Pubblicato il 12/03/2026

N. 02020/2026REG.PROV.COLL.

N. 08254/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8254 del 2024, proposto dai signori ZI EM e RI EM, rappresentati e difesi dagli avvocati Franco Morena e Marcello Santoriello, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Battipaglia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sabato Criscuolo ed Ennio De Vita, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

del signor VO D'IT, rappresentato e difeso dall'avvocato Ferdinando Belmonte, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 1440 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania - Salerno, Sezione Seconda.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Battipaglia e del signor VO D'IT;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. NI SA e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, i signori ZI EM e RI EM hanno impugnato la sentenza n. 1440 del 2024 del T.a.r. Campania - Salerno, che ha dichiarato inammissibile il ricorso dai medesimi proposto per l’annullamento della determinazione del Comune di Battipaglia n. 14 del 6 giugno 2023 prot. n. 47874, recante il diniego della loro proposta di Piano di Lottizzazione per l’Unità 1, Zona C3, Via Padova, di cui all’istanza del 9 marzo 2020 prot. n. 18464 e successiva integrazione del 15 giugno 2020 prot. n. 37922.

2. In punto di fatto, occorre premettere che i ricorrenti e odierni appellanti sono proprietari di una porzione dell’area del Comune di Battipaglia sita in località Serroni, Via Padova, compresa nell’ambito omogeneo della Zona C3 del P.R.G. vigente e, in data 9 marzo 2020, hanno presentato al Comune di Battipaglia l’istanza prot. n. 18464 per l’approvazione di un Piano di Lottizzazione inerente alla predetta unità, successivamente integrata con l’ulteriore istanza del 15 giugno 2020 prot. n. 37922.

3. A fronte della presentazione dell’anzidetta istanza e all’esito del relativo iter istruttorio, il Comune di Battipaglia – dopo aver comunicato i motivi ostativi ex art. 10- bis della l. n. 241 del 1990 rimasti privi di riscontro – ha adottato il provvedimento di diniego di cui alla determinazione n. 14 del 6 giugno 2023 prot. n. 47874, fondato su una pluralità di distinte e autonome motivazioni e i signori EM hanno proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, chiedendone l’annullamento.

4. Con l’impugnata sentenza n. 1440 del 2024, il T.a.r. Campania - Salerno ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione e di interesse sul presupposto che il Piano di Lottizzazione dovesse essere presentato da parte di tutti i proprietari delle aree interessate, mentre, nel caso di specie, gli altri proprietari si erano espressamente opposti.

Inoltre, il giudice di primo grado ha ritenuto il ricorso infondato nel merito, osservando come la disciplina dell’uso del suolo e la localizzazione delle aree pubbliche rientrino tra le competenze del Comune, da esercitarsi nel rispetto del P.R.G., al quale il Piano di Lottizzazione proposto dai privati – in quanto strumento attuativo o di pianificazione secondaria – deve necessariamente conformarsi e, nel caso di specie, ad avviso del T.a.r., il Piano di Lottizzazione proposto dai ricorrenti si porrebbe anzitutto in contrasto con il P.R.G. del Comune di Battipaglia, in particolare avuto riguardo alla previsione delle aree a standards complessive, computate in relazione al numero di abitanti da insediare, a maggior ragione tenuto conto che si tratterebbe di standards obbligatori e non di “ quote aggiuntive o facoltative ”, come tali insuscettibili di essere oggetto di monetizzazione sostitutiva alla cessione.

5. Avverso tale sentenza hanno proposto appello i signori EM, formulando tre distinti motivi di gravame.

5.1. Con il primo motivo, gli appellanti hanno censurato la sentenza deducendo il vizio di eccesso di potere giurisdizionale, in quanto nel provvedimento impugnato sarebbe stata affermata espressamente la legittimità della proposta di lottizzazione proprio sotto il profilo della necessità – esclusa dal Comune – del consenso di tutti i proprietari delle aree comprese nell’unità di lottizzazione. In altri termini, secondo gli appellanti, il provvedimento del Comune avrebbe espressamente valutato lo specifico profilo dell’eventuale necessità del consenso di tutti gli anzidetti proprietari, ritenendo la proposta di Piano conforme alla legge e al P.R.G., in quanto i proponenti erano proprietari della maggior parte delle aree in questione e, come tali, erano da reputarsi legittimati a proporre il Piano, sicché, in tale prospettiva, il T.a.r. avrebbe indebitamente sovrapposto la propria valutazione a quella compiuta dall’amministrazione, integrando così il denunciato vizio di eccesso di potere giurisdizionale.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, gli appellanti hanno contestato nel merito l’affermazione secondo cui la proposta relativa al Piano di Lottizzazione avrebbe dovuto essere presentata da tutti i proprietari, sostenendone l’erroneità in quanto tutte le argomentazioni sviluppate nella sentenza impugnata avrebbero omesso di considerare l’art. 27 della l.r. n. 16 del 2004, ai sensi del quale “ I PUA sono redatti, in ordine prioritario: a) dal comune; b) dalle società di trasformazione urbana di cui all'articolo 36; c) dai proprietari, con oneri a loro carico, nei casi previsti dalla normativa vigente, o nei casi in cui, essendo prevista la redazione dei Pua da parte del comune, questi non vi provvede nei termini definiti dagli atti di programmazione degli interventi, purché il piano attuativo non sia subordinato alla necessità di acquisire immobili da parte dell'amministrazione comunale. La proposta di Pua deve essere formulata dai proprietari degli immobili rappresentanti il cinquantuno per cento del complessivo valore imponibile dell'area interessata dagli interventi, accertato ai fini dell'imposta comunale sugli immobili ”.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, è stata contestata l’incompatibilità, rilevata dal T.a.r., del Piano proposto con il P.R.G. del Comune di Battipaglia e, a tale proposito, gli appellanti hanno sostenuto che il giudice di primo grado, “ appiattendosi in modo incredibile sui chiarimenti forniti dal comune ”, avrebbe erroneamente affermato che il Piano di Lottizzazione sarebbe stato in contrasto con il P.R.G. e in particolare con la previsione delle aree a standards complessive, computate in relazione al numero di abitanti da insediare, posto che si tratterebbe di aree monetizzabili. Infatti, la tesi secondo cui dette aree non sarebbero monetizzabili sarebbe infondata anzitutto perché in contrasto con la posizione assunta dall’amministrazione in sede di istruttoria, ove era stato affermato che la proposta era conforme al P.R.G., in secondo luogo, l’istituto della monetizzazione era già stato utilizzato dal Comune di Battipaglia nella medesima zona C e, in terzo luogo, secondo gli appellanti, non vi sarebbe nessuna norma suscettibile di impedire l’applicazione della monetizzazione in zona C.

Sotto un diverso profilo, gli appellanti hanno contestato la sentenza impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto che non fosse censurabile la valutazione dell’amministrazione di negare la proposta di lottizzazione in ragione della minore consistenza delle aree a standards in considerazione della situazione “ già deficitaria ” dell’intero comparto urbanistico. Tale affermazione è stata definita dagli appellanti “ sconcertante ”, non solo per la carenza di motivazione, ma anche perché il T.a.r. non si sarebbe reso conto che l’amministrazione aveva adottato parametri “ fantasiosi e inesistenti ”, soprattutto in ordine al rapporto tra metri cubi e abitanti e, sul punto, hanno prospettato i propri calcoli, tenuto conto che l’area oggetto del piano attuativo ha una superficie di 39.630 mq, concludendo, infine, per la “ illogicità e irrazionalità della sentenza ”.

5.4. Da ultimo, gli appellanti hanno riproposto – in modo estremamente sintetico – i motivi assorbiti dal T.a.r. Campania, ivi incluso il primo motivo del ricorso introduttivo, relativo alla monetizzazione delle aree a standards, corrispondente, quindi, al terzo motivo di appello.

È stato, poi, riproposto il secondo motivo del ricorso introduttivo, diretto a censurare il provvedimento nella parte in cui l’amministrazione aveva rilevato la presenza di aree ancora in capo al demanio fluviale, le quali ricadrebbero a ridosso e all’interno delle aree destinate a verde pubblico e viabilità da cedere al Comune e per le quali si rendeva necessario trasmettere un parere degli uffici competenti sulla relativa “sdemanializzazione”.

È stato riproposto anche il terzo motivo del ricorso introduttivo, volto a contestare la mancata trasmissione dello “Schema di Convenzione”, che, invece, secondo i ricorrenti, sarebbe stato trasmesso dal signor ZI EM con Pec del 20 novembre 2019.

Con la riproposizione del quarto motivo del ricorso introduttivo, gli appellanti hanno, poi, contestato l’ulteriore motivazione del provvedimento impugnato per il cui tramite il Comune aveva rilevato un collegamento con una precedente diversa lottizzazione rimasta inadempiuta, pretendendo il collaudo e l’acquisizione delle unità di lottizzazione n. 2 e n. 3, contigue a quella oggetto del Piano di Lottizzazione approvato con D.P.G.R.C. n. 1494 del 22 febbraio 1975 e successiva Convenzione urbanistica rep. n. 148 del 21 giugno 1977 stipulata tra il Comune di Battipaglia e il signor LI EM, dante causa del signor ZI EM, con la conseguente necessità di disciplinare anche la cessione di tali aree, oltre al collegamento tra le opere di urbanizzazione di cui al progetto e quelle preesistenti, nonché il loro collaudo e la cessione definitiva delle stesse al Comune.

Con la riproposizione del quinto motivo del ricorso introduttivo, è stata altresì censurata la quinta motivazione del provvedimento di diniego, con cui l’amministrazione aveva rilevato che erano state “ erroneamente previste “Aree pubbliche da cedere a titolo oneroso” per indicare le aree a standards che non saranno oggetto di cessione al Comune ai sensi delle norme di P.R.G. ”.

Infine, con la riproposizione del sesto motivo di ricorso, è stato dedotto il “ contrasto del provvedimento con l’istruttoria svolta ”, richiamando la nota prot. n. U.0077191 del 24 novembre 2020, con cui il Comune aveva rilevato che la proposta dei signori EM risultava “ conforme alle norme e alla legge ”.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Battipaglia, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello e si è del pari costituito il controinteressato, signor VO D’IT, sostenendo l’infondatezza del primo motivo di gravame e deducendo, più precisamente, che l’appellante avrebbe confuso la questione di merito relativa alle ragioni del diniego e l’eccezione processuale di inammissibilità del ricorso sollevata dal controinteressato con la memoria di costituzione in giudizio depositata il 12 dicembre 2023; infine ha sostenuto l’infondatezza degli altri motivi di gravame e la conseguente correttezza della sentenza impugnata.

7. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 – reputa che l’appello vada respinto, con conferma, con diversa motivazione, della sentenza del T.a.r. Campania - Salerno n. 1440 del 2024.

7.1. In primo luogo, ritiene il Collegio che debba essere riformato il capo della sentenza impugnata con cui è stata dichiarata l’inammissibilità del ricorso di primo grado. Al riguardo, va precisato che la censura di cui al primo motivo di gravame può essere riqualificata come intesa alla prospettazione di un error in procedendo , in quanto, a pagina 8 dell’atto di appello, è stata comunque censurata la decisione del T.a.r. circa la carenza di legittimazione processuale e di interesse a ricorrere.

Tale censura – così intesa – è da reputarsi fondata poiché, ad avviso del Collegio, i ricorrenti e odierni appellanti sono certamente legittimati a contestare la determinazione del Comune di Battipaglia n. 14 del 6 giugno 2023, prot. n. 47874, in quanto si tratta del provvedimento con cui il Comune ha respinto l’istanza recante la proposta di Piano di Lottizzazione dai medesimi formulata, sicché, trattandosi dei destinatari del provvedimento impugnato, è del tutto evidente la sussistenza della loro legittimazione processuale, così come deve ritenersi manifesto l’interesse a ricorrere, potendo essi trarre utilità dall’accoglimento del ricorso.

7.2. Nel merito, occorre rilevare che il provvedimento impugnato deve essere qualificato come atto plurimotivato poiché, a fondamento del diniego, sono state indicate le seguenti motivazioni: “ 1) Dalla tabella presente alla pagina 8 della “Tav. R1 – Relazione tecnica” si evince una “Differenza da monetizzare” relativa alle aree a standards per 1.702,40 mq; l’istituto della monetizzazione non è applicabile in zona “C” di espansione, a maggior ragione in una unità di lottizzazione così vasta e non ancora attuata; comunque la stessa dovrebbe essere alternativa all’individuazione delle aree da cedere e la scelta tra le due possibilità è demandata al Consiglio Comunale;

2) Da una verifica catastale sulle proprietà ricadenti nel perimetro del P. di L. è emersa la presenza di aree ancora in capo al Demanio Fluviale, in particolare i canali posti a confine con le particelle n. 72, 20, 1555, 24 e 1590; queste particelle ricadono a ridosso ed anche all’interno delle aree a Verde Pubblico e Viabilità, da cedere al Comune: è necessario pertanto trasmettere un parere degli Uffici Competenti sulla “sdemanializzazione” delle stesse;

3) La documentazione trasmessa è carente dello “Schema di Convenzione”, che, tra l’altro dovrà dare particolare rilievo a: a) La modalità, la tempistica e gli eventuali costi di esproprio, necessari all’attuazione delle previsioni del PUA nelle aree che non ricadono nella disponibilità dei proponenti (proprietari della maggior consistenza dei fondi ricadenti nell’unità di lottizzazione e pertanto legittimati alla proposta di PUA); b) La modalità, la tempistica ed i costi della realizzazione delle Aree a standards, della viabilità pubblica e delle opere di urbanizzazione da cedere al Comune; con disegno di dettaglio delle sistemazioni definitive, computo metrico dei lavori a farsi ed impegno all’assunzione per un tempo determinato della manutenzione delle stesse;

4) Rispetto a quanto evidenziato dal sig. D’IT (proprietario di parte dei suoli ricadenti nell’Unità di Lottizzazione e non nella disponibilità dei richiedenti), dalla relazione di “Verifica piani di lottizzazione”, approvata con Delibera del Commissario Straordinario n. 124 del 11.06.2007, non risultano mai cedute al Comune né le aree a standards (per una superficie di 9.780 mq) né quelle destinate a viabilità (per una superficie di mq 3.397 mq) e non risultano né collaudate né acquisite le opere di urbanizzazione relative all’unità di lottizzazione n°2 e n. 3 contigue a quella dei proponenti, oggetto di Piano di Lottizzazione approvato con D.P.G.R.C. n. 1494 del 22.02.1975 e successiva Convenzione Urbanistica rep. n. 148 del 21.06.1977, stipulata tra il Comune di Battipaglia ed il sig. EM (o Iemma) LI, padre del sig. EM ZI, oggi erede e proponente dell’Unità n. 1; la Convenzione dovrebbe pertanto disciplinare anche la cessione di tali aree, il collegamento tra le opere di urbanizzazione di progetto e preesistenti, nonché il loro collaudo e la cessione definitiva delle stesse al Comune;

5) Nella “Tav. 11 – Aree da cedere” sono state erroneamente previste “Aree pubbliche da cedere a titolo oneroso” per indicare le aree a standards che non saranno oggetto di cessione al Comune ai sensi delle norme di P.R.G. (Tabella B); tali aree, ai sensi di legge, rimarranno nella proprietà dei proponenti, con destinazione urbanistica impressa a standards dal PUA, senza nessun obbligo di acquisto oneroso da parte dell’Ente ”.

Premessa la natura dell’atto impugnato come provvedimento plurimotivato, occorre dunque procedere all’esame dei motivi di merito formulati con il ricorso introduttivo del giudizio e riproposti nel presente grado di appello.

7.3. Ritiene il Collegio che siano infondati sia il motivo relativo alla monetizzazione delle aree a standards, sia quello afferente alla presenza di aree appartenenti al demanio fluviale.

7.3.1. Infatti, non può essere condivisa la tesi dei ricorrenti secondo cui sarebbe possibile compensare la quota di standards mancante attraverso la monetizzazione anziché mediante la cessione delle relative aree sul presupposto che si tratterebbe di “ aree aggiuntive a quelle già previste in cessione in misura oltremodo sufficiente ”. Anzitutto, come rilevato dalla difesa del Comune, si tratta di un ambito territoriale classificato come zona C di espansione e di un’unità di lottizzazione vasta e non ancora attuata, sicché le aree da acquisire sono necessarie al corretto dimensionamento del P.R.G. e, in tale contesto, la scelta se accordare o meno la monetizzazione rientra nel perimetro di discrezionalità riservata al Comune.

In questo senso, d’altronde, si è espressa anche la giurisprudenza di questo Consiglio, che ha escluso la configurabilità di un diritto alla monetizzazione, precisando, altresì, che la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione costituisce la regola generale; sul punto, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 marzo 2019, n. 2084, che ha chiarito quanto segue: “ Per quanto concerne l'istituto della monetizzazione, qui in rilievo, va poi ricordata la consolidata giurisprudenza amministrativa, secondo cui la scelta fra la cessione delle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione ovvero la loro monetizzazione, rientra nella sfera di discrezionalità tecnico-amministrativa dell'ente locale, come tale non censurabile in sede giurisdizionale se non per manifesta irragionevolezza (Cons. St., Sez. IV, sentenza n. 824 del 7.2.2011).

Nel caso dell'urbanistica convenzionata, la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione costituisce la regola, in quanto consente di reperire le aree a standard in loco e, quindi, di assicurare uno sviluppo urbanistico equilibrato.

La c.d. monetizzazione di quota parte delle suddette aree costituisce, per contro, un'eccezione e, comunque, non configura una vicenda di carattere meramente patrimoniale "poiché non può ammettersi separazione tra i commoda, sotto forma di entrata patrimoniale per il Comune, dagli incommoda, cioè il peggioramento della qualità di vita dei residenti della zona" (Cons. St., Sez. IV, sentenza n. 1820 del 14.4.2014).

Spetta dunque al Comune di valutare la commutazione sulla base di un apprezzamento complesso, che investe sia l'idoneità o meno delle aree offerte in funzione dell'uso pubblico cui verrebbero destinate, sia la possibilità di acquisire aree alternative, con monetizzazione a carico del lottizzante, al fine di mantenere invariato il livello di dotazione di standard fissato dal piano regolatore ”.

Nel caso di specie, pertanto, ad avviso del Collegio – tenuto conto delle caratteristiche della zona in questione sopra descritte – la scelta di non consentire la monetizzazione delle aree destinate a standards non può essere considerata irragionevole e va dunque ricondotta al perimetro della discrezionalità riservata al Comune con riferimento alle scelte di pianificazione urbanistica.

7.3.2. Del pari infondato, in quanto generico, è il motivo di ricorso con cui è stata censurata la motivazione del provvedimento relativa alla presenza di aree facenti parte del demanio fluviale, dal momento che, sul punto, gli appellanti si sono limitati a contestare l’inadeguatezza dell’istruttoria, deducendo “ il travisamento delle norme sul procedimento e il tentativo di invertire l’adempimento istruttorio che le medesime norme assegnano al R.U.P. Rilevandosi che nel provvedimento finale, concretamente, l’Ufficio contestava ai proponenti una propria mancanza istruttoria relativa al primo atto del procedimento ”.

A tale censura ha replicato il Comune di Battipaglia, insistendo nel sostenere che i ricorrenti, nella proposta di Piano, avevano incluso nel conteggio degli standards anche le predette aree, le quali – tuttavia – non sono nella loro disponibilità in quanto appartenenti, per l’appunto, al demanio fluviale, sicché tale profilo, oltre a incidere sulla necessità del procedimento di sdemanializzazione, inciderebbe anche sul dimensionamento del Piano rispetto alle aree a standards nella disponibilità di enti pubblici, senza alcuna previsione circa i costi e le modalità di acquisizione delle stesse.

In proposito, ritiene il Collegio che il provvedimento sia corretto nella parte in cui ha evidenziato in modo adeguatamente motivato “ la presenza di aree ancora in capo al Demanio Fluviale, in particolare i canali posti a confine con le particelle n. 72, 20, 1555, 24 e 1590; queste particelle ricadono a ridosso ed anche all’interno delle aree a Verde Pubblico e Viabilità, da cedere al Comune: è necessario pertanto trasmettere un parere degli Uffici Competenti sulla “sdemanializzazione” delle stesse ”, sicché non risulta configurabile il denunciato travisamento delle norme sul procedimento.

8. Dalle considerazioni che precedono discende, dunque, l’infondatezza nel merito dei motivi di ricorso appena esaminati e poiché – come già rilevato – il provvedimento impugnato è da qualificarsi come atto plurimotivato, trova applicazione il principio costantemente affermato dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, secondo cui “ per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse; con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento ”, con l’ulteriore conseguenza che “ il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze ” (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. III, 3 settembre 2025, n. 7188; Cons. Stato, sez. VI, 18 luglio 2022, n. 6114; Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2020, n. 2403).

9. Per tali ragioni, i motivi di merito sono, dunque, in parte infondati e in parte inammissibili per carenza di interesse dei ricorrenti all’esame delle relative doglianze, sicché l’appello va respinto con conseguente conferma della sentenza impugnata con diversa motivazione.

10. Alla luce della complessità delle questioni prospettate, sussistono giuste ragioni per la compensazione delle spese processuali del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata con diversa motivazione.

Compensa le spese processuali del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN ER, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

NI SA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI SA	IN ER

IL SEGRETARIO