Pubblicato il 10/12/2025

N. 09708/2025REG.PROV.COLL.

N. 09062/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9062 del 2024, proposto da
IA TI e AN UJ, rappresentate e difese dall’avvocato Angelo Mastrandrea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
IN – Agenzia Nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Pescatore e Valerio Pescatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 9989/2024, resa tra le parti, per l’annullamento:

a) della delibera n. NIT0000228 dell'11 ottobre 2016, a firma del Responsabile Impegni e credito dell'Agenzia Nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.A., recante la non accoglibilità della domanda di ammissione alle agevolazioni presentata in data 14 gennaio 2016 dalla sig.ra IA TI, comunicata con posta elettronica certificata del 27 ottobre 2016;

b) della comunicazione inviata a mezzo pec in data 26 maggio 2016, a firma del Responsabile Incentivi alle Imprese Area Imprenditorialità, recante i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza;

c) ove e per quanto occorra, della Circolare del Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione Generale per gli incentivi alle imprese – n. 75445 del 9 ottobre 2015;

d) ove e per quanto occorra, della Circolare del Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione Generale per gli incentivi alle imprese – n. 81080 del 28 ottobre 2015;

e) ove e per quanto occorra, della Circolare del Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione Generale per gli incentivi alle imprese – n. 100585 del 23 dicembre 2015;

f) di qualsivoglia altro atto presupposto, connesso, collegato e conseguenziale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e di IN – Agenzia Nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. HO TH e udito per IN l’avvocato Gabriele Pescatore;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente contenzioso ha ad oggetto la deliberazione dell’11 ottobre 2016 dell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa con la quale è stato disposto il non accoglimento della domanda di ammissione alle agevolazioni di cui al d.lgs. 21 aprile 2000 n. 185, giacché “ l’iniziativa proposta non è volta a sostenere nuova imprenditorialità ai sensi dell’art. 2 del Decreto 8 luglio 2015 n. 140 ”. In particolare, IN riteneva che “ in quanto l’iniziativa sarà realizzata nel locale nel quale è sito il ristorante “Domiziano”, attualmente gestito dalla società TR s.r.l. di cui le proponenti detengono il 100% del capitale sociale, come evidenziato da visura camerale del 21.3.2016. La finalità dell’iniziativa proposta, come dichiarato in sede di incontro, è quella di rinnovare l’immagine del predetto ristorante “Domiziano” secondo il nuovo concept proposto, prevedendo, inoltre, l’assunzione dell’intero personale dello stesso. Tenuto conto che la ratio della normativa di riferimento si sostanzia nella creazione di nuova impresa giovanile o a prevalente partecipazione femminile, attraverso società da costituire o neo costituite, ed atteso che nella fattispecie risulta evidente una continuità di fatto tra la società già esistente e la società da costituire, con la sostituzione, peraltro, di quest’ultima alla prima nella gestione dell’attività, si constatano profili di criticità che non permettono di considerare accoglibile la domanda in oggetto .”

2. La ditta interessata ha impugnato dinanzi al TAR per il Lazio, sede di Roma, la citata deliberazione articolando due motivi con il quale ha dedotto la violazione di legge (art. 1 e ss. e 24 del d.lgs. n. 185 del 21 aprile 2000, dell’art. 5 del DM 8 luglio 2015 e dell’art. 20 della legge n. 241/1990), eccesso di potere e violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi.

3. Secondo la parte ricorrente IN, ai sensi dell’art. 5.4 del Regolamento, non avrebbe dovuto dichiarare inammissibile la domanda di ammissione in oggetto, tenuto conto che il legislatore avrebbe voluto evitare esclusivamente che gli imprenditori, al solo fine di beneficiare delle agevolazioni, ricorressero alla pratica di cessare un’attività e riaprirne un’altra analoga, ma non avrebbe invece impedito all’imprenditore di mantenere in esercizio un’attività e nello stesso tempo costituirne una ex novo. Ha rilevato inoltre che nella fattispecie concreta non vi sarebbe stata alcuna continuità di fatto tra la costituenda società delle ricorrenti e TR S.r.l., poiché mentre quest’ultima esercitava attività di ristorazione con somministrazione, identificata con il codice ATECO 56.10.11, l’altra, con codice ATECO 56.30.00, avrebbe svolto un’attività di Bar e altri esercizi simili senza cucina. Infine le ricorrenti hanno lamentato che, decorsi i 60 giorni dalla presentazione della domanda di ammissione, assegnati al gestore per l’adozione della delibera conclusiva del procedimento, IN non avrebbe potuto adottare una delibera di non accoglimento, essendosi già perfezionato il silenzio assenso sull’istanza di ammissione alle agevolazioni.

4. Con la sentenza n. 9989 del 2024, il TAR per il Lazio ha respinto il ricorso ritenendo che:

- il requisito della novità progettuale, richiesto dalla legge di settore, non era sussistente nel caso in esame;

- la norma che disciplina il sostegno finanziario pubblico assume carattere derogatorio rispetto al principio della libertà di iniziativa economica sancito dall’art. 41 comma 1 della Costituzione e rispetto ai principi comunitari di tutela della concorrenza e di divieto di aiuti di Stato, ha carattere eccezionale e dev’essere interpretata strettamente;

- sull’invocata mancante continuità tra la nuova società e la TR RL ha rilevato che nel locale dove è sito il ristorante ‘Domiziano’ doveva subentrare la nuova attività con l’assunzione dell’intero personale di quest’ultimo ristorante, essendo irrilevante la diversità del codice Ateco 56.30.00 in quanto si tratta sempre di un servizio di ristorazione e somministrazione di cibi e bevande a clienti;

- non si era nemmeno perfezionato il silenzio assenso in quanto non erano presenti tutte le condizioni ed i requisiti soggettivi ed oggettivi in capo al richiedente.

5. Con l’appello in esame le signore IA TI e AN UJ hanno dedotto tre motivi:

I - Error in iudicando – Violazione di legge (artt. 1 e ss. e art. 24 D.Lgs. 21 aprile 2000, n. 185, in relazione all’art. 5 D.M. 8 luglio 2015 – art. 14 delle Disposizioni per l’attuazione del Codice civile).

Con il primo motivo le appellanti sottolineano la ratio , desumibile dal capo 01 dell’intervento normativo recato dal d.lgs. n. 185 del 2000, che sarebbe quella di perseguire lo sviluppo di nuove iniziative imprenditoriali nei settori della produzione di beni e dell’erogazione di servizi, laddove sostengano la creazione o lo sviluppo di micro e piccole imprese a prevalente o totale partecipazione giovanile o femminile. La norma, come novellata nel 2013, avrebbe allargato la platea dei beneficiari, aumentando il tempo minimo di costituzione d’impresa (da 12 a 60 mesi), consentendo l’erogazione degli aiuti anche ad imprese in esercizio da 5 anni. Il legislatore, con la nuova norma, avrebbe però eliminato ogni riferimento al concetto di “nuova imprenditoria”, dando una preferenza ad imprese costituite da almeno 36 mesi. L’art. 5 del decreto ministeriale attuativo del 8.7.2015 avrebbe incluso anche le società cooperative, ammettendo le imprese controllate da altre imprese esercente attività analoga, escludendo dagli aiuti imprese che hanno cessato l’attività analoga nei 12 mesi prima della domanda. Ma la legge non avrebbe impedito all’imprenditore di mantenere in esercizio un’attività e nello stesso tempo costituirne una nuova, anche se analoga. Questo sarebbe stato confermato anche dalla circolare del MISE n. 75445 del 9.10.2015 (art. 3 comma 2). Il TAR non avrebbe colto tale ratio della riforma legislativa, riferendosi nella sua motivazione anche ad una normativa non più esistente.

II - Error in iudicando – Violazione di legge (artt. 1 e ss. e art. 24 D.Lgs. 21 aprile 2000, n. 185, in relazione all’art. 5 D.M. 8 luglio 2015 – art. 14 delle Disposizioni per l’attuazione del Codice civile).

La conclusione a cui è pervenuto il primo giudice – per cui il diverso Codice ATECO non è rilevante per accertare la continuità aziendale – sarebbe errata ed infondata perché le attività delle due aziende differirebbero profondamente. Per mero refuso nella parte iniziale della domanda sarebbe stato indicato il codice ATECO 56.10.11, mentre la descrizione dell’attività economica corrisponderebbe ad un diverso codice, come meglio precisato nell’allegato alla domanda, dove veniva indicato il codice ATECO 56.30.00. L’attività proposta dal progetto non sarebbe quella di ristorazione con somministrazione bensì la preparazione del prodotto da vendere sarebbe dovuto avvenire non in cucina, come nell’attività di ristorazione, ma in un laboratorio esterno, dove confezionare e standardizzare prodotti tipici della cucina italiana, in modo tale da poterne in seguito duplicare il format.

III - Error in iudicando – Violazione di legge (artt. 1 e ss. e art. 24 D.Lgs. 21 aprile 2000, n. 185, in relazione all’art. 5 D.M. 8 luglio 2015 e all’art. 20 l. 241/1990).

Il TAR avrebbe errato a ritenere il silenzio assenso non perfezionato alla luce dei requisiti soggettivi ed oggettivi non presenti in capo alle richiedenti, in quanto la giurisprudenza amministrativa (vengono richiamate le sentenze di questo Consiglio di Stato n. 5746/2022 e 8582/2024) avrebbe chiarito che il titolo abilitativo si perfeziona anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge, anche alla luce dell’espressa previsione di annullabilità dei provvedimenti formati ai sensi dell’art. 20 della legge n. 241/1990.

6. Si sono costituiti in giudizio IN, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze, chiedendo il rigetto dell’appello.

7. In vista dell’udienza pubblica le parti avversarie si sono scambiati memorie e memorie di replica.

8. Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato.

10. Preliminarmente è opportuna una disamina della cornice legislative applicabile al caso de quo .

11.1. La disciplina del d.lgs. n. 185/2000 è desumibile dal tenore letterale del Capo I («Misure in favore della nuova imprenditorialità nei settori della produzione dei beni e dei servizi alle imprese»), e in particolare dal suo art. 5, il quale, prevede che “ [l]e disposizioni del presente titolo sono dirette a favorire l'ampliamento della base produttiva e occupazionale nonché lo sviluppo di una nuova imprenditorialità nelle aree economicamente svantaggiate del Paese ”.

11.2. L’art. 2 del d.l. n. 145/2013 (“Misure in materia di nuove imprese e di riqualificazione produttiva di aree di crisi industriale e fondo di investimento nel capitale di rischio delle PMI”) non ha eleminato il riferimento alla nuova imprenditorialità, ma – inserendo l’inciso “CAPO 01 Misure in favore della nuova imprenditorialità nei settori della produzione dei beni e dei servizi alle imprese” – prima dell’articolo 1 del d.lgs. 21 aprile 2000, n. 185 – lo ha elevato ad un principio generale della disposizione.

11.3. Tornando alla disciplina del d.lgs. 185/2000, dalla lettura della normativa emerge che all’articolo 2 prevede sostegni nella forma di “ mutui agevolati per gli investimenti, a un tasso pari a zero, della durata massima di dieci anni e di importo non superiore al 75 per cento della spesa ammissibile ”, a beneficio di specifiche categorie di imprese, tra cui quelle (art. 3) “ in cui la compagine societaria sia composta, per oltre la metà numerica dei soci e di quote partecipazione, da soggetti di età compresa tra i 18 ed i 35 anni ovvero da donne ”. L’obiettivo viene menzionato chiaramente nell’art. 5 del d.lgs. ed è quello di “ favorire la creazione di nuova imprenditorialità ”. Ulteriori criteri e modalità di concessione delle agevolazioni sono state specificate dal regolamento attuativo, approvato con Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 8.7.2015, n. 140 e la circolare del Ministero dello Sviluppo Economico del 9.10.2015 n. 75445. Anche il Regolamento attuativo parla di agevolazioni “ volte a sostenere nuova imprenditorialità ” (art. 2). Nell’art. 5.4 del Regolamento di attuazione si legge invece che “ non sono ammissibili agli aiuti di cui al presente regolamento le imprese controllate, ai sensi di quanto previsto all’articolo 2359 del codice civile, da soci controllanti imprese che abbiano cessato, nei dodici mesi precedenti la data di presentazione della richiesta, un’attività analoga a quella cui si riferisce la domanda di agevolazione ”.

12. Ciò premesso, va sottolineato che le appellanti non possono essere seguite laddove sostengono che il legislatore avesse radicalmente modificato la ratio dell’assetto normativo, emergendo esattamente il contrario, ovvero la totale continuità nel voler sostenere la nuova imprenditorialità. Lo scrutinio del TAR sul punto è scevro di errori o illogicità.

13. Va pure respinta la tesi con cui viene sostenuto che la norma avesse voluto (solo) evitare la cessazione e la successiva riapertura di un’attività analoga, mentre non emergerebbe invece una disciplina che impedisce di mantenere in esercizio un’attività e contestualmente costituirne una nuova. Orbene, se l’obiettivo del beneficio finanziario è la creazione di nuove imprese non è però possibile – come nel caso oggetto del giudizio – che la norma preveda anche che la nuova impresa sia riconducibile ad un’altra cessata 12 mesi prima.

14. Per quanto riguarda la continuità aziendale tra TR RL e la nuova costituenda impresa, ulteriore elemento che IN ha elencato come motivo di mancanza di novità imprenditoriale (e quindi requisito di finanziabilità), nell’appello viene dedotta la “profonda differenza” che il TAR non avrebbe colto. Risulta invece al Collegio che IN aveva considerato:

- l’identità nella proprietà delle due società;

- la finalità di “rinnovare l’immagine del ristorante “Domiziano” (gestito dalla TR RL) e la sostanziale continuazione dell’attività (nella domanda veniva indicato “ristorazione e gelateria di qualità, focalizzat[a] principalmente sulla ristorazione ... dalla colazione fino al dopo cena”; “il ristorante oggetto della domanda di agevolazione sar[ebbe stato] aperto nel locale dove attualmente è il ristorante Domiziano”);

- e infine il passaggio dell’intero personale dall’una all’altra azienda.

Alla luce di queste risultanze fattuali il Collegio può solo confermare la legittimità delle conclusioni del provvedimento negativo, che hanno qualificato l’intento come speculativo, volendo proseguire con una nuova società la medesima attività di ristorazione con somministrazione già presente nello stesso locale della loro società TR S.r.l, ed utilizzando lo stesso personale. La continuità aziendale tra le due società è stata quindi valutata correttamente dal TAR ed è ciò che esclude la finanziabilità del progetto, mancando la nuova imprenditorialità chiesta dalla normativa.

15. Per quanto concerne la doglianza del perfezionamento del silenzio assenso, la tesi delle appellanti contrasta con il dato normativo, che esclude l’applicabilità dell’istituto all’art. 20, comma 4 della legge n. 241/1990 nei casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali. E, trovandoci in questo caso nel pieno regime degli aiuti di stato (il regolamento attuativo risulta stato espressamente adottato in applicazione del regolamento (UE) n. 1407/2013), è obbligatorio il provvedimento concessorio del beneficio.

16. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni, l’appello va respinto.

17. Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna le appellanti alla refusione delle spese del giudizio in favore delle parti appellate, che liquida in rispettivamente euro 2.000,00 (duemila), oltre accessori come per legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ER De CE, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

HO TH, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
HO TH	ER De CE

IL SEGRETARIO