Pubblicato il 08/05/2026

N. 03601/2026REG.PROV.COLL.

N. 00158/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 158 del 2024, proposto da
Baltic di VI IO & C. s.n.c., Avila di SC IG e SC S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati SC Camerini e Anna Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio SC Camerini in Roma, viale delle Milizie n. 1;
Hotel Fabiola di Censori A. & C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati SC Camerini e Tommaso Navarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato SC Camerini in Roma, viale delle Milizie n. 1

contro

Comune di Giulianova, non costituito in giudizio

nei confronti

CI di TE, Srl Giatt, Srl Hotel Smeraldo, Srl Ab-A, Srl Resorting Spa, non costituiti in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), 23 maggio 2023, n. 281, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. IO NC e udita l’avvocato Anna Rossi per la parte appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e TT

1. – Con l’appello in trattazione, le società Baltic di VI IO & C. s.n.c., Avila di SC IG e SC S.r.l. e Hotel Fabiola di Censori A. & C. s.n.c. chiedono la riforma della sentenza 23 maggio 2023, n. 281, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado proposto dalle medesime società, per l’omessa notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati.

1.1. - Le società appellanti riferiscono di essere proprietarie di immobili con destinazione ad uso alberghiero, ubicati sul lungomare di Giulianova, costruite tra la fine degli anni ’70 e l’inizio degli anni ’80, in virtù di quanto all’epoca era previsto e consentito dal piano particolareggiato relativo alla sottozona urbanistica E4 (turistico-alberghiera) del piano regolatore generale del Comune di Giulianova, approvato con la delibera di Giunta regionale n. 5224 del 29 settembre 1977. Sulla base del predetto piano particolareggiato, la realizzazione degli edifici destinati a strutture alberghiere era stata assentita dietro impegno dei proprietari a cedere gratuitamente al Comune porzioni del lotto contigue al sedime edificato. Obbligazione rimasta ineseguita.

1.2 - Il Comune di Giulianova, venuto a conoscenza della mancata cessione delle aree da parte delle ricorrenti, dapprima - con la delibera consiliare impugnata - ha approvato una “variante specifica” al PRG vigente, relativa alle aree della ex sottozona E4, al fine di acquisire gratuitamente le aree oggetto degli obblighi di cessione gratuita rimasti inadempiuti; e successivamente, con nota del 22 settembre 2015, ha intimato alle società appellanti di provvedere alle cessioni gratuite entro il 25 febbraio 2016.

1.3. – Con il ricorso di primo grado le società hanno chiesto l’annullamento della predetta delibera consiliare e della successiva nota con cui è stato intimato alle ricorrenti di provvedere alle cessioni gratuite delle aree in questione, deducendo l’illegittimità della nuova norma urbanistica per eccesso di potere per sviamento. Secondo le ricorrenti, il Comune, pur essendo libero di adottare atti di pianificazione urbanistica del proprio territorio, è tenuto a farlo secundum legem , non potendo utilizzare tale potere per perseguire scopi diversi da quelli per i quali il potere è attribuito dalla norma. Nel caso di specie, mediante la variante al PRG vigente, si perseguirebbe l’attuazione di obbligazioni assunte in passato dai proprietari delle aree interessate da interventi edilizi autorizzati ai sensi delle disposizioni del PRG a quell’epoca vigenti, ma rimaste ineseguite ed ormai inesigibili da parte dell’ente per la intervenuta prescrizione del diritto all’acquisizione gratuita delle aree.

Le ricorrenti, inoltre, hanno contestato la pretesa del Comune di ottenere la cessione a titolo gratuito, dovendosi piuttosto prevedere che il sacrificio imposto al privato sia mitigato dalla corresponsione di una indennità a suo favore pari al valore di mercato del bene da cedere o espropriare.

1.4. – Come anticipato, con sentenza n. 281/2023 il T.a.r. per l’Abruzzo ha dichiarato inammissibile il ricorso per l’omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati. Pur muovendo dal principio secondo cui «in materia urbanistica vige il principio per cui, di norma, non sussistono controinteressati rispetto all'impugnazione degli strumenti di programmazione» , il primo giudice ha ritenuto che detto principio subirebbe un'eccezione «laddove sia fatta oggetto di impugnazione una variante al piano regolatore che abbia un oggetto del tutto specifico e circoscritto, nonché nei casi in cui, pur essendo impugnato uno strumento urbanistico, vi sia l'evidenza di posizioni specifiche di soggetti interessati al mantenimento dell'atto che determinano la loro qualità di controinteressati [...] atteso che le ricorrenti chiedono l’annullamento delle previsioni contenute nella variante specifica al PRG, che produce effetti favorevoli nei confronti dei soggetti proprietari di immobili siti nell’area interessata (lungomare di Giulianova), il ricorso andava notificato ad almeno uno dei controinteressati, il quale, subendo un pregiudizio dall’altrui iniziativa processuale, deve essere intimato in giudizio e, dunque, assume la posizione di parte necessaria del relativo processo» .

2. – Le società, rimaste soccombenti, hanno proposto appello deducendo anzitutto l’invalidità della sentenza per la violazione dell’art. 41 del Codice del processo amministrativo, posto che, contrariamente a quanto sostenuto dal primo giudice, nel caso di specie la variante al PRG non individuerebbe i soggetti beneficiari della variante stessa né emergerebbe la sussistenza di un interesse dei “proprietari di immobili siti nell’area interessata”; i quali, peraltro, non sarebbero stati conosciuti dalle società appellanti. Secondo le appellanti, trattandosi della impugnazione della deliberazione di approvazione di una variante al PRG, unico soggetto controinteressato è la CI di TE (cui è deputata la verifica della compatibilità della variante con la pianificazione territoriale provinciale), alla quale il ricorso è stato debitamente notificato. La notifica del ricorso alla CI di TE garantirebbe quindi il rispetto dell’art. 41 c.p.a., in quanto l’amministrazione provinciale, in virtù delle proprie competenze in materia di pianificazione urbanistica, sarebbe l’unico soggetto ad avere posizione formale e sostanziale di controinteressato. Peraltro, la variante urbanistica impugnata non individuerebbe altri controinteressati anche solo potenziali, mentre l’art. 41, secondo comma, c.p.a. dispone che il ricorso debba essere notificato «ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso» .

Nel merito, le appellanti ripropongono, ai sensi dell’art. 101, secondo comma, c.p.a., i motivi del ricorso di primo grado non esaminati nella sentenza appellata.

3. - Con ordinanza della Sezione Quarta, n. 6900 del 4 agosto 2025, è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio sull’assunto che «la variante fa espresso riferimento alle aree del piano particolareggiato ex sottozona urbanistica E 4 e che pertanto ha un oggetto circoscritto» e che «l’adozione dell’atto in questione può comportare un beneficio sostanziale nei confronti dei residenti della zona interessati in quanto beneficiari degli standard urbanistici che la mancata cessione sin dall’originaria lottizzazione non avrebbe consentito» .

Le appellanti hanno tempestivamente adempiuto alla predetta ordinanza notificando il ricorso a quattro società potenziali controinteressate in quanto proprietarie di immobili ubicati in prossimità delle aree interessate dalla variante impugnata (G.I.A.T.T. s.r.l., Hotel Smeraldo S.r.l., AB-A S.r.l. e Resorting S.r.l.).

4. – Nessuna delle parti cui è stato notificato il ricorso in appello o nei confronti delle quali è stata disposta l’integrazione del contraddittorio si è costituita in giudizio.

5. - All’udienza straordinaria dell’11 febbraio 2026, è stata trattenuta in decisione.

6. – È fondato ed assorbente il motivo con il quale le appellanti censurano la sentenza per la violazione dell’art. 41 del Codice del processo amministrativo, per avere erroneamente dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado.

6.1. – La soluzione della questione non appare condizionata dall’aver disposto, con l’ordinanza collegiale sopra richiamata (sez. IV, n. 6900/2025), l’integrazione del contraddittorio in appello, che aveva la funzione di sollecitare i controinteressati eventuali a partecipare al contraddittorio al fine precipuo di esaminare la questione della inammissibilità del ricorso di primo grado.

6.2. – Come accennato, secondo il primo giudice le previsioni contenute nella variante specifica al PRG impugnata in primo grado producono effetti favorevoli nei confronti dei soggetti proprietari di immobili siti nell’area interessata dalla variante (lungomare di Giulianova), i quali sarebbero titolari di un interesse qualificato e differenziato alla conservazione e al godimento delle nuove potenzialità edilizie impresse ai propri fondi, assumendo la qualità di controinteressati. Ad almeno uno di essi, conseguentemente, doveva essere notificato il ricorso introduttivo, ai sensi del citato art. 41, secondo comma, c.p.a. Tali soggetti, inoltre, sarebbero stati noti alle ricorrenti; il che escluderebbe la concessione del beneficio della rimessione in termini per errore scusabile.

6.3. – Il primo giudice, a sostegno della soluzione accolta, richiama quell’orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo il quale non sarebbe identificabile una regola generale di non configurabilità di controinteressati all’impugnazione di atti di pianificazione urbanistica (Consiglio di Stato: sez. IV, 23 dicembre 2020, n. 8262 ed ivi ulteriori richiami conformi), per cui l’individuazione del soggetto controinteressato si determina non già in relazione alla natura dell’atto (normativo, generale, di pianificazione o programmazione), bensì avuto riguardo al contenuto dello stesso, così come avversato in giudizio. Con specifico riguardo all’impugnazione degli atti di pianificazione urbanistica, tale orientamento ammette quindi l’esistenza di controinteressati laddove sussista l’evidenza di posizioni specifiche in capo a soggetti interessati al mantenimento dell’atto, in particolare quando si tratti della impugnazione di una variante al piano regolatore generale o ad uno strumento attuativo del medesimo, con i quali si determinino.

6.4. – Tuttavia, nel caso di specie tale giurisprudenza non è applicabile.

Ciò si evince dal contenuto della variante al piano regolatore oggetto dell’impugnazione in primo grado che, lungi dall’operare nuove scelte urbanistiche o dal prevedere nuove destinazioni urbanistico-edilizie che potrebbero determinare situazioni di vantaggio per i proprietari dei fondi interessati, e quindi far assumere a questi la posizione processuale di controinteressati ai quali notificare il ricorso, si limita sostanzialmente a ripristinare, a carico dei proprietari di «aree comprese nel perimetro del Piano Particolareggiato della ex sottozona E4» (fra i quali gli appellanti, già ricorrenti in primo grado) l’obbligo di «cessione delle aree per le urbanizzazioni primarie previste nel predetto strumento urbanistico attuativo del Piano Regolatore Generale, approvato con D.M. n. 2014 del 31/03/1972 […] » ; nonché, a prevedere che « [g] li interventi sugli isolati E5.01, E5.03 e E5.04 [detti isolati, come si evince dalla Tavola n. 4 “Individuazione cessioni da regolarizzare”, sono quelli interessati dalle cessioni, su cui insistono le proprietà degli appellanti] sono subordinati alla preventiva cessione delle aree riportate nelle tavole derivanti dalle obbligazioni di cui al Piano Particolareggiato della ex sottozona E4» ; infine, a stabilire che « [p] er gli interventi già attuati è fatto obbligo, entro sei mesi dalla data di definitiva approvazione della presente variante, di effettuare le cessioni […] mediante trasferimento con oneri a carico della attuale proprietà al fine di ottemperare alle obbligazioni già previste nel Piano Particolareggiato della ex sottozona E4» (articolo 2.6.5 bis – E5 - Disciplina delle attività ricettive aventi destinazione alberghiera, delle Norme tecniche di attuazione del Piano regolatore generale).

Dalla nuova disciplina non è infatti possibile ricavare alcuna disposizione che in via diretta produca effetti favorevoli in favore di soggetti terzi.

Pertanto, anche a voler prendere in considerazione i precedenti giurisprudenziali sopra richiamati in tema di individuazione dei controinteressati ai quali notificare il ricorso a pena di inammissibilità (giurisprudenza che potrebbe porsi in contrasto con l’art. 41, secondo comma c.p.a. il quale prescrive che « […] il ricorso deve essere notificato […] ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso […] » ), nel caso di specie non è possibile in ordine alla esistenza di controinteressati facilmente individuabili sulla base del contenuto dell’atto, se non in un senso del tutto generico, ossia con riferimento ai «soggetti privati che risiedono nella stessa zona dei ricorrenti» (così nella memoria di costituzione i primo grado del Comune di Giulianova). Nozione tuttavia inutilizzabile, proprio perché generica, ai fini della applicazione di una norma processuale che, con la sanzione della inammissibilità (in uno con la brevità del termine decadenziale per impugnare), determina l’estinzione del diritto di agire in giudizio.

7. - La sentenza pertanto va annullata con rinvio della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 del codice del processo amministrativo, integrandosi, nel caso di specie, sia un’ipotesi di lesione del diritto di difesa del ricorrente in primo grado, da intendere in senso sostanzialistico ossia come privazione del diritto della parte a una decisione di merito in entrambi i gradi di giudizio, sia l’ipotesi di nullità della sentenza come delineata con le sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 16 del 2024 e n. 10 del 2025 con riguardo alla erronea dichiarazione di inammissibilità (o improcedibilità) del ricorso di primo grado pronunciata in conseguenza di un palese errore di diritto o di fatto.

La stessa Adunanza plenaria n. 16 del 2024 distingue il caso in cui «la statuizione di inammissibilità si basi su una motivazione tautologica» dal caso in cui la dichiarazione di inammissibilità «sia frutto di un errore palese, in fatto o in diritto, che abbia per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso» , in cui si concreta il vizio di nullità della sentenza. Sotto quest’ultimo profilo va osservato che la motivazione della sentenza appellata (anche se errata) non può essere considerata tautologica o meramente apparente, tale quindi da comportare la nullità della sentenza. Tuttavia, nel caso di specie depongono per la rimessione sia l’errata applicazione alla fattispecie dei principi giurisprudenziali richiamati dallo stesso primo giudice, sia il chiaro tenore testuale dell’art. 41, secondo comma c.p.a. ( « […] il ricorso deve essere notificato […] ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso […] » ). Pertanto, l’errore del primo giudice nel dichiarare l’inammissibilità del ricorso appare palese e giustifica l’annullamento con rinvio.

8. - In conclusione, la sentenza va annullata e la causa va rimessa al Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo.

9. - Le spese giudiziali vanno compensate tra le parti, stante la peculiarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), 23 maggio 2023, n. 281 e rimette la causa al primo giudice.

Compensa tra le parti le spese giudiziali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO CO, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

IO NC, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
IO NC	IO CO

IL SEGRETARIO