Pubblicato il 01/04/2026

N. 02648/2026REG.PROV.COLL.

N. 08723/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8723 del 2025, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Guzzo, Domenico Tomassetti, Angela Ciuffreda e Claudio Tuveri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dei difensori, in Roma, via Gioacchino Belli 27;

contro

il Comune di Elmas, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Moro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Città metropolitana di Cagliari e la Regione autonoma della Sardegna, non costituiti in giudizio.

nei confronti

della signora -OMISSIS-, non costituita in giudizio.

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Sardegna, sez. II, -OMISSIS-, che ha dichiarato inammissibile il ricorso n.-OMISSIS- R.G. integrato da motivi aggiunti proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Elmas, concernenti l’opera pubblica denominata “ PNRR - M5C2 - INV. 2.2. Interventi di miglioramento della qualità ambientale del territorio - fascia laguna Santa Gilla ”:

(ricorso principale)

a) della nota 25 gennaio 2024, conosciuta il 3 febbraio successivo, con cui il Dirigente del Settore III- Lavori pubblici ed espropriazioni ha comunicato l’approvazione del progetto definitivo dell’opera e la contestuale dichiarazione di pubblica utilità;

b) della deliberazione 11 gennaio 2024 n.1, con cui il Consiglio comunale ha approvato il progetto definitivo dell’opera;

c) della deliberazione 25 febbraio 2022 n.21, con cui la Giunta comunale ha approvato il progetto di fattibilità tecnico economica dell’opera;

(I motivi aggiunti, depositati il giorno 31 ottobre 2024)

d) del decreto 11 luglio 2024 n.2, conosciuto il successivo 9 ottobre, con cui il predetto Responsabile ha disposto l’occupazione d’urgenza degli immobili necessari all’opera

e) della nota 12 luglio 2024, conosciuta il successivo 9 ottobre, con cui il predetto Responsabile ha avvisato dell’esecuzione dell’occupazione predetta;

(II motivi aggiunti, depositati il giorno 30 aprile 2025)

f) del decreto 24 febbraio 2025 n.1, comunicato con nota 6 marzo 2025, ricevuta il 27 marzo successivo, con cui il medesimo Responsabile ha disposto l’esproprio;

g) della determinazione 26 novembre 2024 n.93, con cui il medesimo Responsabile ha determinato in via provvisoria la indennità di esproprio;

e comunque di ogni altro atto ovvero provvedimento ai predetti antecedente, presupposto, connesso ovvero consequenziale,;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Elmas;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. RI AN e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS- ha esposto di essere proprietario (in via esclusiva ovvero in comproprietà) per successione ereditaria, in particolare testamentaria della madre -OMISSIS-, di un fondo sito nel Comune di Elmas, costituito dai mappali catastalmente identificati al Catasto Terreni al -OMISSIS-.

2. In data 3.2.2024 il Comune di Elmas ha comunicato alla Sig.ra -OMISSIS-, sorella dell’odierno appellante, il provvedimento datato 25.1.2024, a firma del Responsabile del Settore III Lavori pubblici, patrimonio ed espropriazioni, avente ad oggetto “ PNRR – M5C2 – INV. 2.2 Interventi di miglioramento della qualità ambientale del territorio – fascia Laguna Santa Gilla ” – CUP : I24H22000010006. Comunicazione di avvenuta approvazione del progetto definitivo con contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione, ai sensi degli articoli 17 e 20 del Decreto del Presidente della Repubblica dell’8 giugno 2001, n. 327 ”.

Tale provvedimento e, ancor prima, la comunicazione di avvio del procedimento di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, non sono mai stati notificati e/o comunicati all’appellante, che, quindi, ha conosciuto solo de relato , in una fase avanzata del procedimento e senza mai potervi partecipare, che il fondo di proprietà era oggetto di espropriazione.

3. Pertanto, -OMISSIS- ha impugnato tale provvedimento innanzi al T.a.r., chiedendone l’annullamento.

4. Successivamente il Comune di Elmas ha emanato il decreto di occupazione d’urgenza preordinato all’esproprio, nonché la nota di avviso di esecuzione del predetto decreto, anche questi impugnati da -OMISSIS- innanzi al T.a.r., con ricorso per motivi aggiunti.

5. Il T.a.r., con sentenza n. n. -OMISSIS-, ha però dichiarato inammissibili i ricorsi perché, con la scheda testamentaria (del 15 marzo 2016) la de cuius -OMISSIS-, ha revocato ogni suo precedente testamento e ha attribuito i terreni oggetto della procedura espropriativa (siti in località -OMISSIS-) alla figlia -OMISSIS-.

6. -OMISSIS- ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo il seguente motivo di appello:

Error in iudicando. Violazione dei principi del giusto processo e dell’effettività della tutela. Violazione e falsa applicazione dei principi e delle regole sulle condizioni dell’azione e, in particolare, sulla legittimazione a ricorrere. Violazione dell’art. 24 Cost. Violazione dell’art. 35 c.p.a.

Parte appellante contesta la sentenza del T.a.r. perché ai fini della verifica della sussistenza della condizione dell’azione rileverebbe la prospettazione di parte e non l’effettiva titolarità della situazione giuridica fatta valere.

Inoltre, la prova della proprietà deriverebbe dai registri catastali.

7. Il Comune di Elmas si è costituito regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

8. Alla pubblica udienza del 12 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Tanto premesso l’appello è infondato per le ragioni di seguito specificate.

10. Il T.a.r. ha dichiarato inammissibile i ricorsi di primo grado perché non è stata comprovata la titolarità dei beni interessati dal procedimento espropriativo.

Parte appellante contesta la sentenza del T.a.r., in quanto “ ciò che rileva ai fini della verifica della sussistenza di tale condizione dell’azione è la prospettazione di parte e non, invece, l’effettiva titolarità della situazione giuridica soggettiva azionata, che attiene al merito della causa ma non esclude la legittimazione a ricorrere ”.

10.1. Tale ricostruzione della legittimazione ad agire nel processo amministrativo non è, però, condivisibile.

Mentre l’interesse ad agire si atteggia nel processo amministrativo in modo del tutto simile a quanto accade nel processo civile, la legittimazione ad agire ne prescinde.

Quest’ultima, insieme all’interesse ad agire, costituisce il principale “filtro processuale” dell’azione, tuttavia, essa non resta circoscritta alla mera affermazione da parte del ricorrente della titolarità del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo del quale si richiede la tutela.

10.2. La legittimazione ad agire nel processo amministrativo implica la legittimazione attiva o passiva di chi agisce o resiste in giudizio, in quanto titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passive (cfr., Consiglio di Stato sez. V, 20/10/2025, n. 8114).

Nel processo amministrativo, dunque, non è sufficiente che il ricorrente si limiti ad allegare la sussistenza della legittimazione attiva/passiva, ma è necessaria la dimostrazione dell'effettività della titolarità di una situazione giuridica di interesse legittimo pretensivo/oppositivo. Tale diversità rispetto al processo civile si giustifica in ragione del fatto che, nel processo civile, alla fase pregiudiziale di natura processuale, nel cui ambito si accerta l'astratta titolarità del diritto soggettivo, segue la fase di merito di accertamento effettivo di tale diritto. Nel processo amministrativo, invece, l'anticipazione di tale accertamento alla fase pregiudiziale si giustifica in quanto il riconoscimento della titolarità dell'interesse legittimo non definisce ancora il giudizio, occorrendo che nella fase di merito si confronti l'interesse legittimo del privato con l'interesse pubblico che la P.A. è chiamato a perseguire al fine di stabilire se il primo debba prevalere sul secondo. In questa prospettiva, la legittimazione ad agire assume una connotazione sostanziale, in quanto costituisce la proiezione nel processo dell'interesse legittimo.

10.3. Nella giurisdizione amministrativa, la situazione giuridica fatta valere in giudizio dal ricorrente, correlata al potere attribuito dalla legge ed esercitato dall’Amministrazione, ha natura e consistenza relativamente indeterminata, sicché non si ha una definizione normativa diretta e univoca – né un catalogo precodificato, attraverso previsioni di legge puntuali e specifiche – degli interessi devoluti alla cognizione del giudice amministrativo.

La conseguenza è che processo amministrativo e diritto sostanziale risultano solo relativamente autonomi tra di loro, il primo ponendosi in un rapporto di complementarietà, oltre che di strumentalità, rispetto al secondo, in quanto tendente ad assolvere una funzione non di semplice tutela, ma di “implementazione” degli interessi sostanziali, ovvero di definizione delle configurazioni con le quali gli interessi medesimi vengono a delinearsi concretamente.

10.4. Del resto, il diritto soggettivo è identificabile anche in astratto, cioè avulso dagli elementi concreti che integrano la specifica vicenda soggettiva (destinata a emergere, solitamente, in sede contenziosa), viceversa, l’interesse legittimo, in quanto situazione materiale e individualizzata, è identificabile solo in relazione allo specifico e concreto rapporto – destinato ad emergere compiutamente in sede processuale – in cui il soggetto si trova nei confronti del potere amministrativo di volta in volta esercitato.

Ne consegue, pertanto, che la legittimazione ad agire nel processo amministrativo va identificata nella concreta titolarità della posizione giuridica soggettiva fatta valere.

11. Parte appellante, inoltre, ritiene che la sentenza sia errata perché nella “ dichiarazione di successione che è stato possibile presentare solo in data 5.9.2025 in ragione dell’intervenuta accettazione dell’eredità da parte di due eredi con beneficio d’inventario ” emerge che “ il dott. -OMISSIS- è proprietario delle seguenti particelle, tutte interessate dalla procedura espropriativa per cui è causa ”.

Ritiene, però, il Collegio che anche tale deduzione non sia condivisibile, perché la dichiarazione di successione ha un ruolo meramente fiscale, ma non è di per sé un atto costitutivo di diritti ereditari. 12. Su altro versante, inoltre, le risultanze catastali non attestano la proprietà di un bene, contrariamente a quanto afferma parte appellante.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha evidenziato che “ le risultanze del catasto e dei registri immobiliari, pur non assurgendo a prova privilegiata, non sono del tutto sfornite di rilevanza, costituendo elementi presuntivi ai fini dell'accertamento della titolarità del diritto dominicale (...) al di fuori dell'ipotesi della rivendicazione, per la quale l'art. 948 c.c. prevede un regime probatorio rigoroso, la proprietà può essere dimostrata, come tutti i fatti, anche con presunzioni e, quindi, pure attraverso il ricorso alle risultanze catastali ” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 18/06/2021, n. 4715).

Nel caso di specie, peraltro, considerando che i beni sono stati trasmessi iure hereditatis è necessario rintracciare il titolo originario che, come ben evidenziato dal T.a.r., non può che essere rappresentato dall’ultimo testamento pubblicato.

L’art. 680 c.c. dispone, infatti, che la revocazione espressa di un precedente testamento può farsi con un nuovo testamento: nel caso di specie, -OMISSIS-, con la scheda testamentaria del 15 marzo 2016, pubblicato il 31 luglio 2023, ha revocato ogni suo precedente testamento e ha attribuito i terreni oggetto della procedura espropriativa (siti in località -OMISSIS-) alla figlia -OMISSIS-. In tal senso, depone inequivocabilmente la previsione per la quale “[…] Ogni altro bene immobile o mobile da me non elencato nelle presenti disposizioni, ma comunque facente parte dei miei beni, comprese le rimanenze del conto in Banca, dispongo che venga attribuito a mia figlia -OMISSIS- che vive con me o che mi ha dedicato i suoi migliori anni ”. Ne deriva che la de cuius -OMISSIS-, che nella precedente scheda del 14 luglio 2010 aveva assegnato tali terreni all’odierno appellante, ha chiaramente modificato la propria volontà testamentaria, attribuendoli alla figlia -OMISSIS- tramite la clausola residuale sopra riportata.

13. L’appello è, pertanto, infondato, perché, come correttamente evidenziato dal T.a.r., non sussiste la legittimazione ad agire dell’odierno appellante che non risulta proprietario dei beni oggetto della procedura espropriativa.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SC GA SA, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

RI AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI AN	SC GA SA

IL SEGRETARIO