato ribadito anche dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, secondo la quale il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo, giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso. Il principio in questione non ammette, infatti, deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di lungo tempo dalla realizzazione delle opere senza titolo o il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino (Cons. Stato, Ad. Plen., 17 ottobre 2017 n. 9).

16. In relazione all’asserita erronea indicazione dell’indirizzo del manufatto abusivo, deve, poi, osservarsi come essa, di fatto, non abbia impedito all’appellante l’individuazione dell’immobile in questione, e quindi di comprendere l’oggetto dell’ordine di demolizione, tra l’altro già destinatario di una analoga ingiunzione nei confronti del comproprietario corresponsabile dell’abuso. Inoltre, con riferimento all’opera abusiva in concreto individuata, l’appellante non ha dedotto alcuna circostanza idonea ad invalidare l’ingiunzione stessa (ad esempio: l’esistenza di un titolo edilizio, o il fatto che l’edificio sia stato realizzato prima del 1967 in zona esterna al centro abitato), potendo, dunque, concludersi che il presunto errore compiuto nella indicazione dell’indirizzo del manufatto abusivo e la genericità del richiamo agli atti del procedimento non abbiano prodotto alcuna effettiva lesione dei suoi interessi e delle sue prerogative difensive.

17. Quanto alla affermata natura pertinenziale dell’edificio, anch’essa solo genericamente dedotta dall’appellante, essa, per le concrete caratteristiche e per le dimensione del manufatto, deve essere esclusa, essendo “applicabile – come precisato dalla costante giurisprudenza amministrativa - soltanto ad opere di modesta entità e accessorie rispetto ad un'opera principale, quali ad esempio i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici e simili, ma non anche ad opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia rispetto a quella principale e non siano coessenziali alla stessa, per cui non ne risulti possibile alcuna diversa utilizzazione economica; l'assenza di uno specifico titolo edilizio per tali opere dà origine pertanto ad un corpo di fabbrica totalmente differente da quello principale assentito” (Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2021, n. 6613).

18. Nessun rilievo può, infine, assumere il riferimento effettuato dall’odierna appellante alla astratta possibilità di condonare l’immobile in base alla legge regionale, ove questa non fosse stata oggetto di declaratoria di illegittimità costituzionale, non risultando agli atti che l’originaria ricorrente avesse presentato alcuna istanza in tal senso.

19. In conclusione, l’appello deve essere, come anticipato, integralmente respinto.

20. Le spese del grado di appello seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore del Comune di Napoli delle spese del presente grado, liquidate in complessivi € 4.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco IP, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

LI CO, Consigliere, Estensore

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LI CO	Marco IP

IL SEGRETARIO