Pubblicato il 05/05/2026

N. 03496/2026REG.PROV.COLL.

N. 09468/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9468 del 2024, proposto dal Ministero della cultura, in persona del ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

EN AM, rappresentato e difeso dall'avvocato Elio Cuoco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

del Comune di Castellabate, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per la Campania, sezione staccata di Salerno, Sez. I, 21 giugno 2024, n. 1349, resa tra le parti, con la quale è stato accolto il ricorso proposto per l'annullamento:

a) del parere contrario della Soprintendenza per le province di Salerno e Avellino prot. MIC/MIC SABAP – SA UO12/10/05/2024/0011709 – P, trasmesso il 10 maggio 2024, in merito alla domanda di autorizzazione paesaggistica presentata da EN RA AM per realizzare un fabbricato rurale nel comune di Castellabate, censito al foglio 6, particelle 239 e 243, e foglio 7, particelle 341 e 667;

b) del preavviso di rigetto della medesima Soprintendenza.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di EN AM;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. TI Arrivi e viste le conclusioni delle parti, come da verbale.

FA e RI

1. L'odierno appellato, EN RA AM, ha richiesto al Comune di Castellabate il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica e del permesso di costruire per la realizzazione, su un fondo di sua proprietà, di una nuova costruzione costituita da un piano terra, da adibire a deposito aziendale servente la limitrofa fabbrica di prodotti cosmetici, e da un piano superiore, da adibire a civile abitazione. Il fondo ricade in zona soggetta a vincolo paesaggistico, essendo collocata entro il perimetro del Parco nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni ed essendone stato dichiarato il notevole interesse pubblico con decreto ministeriale del 4 luglio 1966. Dal punto di vista urbanistico, il lotto è classificato in zona E4 (territorio rurale) del Piano regolatore generale (PRG) di Castellabate.

Nell'ambito del procedimento di autorizzazione paesaggistica, la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Salerno e Avellino, interpellata dal Comune di Castellabate a norma dell'art. 146, co. 5, d.lgs. 42/2004, ha emesso un parere negativo sul progetto.

2. Il parere è stato impugnato dinanzi al T.A.R. Salerno, che, con sentenza n. 1349 del 21 giugno 2024 (non notificata), resa in sede cautelare, ex art. 60 cod. proc. amm., ha accolto il ricorso, sull'assunto che la Soprintendenza avesse fondato il proprio convincimento su considerazioni di tipo urbanistico-edilizio, esorbitanti dalla sua sfera di competenza, e che, per gli aspetti prettamente paesaggistici, il parere fosse generico e stereotipato e, in violazione del principio del dissenso costruttivo, non prescrivesse interventi correttivi.

3. Con il ricorso in epigrafe, notificato e depositato il 17 dicembre 2024, il Ministero della cultura ha appellato la sentenza di primo grado, deducendo che le valutazioni urbanistiche abbiano avuto un ruolo marginale nella motivazione del parere, fondato su puntuali profili di criticità paesaggistica dell'intervento.

4. Nel frattempo, il Comune di Castellabate ha rilasciato l'autorizzazione paesaggistica (n. 40 del 17 settembre 2024) e il permesso di costruire (n. 5245 del 10 dicembre 2024) relativi all'intervento edilizio per cui è causa. Tali provvedimenti sono stati impugnati dal Ministero della cultura, con ricorso pendente al T.A.R. Salerno al n. R.G. 225/2025.

5. Pertanto, EN RA AM, costituitosi in appello, ne ha eccepito l'improcedibilità in ragione della sopravvenienza degli ulteriori atti comunali asseritamente sostitutivi dell'originario parere negativo della Soprintendenza. L'appellato ha, inoltre, eccepito l'inammissibilità dell'appello, per mancata articolazione di distinti motivi specifici, in spregio all'art. 40 cod. proc. amm.

6. La causa è stata decisa all'esito dell'udienza pubblica del 12 marzo 2026.

7. Le eccezioni preliminari sollevate dall'appellato sono infondate.

7.1. In relazione all'eccezione di inammissibilità, si rileva che l'appello poggia su un unico motivo omogeneo, illustrato in maniera chiara e approfondita in apposita parte del ricorso. Risulta, quindi, soddisfatto il parametro della distinzione e della specificità dei motivi di ricorso, stabilito dall'art. 40 cod. proc. amm. (applicabile all'appello in virtù dell'art. 38 cod. proc. amm.).

7.2. Va respinta anche l'eccezione di improcedibilità, in quanto il parere oggetto del presente giudizio si inserisce in un procedimento autorizzativo precedente a quello, avviato dal Comune di Castellabate in ottemperanza all'annullamento provvedimentale disposto con la sentenza di primo grado, il quale ha condotto al rilascio della nuova autorizzazione paesaggistica. Ne consegue che il presente giudizio è pregiudiziale rispetto a quello pendente al T.A.R. Salerno al n. R.G. 225/2025 e non viceversa, di tal che non è possibile ricavare alcuna improcedibilità di questo processo dalla successiva autorizzazione paesaggistica né, tantomeno, dalla sua impugnazione. Neppure il sopravvenuto permesso di costruire (parimenti impugnato dal Ministero dinanzi al T.A.R.) rende improcedibile il presente appello, trattandosi di un provvedimento strutturalmente e funzionalmente autonomo rispetto all'autorizzazione paesaggistica e, perciò, rispetto al parere reso dalla Soprintendenza nell'ambito del relativo procedimento (cfr. art. 146, co. 4, d.lgs. 42/2004).

8. Nel merito, l'appello è fondato.

8.1. Anche se nel parere si osserva che il fabbricato, poiché in parte strumentale a un'attività produttiva, non ha natura rurale e, perciò, non è compatibile con la destinazione agricola (E4) attribuita alla zona dal PRG comunale, non è questa la motivazione fondante il provvedimento, che, di seguito, espone in maniera puntuale le ragioni di contrarietà dell'intervento ai valori protetti dal vincolo paesaggistico.

8.2. È opportuno precisare che l'area, oltre che protetta ex lege in ragione della sua inclusione nel perimetro del Parco del Cilento, è stata dichiarata di notevole interesse pubblico con d.m. 4 luglio 1966, « perché costituisce un complesso di importante valore estetico tradizionale, in quanto alla diffusa e rigogliosa flora mediterranea, si unisce l'inserimento di un nucleo abitato tipico che ha assunto valore di spontaneità e di qualificazione ambientale; inoltre esso rappresenta un quadro naturale panoramico di incomparabile e rinomata bellezza godibile da ognuno degli innumerevoli punti di belvedere accessibili al pubblico e rappresentati sia dalla zona della marina che dai tratti delle strade che si svolgono nel territorio comunale stesso; la natura collinare del terreno, in declivio verso il mare, e la possibilità di godere del panorama nel suo insieme non rendono possibile la esclusione dal vincolo di parte del territorio ».

8.3. Ciò posto, nel parere si rappresenta che il fabbricato, nonostante sia descritto nel progetto come rurale, non ha nessun elemento di ruralità (né funzionale, essendo una estensione dell'attività produttiva condotta sul fondo limitrofo, né architettonico, giacché di imponenti dimensioni e con caratteristiche tipologiche differenti dagli edifici agricoli) e, quindi, la sua realizzazione contrasta con il contesto agricolo di riferimento, caratterizzato – come si evince dal provvedimento di apposizione del vincolo – da un quadro naturale intervallato da un "nucleo abitato tipico", con il quale l'edificio progettato non condivide alcuna caratteristica (in termini, come riportato nel preavviso di rigetto, richiamato nel parere: « la documentazione prodotta, per quanto affetta dalle carenze innanzi evidenziate, consente comunque di apprezzare un negativo inserimento dell'intervento nel contesto paesaggistico di riferimento. Infatti, il fabbricato proposto, come peraltro riportato anche nel parere della Commissione Locale per il Paesaggio, è di non trascurabili dimensioni e presenta delle caratteristiche formali e tipologiche che si discostano sensibilmente dagli edifici prettamente rurali, con un'articolazione caratterizzata da ampi volumi destinati a pertinenze rurali distribuiti al piano terra ed al primo piano, oltre ad un intero piano interrato destinato a garage-cantina, nonché tettoie e porticati al piano terra per una superficie complessiva di circa 94 mq, mentre al primo piano sono previsti ampi terrazzi per una superficie complessiva di circa 93 mq, che risultano coperti per circa 64 mq, oltre alla presenza di ampi sbalzi delle falde di copertura, come ad esempio in corrispondenza della scala esterna di accesso al primo livello, ecc.. Inoltre, a ciò andrebbero a sommarsi tutte le ulteriori opere di sistemazione esterna e gli impianti tecnologici che o non sono stati compiutamente rappresentati, o non sono stati affatto riportati, negli elaborati progettuali trasmessi »; nel parere, poi, si dà atto che tali motivi ostativi non sono stati superati dalle osservazioni difensive dell'istante, posto che « anche a seguito dell'esame della documentazione integrativa si ribadisce che il fabbricato in esame per le sue caratteristiche morfotipologiche costituisce un immobile che si discosta sensibilmente dai fabbricati prettamente rurali »). Pertanto, la ruralità della zona viene apprezzata non tanto sotto il profilo squisitamente urbanistico, bensì sotto quello estetico, coerente con il vincolo paesaggistico.

8.4. Viene anche evidenziato che il fabbricato progettato, viste le sue considerevoli dimensioni e il suo stile non rurale, andrebbe a generare una impattante frammentazione dell'area di contorno, ossia il fondo su cui insiste, di 10.000 mq, attualmente inedificato e attraversato da un vallone: « l'intervento in esame, qualora realizzato, comporterebbe l'urbanizzazione del fondo agricolo in questione, peraltro attraversato anche da un vallone, e contribuirebbe ad alimentare ulteriormente il fenomeno della frammentazione delle zone agricole e della dispersione edilizia, con l'utilizzo improprio dei suoli agricoli per finalità e scopi edificatori che, lungi dal perseguire concretamente scopi agricoli, in sostanza perseguono esclusivamente l'incremento della rendita fondiaria con la realizzazione di pseudo fabbricati rurali, vanificando del tutto le finalità di tutela paesaggistica » (contenuto dei motivi ostativi, riportato nel parere).

Sul punto, non rileva la circostanza – allegata tanto in sede di osservazioni procedimentali quanto in giudizio – che la zona sia già urbanizzata, in quanto dal parere emerge che il fondo e le sue strette vicinanze sono ancora intonse, fermo restando che la pregressa antropizzazione non può valere quale automatico lasciapassare per ogni intervento edilizio. Il parere così si esprime su tale aspetto: « non risulta condivisibile la ritenuta completa urbanizzazione della zona in questione, in quanto si ribadisce che il fondo in esame è situato in una zona a destinazione e vocazione agricola, posta al margine di un'area urbanizzata con insediamenti sparsi diffusi prevalentemente lungo le arterie stradali, infatti il fondo è ubicato in un'area posta ad ovest della Via Alberico Guariglia che, oltre ad essere attraversata anche da un vallone, si presenta ancora piuttosto integra e sostanzialmente ad uso agricolo, fatta eccezione per la presenza di sporadiche costruzioni; in ogni caso si osserva che, come riconosciuto anche dalla giurisprudenza amministrativa, la pregressa edificazione di un'area o il suo degrado non costituiscono ragione sufficiente per derogare alla tutela paesaggistica, anzi in presenza di tali presupposti la valutazione di compatibilità paesaggistica deve essere finalizzata a limitare ulteriori danni ed a proteggere quanto rimasto dell'originario valore paesaggistico ».

8.5. La motivazione del parere, quindi, non è generica né stereotipata, dando conto di precisi profili di incompatibilità tra l'intervento edilizio concretamente programmato e il vincolo paesaggistico. Né emergono, da quanto sopra illustrato, elementi per ritenere che la valutazione svolta si sia posta in contrasto con il principio di ragionevolezza né risultano travisamenti dei fatti.

8.6. È superabile anche la mancanza di indicazioni correttive (ugualmente censurata nella sentenza appellata), posto che il cd. dissenso costruttivo non può essere invocato in presenza di criticità insuperabili se non con una radicale modifica progettuale. Indicativo di ciò è il passaggio del parere ove si specifica, richiamando i motivi ostativi, che eventuali interventi mitigativi – come quelli suggeriti dalla commissione locale per il paesaggio – « non sarebbero comunque in grado di mitigare nemmeno in minima parte il negativo impatto paesaggistico indotto dal fabbricato in esame e dalle relative opere pertinenziali previste ».

9. In accoglimento dell'appello, si impone il rigetto del ricorso di primo grado.

10. Le spese del doppio grado di giudizio sono compensate, in ragione della particolarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

EN PI, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

TI Arrivi, Consigliere, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
TI Arrivi	EN PI

IL SEGRETARIO