Pubblicato il 16/02/2026

N. 01212/2026REG.PROV.COLL.

N. 04405/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4405 del 2023, proposto da IC IO SO & Figli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Marinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Isernia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alda Colesanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Molise, Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio del Molise, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Molise (sezione prima) n. 401/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Isernia, Regione Molise, Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio del Molise;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere IN DE e udito per le parti l’avvocato Marco Marinelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio sono: a) l’ordinanza di demolizione prot. n. 186 del 28 settembre 2018, relativa all’abusiva realizzazione di un vano tecnico e di un silos presso il IC IO SO e Figli s.r.l., sito in Isernia, via -OMISSIS-; b) il provvedimento prot. n. 32623 del 23 agosto 2018, recante il diniego di sanatoria delle opere in precedenza indicate.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dagli scritti difensivi e dalla documentazione in atti, sono di seguito riassunti:

a) in data 25 febbraio 2016 il IC IO SO e Figli s.r.l presentava una SCIA in sanatoria per la realizzazione di un vano tecnico e l’installazione di un silos nello stabilimento di proprietà;

b) con nota prot. 1809 del 1° settembre 2016 la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici del Molise comunicava di non poter procedere alla valutazione di compatibilità paesaggistica in quanto il territorio del Comune di Isernia era stato sottoposto a tutela ai sensi dell’art. 157 del d.lgs 42/2004 con proposta di vincolo affissa sull’albo pretorio comunale dal 15 aprile 2003 al 15 luglio 2003;

c) con provvedimento prot. n. 145453/2017 del 15 dicembre 2017 la Regione respingeva l’istanza di sanatoria paesaggistica;

d) a seguito dell’apposizione del vincolo con decreto ministeriale n. 28/2018 -pubblicato sull’albo pretorio comunale il 10 agosto 2018, sul bollettino ufficiale della Regione il 16 agosto 2018 e sulla gazzetta ufficiale il 6 settembre 2018- il Comune di Isernia negava la sanatoria con nota prot. n. 32623 del 23 agosto 2018, ingiungendo la demolizione delle opere con ordinanza prot. n. 186 del 28 settembre 2018.

3. Il IC impugnava i provvedimenti sopra indicati con ricorso al T.a.r. per il Molise che, con sentenza n. 401 del 31 ottobre 2022, lo respingeva, richiamando i principi espressi dalla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 13 del 2017, nelle more intervenuta, in ordine alla perdurante efficacia delle “misure di salvaguardia” discendenti dalle proposte di vincolo paesaggistico formulate prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo n. 42/2004, ma per le quali il relativo procedimento non si sia concluso con la dichiarazione di notevole interesse pubblico nel termine fissato dal c.d. codice dei beni culturali e del paesaggio.

3.1. In applicazione dei principi espressi dall’Adunanza plenaria, il T.a.r. rilevava, in particolare, che:

a) alla data di presentazione della SCIA (25 febbraio 2016) il vincolo preliminare discendente dalla proposta risalente all’anno 2003 era ancora efficace poiché il termine di 180 per la conclusione del procedimento di apposizione del vincolo, previsto dall’art. 141, comma 5, d.lgs 42/2004, decorre solo dalla pubblicazione della sentenza dell’Adunanza plenaria n. 13/2017 (intervenuta il 22 dicembre 2017);

b) la Soprintendenza ha correttamente ritenuto di non poter procedere alla valutazione della compatibilità paesaggistica, visto che il territorio del Comune di Isernia risultava al tempo sottoposto a tutela ai sensi dell’art. 157 del d.lgs n. 42/2004;

c) pur essendo decadute le misure di salvaguardia in data 22 giugno 2018, non altrettanto si poteva dire del potere ministeriale di concludere il procedimento di apposizione del vincolo;

d) al tempo dell’esame della domanda di sanatoria edilizia, le aree relative al progetto della società ricorrente risultavano comunque vincolate per effetto del decreto n. 28/2018, dichiarativo del notevole interesse pubblico del territorio del Comune di Isernia. Tale circostanza si frapponeva al rilascio dell’istanza di sanatoria, rendendo inoltre doverosa la sanzione demolitoria irrogata dall’Amministrazione comunale.

4. Il IC ha interposto appello, articolando un unico e complesso motivo di gravame così rubricato:

<< Violazione e falsa applicazione del d. lgs. 22.01.2004 n. 42, artt. 140, 141, 146 e 157. Eccesso di potere sotto i profili della carenza di istruttoria e della falsita’ dei presupposti di legge. Decadenza della proposta preliminare di vincolo. Illegitimita’ di tutti gli atti impugnati con il ricorso di primo grado per essere stati adottati sull’erroneo presupposto della vigenza alla data di presentazione della s.c.i.a. del vincolo preliminare nascente dalla proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico presentata dalla soprintendenza e pubblicata all’albo pretorio del comune di Isernia dal 15.04.2003 al 15.07.2003 per non essersi il relativo procedimento concluso nei termine di legge di 180 giorni di cui all’art. 140 d.lgs n. 42/2004. Decadenza della proposta preliminare di vincolo. violazione e falsa applicazione del principio di effettività di quello del giusto processo di cui agli artt. 1 e 2 c.p.a.. Violazione e falsa applicazione del d. lgs. 22.01.2004 art. 136, comma 1, lett c) e d). violazione e falsa applicazione del principio del c.d. prospective overruling e della effettiva portata dei precedenti giurisprudenziali dedotti dalle parti e richiamati nella gravata sentenza. Violazione e falsa applicazione del principio del tempus regit actum >>.

5. Si sono costituiti in giudizio la Regione Molise, la Soprintendenza Archeologia Belle arti e paesaggio della Regione Molise e il Comune di Isernia.

6. In vista dell’udienza di trattazione l’appellante ha depositato memoria, insistendo per l’accoglimento.

7. All’udienza di smaltimento del 14 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Con un unico e complesso motivo di gravame il IC appellante censura la sentenza impugnata perché:

a) non avrebbe tenuto conto che alla data di presentazione della SCIA in sanatoria (15 febbraio 2016) la proposta preliminare di vincolo paesaggistico del 2003, sulla cui base la Soprintendenza ha emesso la nota prot. n. 1809 del 1° settembre 2016, era ormai irrimediabilmente decaduta (punto A dell’appello);

b) al caso di specie non avrebbe potuto applicarsi il principio di diritto affermato dall’Adunanza plenaria n. 13/2017 che, richiamando il c.d. prospective overrulling , ha statuito che i 180 giorni, previsti dall’art. 140 d.lgs 42/2004 per la conclusione del procedimento di apposizione del vincolo, decorrono non dalla data della proposta di vincolo ma dalla data di pubblicazione della sentenza; non ricorre, infatti, nessuno dei tre presupposti per l’applicazione dell’istituto, ossia il mutamento della giurisprudenza su una regola del processo, la natura imprevedibile del mutamento, l’effetto preclusivo del diritto di azione o di difesa della parte;

c) del pari errata sarebbe la parte della sentenza ove si afferma che, nonostante lo spirare del termine di 180 giorni alla data del 22 giugno 2018, come specificato dalla Plenaria, ciò avrebbe determinato solo la decadenza dell’effetto preliminare del vincolo e non il venir meno della relativa proposta vincolistica seppur risalente al lontano anno 2003, con violazione del legittimo affidamento dell’appellante e del principio tempus regit actum (punto B dell’appello).

10. Le censure sono infondate.

11. Il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi dai principi espressi dall’Adunanza plenaria n. 13/2017 che -contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante- si attagliano perfettamente al caso di specie.

12. Come già osservato da questo Consiglio di Stato con sentenza della sesta sezione n. 6858 del 3 dicembre 2018 (che ha riformato la sentenza del T.a.r. Molise n. 117/2018 relativa ad una fattispecie analoga a quella per cui è causa e richiamata dall’appellante a sostegno delle proprie difese), la Plenaria n. 13/2017 ha ritenuto di estendere la portata del prospective overrulling ad una decadenza procedimentale dell’Amministrazione (decadenza delle misure cautelari di salvaguardia). L’identità con la ratio sottesa alla decadenza processuale e l’inderogabile necessità di tutelare un valore costituzionale, qual è il paesaggio, inducono a ritenere che le Soprintendenze possano legittimamente concludere nel termine di legge di 180 giorni (decorrente dalla pubblicazione della sentenza della Plenaria) i procedimenti di vincolo avviati prima dei correttivi al codice dei beni culturali e mai conclusi, con salvezza delle misure di salvaguardia.

13. Diversamente opinando, i procedimenti in itinere sarebbero irrimediabilmente travolti dall’effetto retroattivo della pronuncia che ne ha accertato la cessazione.

14. L’istituto del prospective overruling opera quindi anche in ordine alle norme sul procedimento (cfr. Ad plen. 1 del 2019, punto 7 della motivazione), perché anche nell’ambito del procedimento amministrativo (nel caso in esame, di conclusione del procedimento di vincolo), come in ambito processuale, la modifica del precedente orientamento non può che comportare che la parte (nella specie, l’Amministrazione) incorra in decadenze fino allora non prevedibili.

15. Nel caso di specie la domanda di SCIA in sanatoria è stata presentata in data 15 febbraio 2016, allorché l’efficacia preliminare della proposta di vincolo non era ancora decaduta, poiché la sentenza n. 13/2017 dell’Adunanza plenaria ha sancito, in applicazione del c.d. prospective overruling , che il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento sarebbe iniziato a decorrere dalla sua pubblicazione (avvenuta il 22 dicembre 2017).

16. Per tale ragione, il diniego di compatibilità paesaggistica della Soprintendenza, fondato sulla sussistenza della misura di salvaguardia derivante dall’apposizione del vincolo preliminare, è conforme alla disciplina di settore, costituita dal combinato disposto dell’art. 157, comma 2, dell’art. 141, commi 1 e 5, e dell’art. 139, comma 5, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 nell’interpretazione resa dall’Adunanza plenaria.

17. Priva di rilievo è la circostanza, dedotta dall’appellante, che alla data del 22 giugno 2018 l’efficacia preliminare del vincolo fosse venuta meno poiché- come osservato dal T.a.r., ancora una volta in conformità con i principi espressi dall’Adunanza plenaria- al mancato esercizio del potere nel termine procedimentale di 180 giorni consegue non la decadenza della proposta, ma la semplice cessazione degli effetti di salvaguardia.

18. Il decreto di apposizione del vincolo è stato comunque pubblicato in data 10 agosto 2018, ossia prima della conclusione del procedimento di sanatoria (23 agosto 2018), sicché l’amministrazione procedente ne ha tenuto conto proprio in applicazione del principio tempus regit actum di cui l’appellante lamenta la violazione.

19. Al riguardo, il T.a.r. ha correttamente osservato che, anche a prescindere dalla questione dall’applicabilità del c.d. prospective overruling alle norme di diritto sostanziale, “ il sopravvenuto decreto di vincolo n. 28/2018 farebbe comunque persistere l’impedimento al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ed edilizia, circostanza assorbente che priva i rilievi della ricorrente di ogni fattiva utilità nell’economia della decisione del caso di specie ” (capo 11.3).

20. Avverso tale statuizione l’appellante non articola alcuna specifica censura, limitandosi a richiamare il principio tempus regit actum - pur essendo il vincolo antecedente al provvedimento di sanatoria e a quello di demolizione- e a lamentare la violazione del legittimo affidamento.

21. Sotto quest’ultimo profilo, è sufficiente osservare che il responsabile di un’opera abusiva non può vantare alcun legittimo affidamento alla sua conservazione né all’accoglimento dell’istanza di sanatoria (cfr. Ad. plen. 9/2017; più di recente, cfr. Corte cost. sent. n. 72/2025 ove si osserva che “ l’affidamento non può certo riguardare la edificabilità delle costruzioni di cui si discute - realizzate in difetto di titolo abilitativo -, stante la generale impossibilità di riconoscere, di per sé, un legittimo affidamento in capo a chi versi, non incolpevolmente, in una situazione antigiuridica, qual è quella della realizzazione di un’opera edilizia abusiva (sentenza n. 181 del 2021). … ”).

22. L’invocato affidamento non può nemmeno derivare dalla risalenza della proposta di vincolo (2003) poiché sia la Soprintendenza che la Regione avevano già negato la compatibilità paesaggistica proprio sulla base dell’interpretazione successivamente confermata dalla Plenaria in ordine alla piena operatività delle misure di salvaguardia per le proposte di vincolo antecedenti al d.lgs 42/2004.

23. Alla luce delle sopra espose considerazioni, l’appello deve essere respinto.

24. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della vicenda concreta, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., con l'intervento dei magistrati:

LA NT, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

IN DE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN DE	LA NT

IL SEGRETARIO