Pubblicato il 20/04/2026

N. 03083/2026REG.PROV.COLL.

N. 07389/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7389 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Aldo Ceci, con domicilio eletto presso lo studio RI SA CI in Roma, piazza Martiri di Belfiore, n. 4;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Federica Graglia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 2604/2025, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il Cons. RA RA IN e uditi per le parti gli avvocati Viste le conclusioni come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda la determina di Roma Capitale primo giugno 2023 n. -OMISSIS- di pari data, di “Diniego all’assegnazione in regolarizzazione di alloggio E.R.P. di proprietà di Roma Capitale” .

2. La signora -OMISSIS- ha chiesto l’annullamento del provvedimento di diniego.

3. Il Tar Lazio – Roma, con sentenza 4 febbraio 2025 n. 2604, ha respinto il ricorso.

4. La signora -OMISSIS- ha appellato la sentenza con ricorso n. 7389 del 2025.

5. Nel corso del presente grado di giudizio si è costituita Roma Capitale.

6. All’udienza del 19 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è infondato.

8. Con il primo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar il tar ha ritenuto inapplicabile l’istituto del silenzio assenso rispetto all’istanza di assegnazione in regolarizzazione di alloggio E.R.P. di proprietà di Roma Capitale, ritenendo che il procedimento non rientri in una delle fattispecie escluse dall’ambito di applicazione dell’istituto ai sensi del comma 4 dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990.

8.1. Il motivo è destituito di fondamento, dovendo sul punto condividersi la statuizione resa dal primo giudice, posto che secondo l’orientamento giurisprudenziale seguito dalla Sezione la materia della concessione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica non contempla il silenzio assenso come fattispecie provvedimentale (“ per giurisprudenza costante anche di questa sezione il silenzio assenso non trova applicazione per le suddette domande di assegnazione alloggi ERP ”, così Cons. St., sez. V, 15 maggio 2025 n. 4165).

Infatti, l’istituto di cui all’art. 20 della legge n. 241 del 1990 risponde ad una valutazione legale tipica in forza della quale l’inerzia equivale’ a provvedimento di accoglimento. Il silenzio assenso è quindi un modulo di semplificazione procedimentale che consente al privato di conseguire, per silentium , un titolo abilitativo di matrice provvedimentale per l’ottenimento di una determinata utilità, che lo stesso intende esercitare. Esso risponde quindi all’esigenza di evitare che le tempistiche di controllo, da parte dell’amministrazione, della rispondenza all’interesse pubblico dell’attività che il privato intende esercitare possa pregiudicare quest’ultimo.

Nel caso di specie il soggetto istante si trova, in base alla fattispecie legale, in posizione di abuso, non avendo ricevuto alcun provvedimento legittimante l’occupazione di cui chiede la regolarizzazione (Cons. St., sez. VI, 23 agosto 2023 n.7918). Infatti l’art. 53 della l.r. n. 27 del 2006 disciplina una procedura di “ Regolarizzazione delle occupazioni senza titolo da parte di soggetti aventi diritto ”, in favore “di coloro che alla data del 20 novembre 2006 occupano senza titolo alloggi di edilizia residenziale pubblica […] in presenza delle condizioni richieste per l’assegnazione ”, subordinandola alle condizioni previste nel comma 2. La regolarizzazione deve essere richiesta presentando domanda al comune, redatta su apposito modello predisposto dalla Regione (comma 4).

Attraverso l’istanza l’occupante chiede di regolarizzare un’attività già compiuta e abusiva, al fine di poterla continuare. La precedente attività abusiva è quindi elemento costitutivo della fattispecie.

A fronte di detta istanza, il provvedimento di regolarizzazione ha “ natura sostanzialmente concessoria ” (Cons. St., sez. V, 15 maggio 2025 n. 4165), in quanto “ espressione della comparazione tra i rilevanti interessi pubblici connessi alla regolare gestione del patrimonio immobiliare pubblico ” (Cons. St., sez. V, 23 giugno 2020 n. 4014).

In particolare gli immobili destinati all’edilizia residenziale pubblica costituiscono una risorsa limitata. Diviene quindi rilevante la verifica e la determinazione di regolarizzazione dell’amministrazione, in relazione agli interessi pubblici e provati coinvolti. Infatti la regolarizzazione è potenzialmente preclusiva rispetto alle prerogative di altri privati (correlate al diritto all’abitazione), considerato anche che la specifica normativa che regolamenta l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica “ è caratterizzata dal meccanismo della graduatoria ” (Cons. St., sez. V, 23 giugno 2020 n. 4014). Infatti la regolarizzazione, da un lato, consente di ottenere l’alloggio senza ricorso alle modalità ordinarie di assegnazione e, dall’altro lato, esclude l’immobile dal novero di quelli assegnabili con le modalità ordinarie.

Pertanto non si rinvengono i presupposti per modificare l’orientamento in materia di inapplicabilità del silenzio assenso rispetto alle istanze di assegnazione in regolarizzazione di alloggio E.R.P. E ciò anche considerando la portata dell’art. 11 della l.r. n. 11 del 2007, in base al quale “ I comuni, nell'ambito della loro autonomia organizzativa, stabiliscono termini e modalità per l'istruttoria delle domande presentate ai fini della regolarizzazione delle occupazioni senza titolo degli alloggi di edilizia residenziale pubblica destinati all'assistenza abitativa, da concludere entro ventiquattro mesi dalla data di scadenza del termine di presentazione della domanda stabilito nel modello approvato con delibera della Giunta regionale ai sensi dell'articolo 53, comma 4, della L.R. n. 27/2006 ”.

La giurisprudenza ha infatti stabilito che, benché “ L’art. 11 della legge Regione Lazio n. 11 del 2007 prevede in effetti un simile termine onde definire le istanze di assegnazione in regolarizzazione degli alloggi abusivamente occupati ma non annette, all’infruttuosa scadenza del termine stesso, nessuna conseguenza in termini positivi (silenzio assenso, peraltro ontologicamente escluso in tale materia per le ragioni sopra esposte) oppure negativi (silenzio rigetto) per l’interessato ”: “ Dalla assenza di simili conseguenze deriva il carattere ordinatorio/acceleratorio del termine ” (Cons. St., sez. V, 15 maggio 2025 n. 4165), con conseguente applicazione dell’istituto del silenzio inadempimento e non del silenzio assenso.

Pertanto non si rinvengono le ragioni per modificare l’orientamento della Sezione sul punto.

9. Con il secondo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto infondata la censura di difetto di partecipazione.

In particolare, l’appellante ha dedotto che l’Amministrazione non ha motivato rispetto alle difese procedimentali presentate nel procedimento dalla parte.

9.1. Il motivo è infondato.

9.2. L’Amministrazione, con nota 4 marzo 2014 n. 3861, ha comunicato, ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, che la Commissione tecnica ha espresso parere contrario all’istanza di regolarizzazione in quanto “ l’occupazione dell’alloggio è avvenuta oltre il termine normativo del 20/11/2006, come da accertamento anagrafico (art. 53 c. 1 e c. 2 lett. a) L.R. 27/2006 ”.

Parte appellante ha presentato osservazioni con memoria 5 maggio 2044 n. 8858, contestando il parere negativo avverso la sanatoria presentata.

A tal fine ha rilevato di avere occupato l’immobile a far tempo dai primi anni 2000 in quanto badante della precedente assegnataria dello stesso e di aver continuato ad abitarvi anche dopo il decesso di quest’ultima, richiamando le dichiarazioni sostitutive rese dalla stessa e le dichiarazioni di soggetti terzi e allegando la dichiarazione del figlio della precedente assegnataria.

L’Amministrazione ha adottato la determinazione di diniego qui impugnata rilevando che, ai sensi dell’art. 53 comma 2 lettera a) della l.r. n. 27 del 2006, “ La data di inizio dell’occupazione deve essere comprovata esclusivamente tramite certificazione anagrafica o verbale di accertamento della Polizia municipale o autodenuncia dell’occupante in data anteriore al 20 novembre 2006 ”.

Così facendo l’Amministrazione ha illustrato le ragioni per le quali non ha considerato gli elementi addotti nelle difese procedimentali al fine di comprovare il presupposto di fattispecie della tempistica dell’occupazione abusiva. Piuttosto la stessa, “ attraverso accertamenti anagrafici ha verificato che la [appellante] risiede nell’alloggio oggetto di domanda dal 20/02/2008 ”

Pertanto il provvedimento di diniego risulta specificamente motivato.

10. Con il terzo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto infondata la censura riguardante il contenuto del diniego, che non terrebbe conto del possesso, da parte della ricorrente, qui appellante dei presupposti di rilascio dello stesso.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. E’ la stessa appellante ad affermare che “ l’unico elemento ostativo alla regolarizzazione richiesta dalla odierna appellante (occupante non violenta dell’alloggio) è, appunto, il presupposto temporale ”.

A tal fine l’appellante ha dedotto di avere comprovato il presupposto temporale con dichiarazione sostitutiva del figlio della precedente assegnataria dell’immobile, che “ alla data del 9.06.2004, ovvero alla morte della legittima assegnataria, la odierna appellante occupasse l’appartamento ”, chiedendo altresì l’ammissione della prova documentale.

Senonché, come già richiamato, l’art. 53 comma 2 della l.r. n. 27 del 2006 stabilisce espressamente i mezzi di prova, vincolando l’Amministrazione in merito alle modalità ammesse per comprovare la data di decorrenza dell’occupazione, individuandoli nella “ certificazione anagrafica o verbale di accertamento della Polizia municipale o autodenuncia dell’occupante in data anteriore al 20 novembre 2006 ” (art. 53 comma 2 lettera a) della l.r. n. 27 del 2006).

Alcuno degli elementi di prova indicato dall’appellante, compresa la richiesta prova testimoniale, è qualificabile in termini di certificazione anagrafica o verbale di accertamento della Polizia municipale o autodenuncia dell’occupante in data anteriore al 20 novembre 2006.

La stessa dichiarazione del figlio della precedente assegnataria dell’immobile, a tacer d’altro, è datata 18 maggio 2009.

La sopra descritta funzione, di regolarizzazione di un abuso, impedisce infine di poter ritenere “ contrario al principio costituzionale di uguaglianza che l’esistenza del presupposto temporale possa essere accertato solo tramite le modalità indicate nell’art. 53 del L.R. n. 27/2006 ”. Infatti la posizione di occupazione abusiva e i riflessi della regolarizzazione rispetto ai terzi giustificano l’individuazione di stringenti limiti di ammissibilità della stessa, specie in relazione alla decorrenza dell’occupazione, che costituisce il presupposto che connota la fattispecie, evitando che divenga un istituto di applicazione senza limiti di tempo.

In ogni caso la rilevanza della questione è superata dal fatto che, laddove l’Amministrazione abbia acquisito una risultanza qualificata, come un certificato di residenza, detta risultanza prevale su quelle emergenti da dichiarazioni sostitutive: “ l'attitudine certificativa e probatoria della dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà e delle autocertificazioni o auto dichiarazioni è limitata a specifici status o situazioni rilevanti in determinate attività o procedure amministrative e non vale a superare quanto attestato dall'amministrazione, sino a querela di falso, dall'esame obiettivo delle risultanze documentali ” (Cons. St., sez. VI, 21 agosto 2023 n. 7849).

Nel caso di specie l’Amministrazione ha appurato “ attraverso accertamenti anagrafici ” che l’appellante “ risiede nell’alloggio oggetto di domanda dal 20/02/2008 ”.

10.3. Pertanto il motivo è infondato, non risultando rilevante l’assunzione della richiesta prova testimoniale.

11. Tanto basta per ritenere l’appello infondato, assorbita ogni altra deduzione ed eccezione.

12. La peculiarità della vicenda nel suo insieme giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la persona fisica appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

GO TI, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

RA RA IN, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA RA IN	GO TI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.