Pubblicato il 10/02/2026

N. 01064/2026REG.PROV.COLL.

N. 08610/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8610 del 2024, proposto da
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Demartis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Seconda, n. 249 del 3 aprile 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025, il Cons. BE IG e udito per la parte appellante l’avvocato Francesco Demartis.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Ministero dello Sviluppo Economico (ora Ministero delle Imprese e del Made in Italy), con decreto n. 1575 del 22 maggio 2018, ha revocato le agevolazioni di cui al d.d. di concessione provvisoria del 30 giugno 1997 ed al decreto direttoriale di concessione definitiva del 9 novembre 2000, adottate in favore dell’impresa “-OMISSIS- s.r.l.”, disponendo il recupero dell’importo di € 363.187,98 corrispondente alla somma resa disponibile presso la banca concessionaria ed interamente erogata all’impresa.

Il ricorso proposto dalla Società avverso tale provvedimento è stato respinto dal Tar per la Sardegna, Sezione Seconda, con la sentenza n. 249 del 3 aprile 2024, sicché la società soccombente ha interposto il presente appello, articolato nei seguenti motivi:

Sul primo motivo; giudizio di verosimiglianza derivante dai legami familiari; difetto di prova, utilizzo di meri indizi, violazione art. 2729 c.c.

Il processo verbale della Guardia di Finanza, su cui è fondato il provvedimento in contestazione, non recherebbe prove sufficienti, mentre il riferimento al rapporto di natura familiare non assumerebbe alcun rilievo.

Le affermazioni della Guardia di Finanza sarebbero prive di riscontro; le dichiarazioni della GDF, basate sui documenti richiamati, ma in assenza di questi, non avrebbero alcun valore, perché non si sarebbe trattato di fatti avvenuti alla presenza dei verbalizzanti.

L’azione amministrativa sarebbe comunque viziata, in relazione a plurimi profili, per difetto di istruttoria; mancherebbe anche il parere della Banca richiesto per legge.

Sul primo motivo: difetto di prova, inversione dell’onere della prova (violazione art. 2697 c.c.).

La relazione della GDF non potrebbe essere sufficiente, trattandosi di fatti non avvenuti alla presenza dei verbalizzanti.

L’Amministrazione revocante dovrebbe provare i fatti allegati, laddove l’implicita conferma, in sentenza, della tesi dell’Amministrazione comporterebbe l’inversione dell’onere della prova.

Violazione dell’art. 21 novies legge n. 241/1990, primo comma.

Sarebbe stato superato il termine di diciotto mesi per agire in autotutela previsto dalla norma in epigrafe. Nel caso di specie, inoltre, mancherebbe il presupposto della falsa rappresentazione accertata con sentenza passata in giudicato.

Secondo il primo giudice, non si sarebbe trattato di autotutela, ma di ripetizione dell’indebito cui l’Amministrazione è obbligata.

La violazione del principio di certezza del diritto.

Il principio di certezza del diritto imporrebbe che, in ogni caso, il potere di ritiro da parte dell’Amministrazione debba essere esercitato entro un termine ragionevole, mentre, nel caso di specie, l’Amministrazione ha esercitato il potere nel 2018 pur essendo a conoscenza della indagine per fatture per operazioni inesistenti dal 2002 e, comunque, avendo avuto notizia del rinvio a giudizio dal 2005.

Prescrizione.

Una volta che si verificano i presupposti di legge sorge l’obbligo restitutorio e quello dell’Amministrazione sarebbe un mero accertamento del venire meno delle originarie condizioni; il diritto alla ripetizione, quindi, sorgerebbe al venire meno delle condizioni e non al momento dell’accertamento.

Stabilire che la prescrizione decorre dall’atto di revoca significherebbe stabilire che la decorrenza è rimessa alla volontà del debitore (rectius: dell’Amministrazione), il che sarebbe del tutto incostituzionale.

In sostanza, vi sarebbero due ipotesi: l’atto di accertamento è di natura pubblicistica ed allora sarebbe violato l’art. 21-novies o, comunque il principio di certezza del diritto, in quanto l’accertamento negativo, affidamento o meno, sarebbe dovuto avvenire in un termine ragionevole; l’atto è di natura privatistica ed allora la prescrizione decorrerebbe dalla verifica dei presupposti di fatto o, al più tardi, da quando l’Amministrazione ne è venuta a conoscenza.

L’appellante ha altresì riproposto analiticamente i fatti esposti nel ricorso di primo grado: a) l’elenco delle fatture contestate; b) la relazione finale della banca; c) la contestazione della Guardia di Finanza; d) le repliche in fatto della ricorrente alla GDF.

Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha analiticamente controdedotto concludendo per il rigetto dell’appello.

Il -OMISSIS-ha depositato altre memorie a sostegno delle proprie difese.

All’udienza pubblica del 4 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello – nonostante l’atto impugnato sia stato adottato ad enorme distanza di tempo dal momento di concessione dei benefici - è infondato e va di conseguenza respinto.

Le doglianze articolate, infatti, non sono idonee a dare conto dell’erroneità della sentenza impugnata la quale, invece, molto bene ed esaustivamente motivata, merita integrale conferma.

2. Il provvedimento in contestazione, con cui il Ministero dello Sviluppo Economico ha revocato le agevolazioni concesse alla Società -OMISSIS-, è motivato essenzialmente nel seguente modo:

- vista la nota del 13 ottobre 2017, con cui la Guardia di Finanza ha proposto la revoca del contributo concesso in via definitiva per la “presenza di n. 12 fatture, corrispondenti alla quasi totalità di quelle rendicontate nel programma agevolato, ritenute emesse a fronte di operazioni in tutto o parte inesistenti”;

- tenuto conto che la Guardia di Finanza contiene il resoconto di un’attività di servizio svolta da pubblici ufficiali e. come tali, gli elementi in essa evidenziati sono indiscutibilmente utilizzabili dall’Amministrazione per l’istruttoria amministrativa dei provvedimenti di competenza;

- considerato che, a seguito dell’esame delle memorie difensive, è da confermare la sussistenza dei motivi di revoca già segnalati nella nota del 18 ottobre 2017 sia perché l’esplicitazione della fattispecie si è avuta solo con la nota della Guardia di Finanza del 13 ottobre 2017, sia, d’altro canto, poiché trattandosi di fatture per operazioni inesistenti, non si può parlare di legittimo affidamento del privato nel mantenimento del beneficio.

In particolare, la Guardia di Finanza, Tenenza di Porto Torres, con la nota del 13 ottobre 2017, ha analiticamente riportato quanto emerso con riferimento alle irregolarità riscontrate nell’ambito degli accertamenti di P.G. ed alle attività ispettive ai fini fiscali, concluse nel 2002, così come dagli atti e dai verbali all’epoca redatti.

Alcune considerazioni svolte dalla GDF assumono dirimente rilievo per illustrare la situazione.

In particolare, tra le plurime deduzioni, la GDF ha evidenziato che:

- gli accertamenti esperiti hanno appurato che la società, al fine di percepire contributi statali, ha utilizzato fatture emesse per operazioni in tutto o parte inesistenti dalla ditta “-OMISSIS-”;

- quest’ultima, negli anni dal 1997 al 1999, ha emesso nei confronti della società “-OMISSIS- S.r.l.” n. 12 fatture relative a progettazione, studi ed alla fornitura di impianti per un valore complessivo di lire 1.166.850.000 più IVA, corrispondente alla quasi totalità del programma d’investimento, che la società ha utilizzato sia ai fini fiscali che per l’ottenimento del finanziamento;

- le fatture emesse nei confronti della “-OMISSIS- S.r.l” non trovano riscontro nella contabilità dell’impresa emittente “-OMISSIS-”;

- contrariamente alla comune pratica commerciale, i pagamenti effettuati dalla società “-OMISSIS- s.r.l.” per le fatture in argomento, sono avvenuti per lo più in contanti, tramite uscite di “cassa” per importi di centinaia di milioni di lire, nonostante l’impresa avesse a disposizione un proprio conto bancario;

- tra i pagamenti effettuati dalla società “-OMISSIS- S.r.l.” alla ditta -OMISSIS-è stato individuato quello avvenuto in data 30 ottobre 1997, a mezzo assegno bancario, con causale “acconto fatture -OMISSIS-nn. 17, 18 e 19”, per l’importo di lire 84.360.000, corrispondente all’ammontare dell’IVA indicata nelle tre fatture. Il pagamento della sola IVA è, infatti, prassi consolidata in occasione di emissione e relativo utilizzo di fatture per operazioni inesistenti;

- dalle testimonianze rese dai dipendenti dell’azienda nel corso delle indagini di polizia giudiziaria è emerso che tutti gli impianti presenti nello stabilimento erano obsoleti e mal funzionanti; ad avvalorare questa tesi si evidenzia che la società “-OMISSIS- S.r.l.” non ha mai raggiunto l’ultimazione del ciclo di lavorazione degli scarti animali, ossia la produzione di farine proteiche.

La Tenenza Porto Torres della Guardia di Finanza ha analiticamente elencato e distinto per annualità le fatture che ha ritenuto emesse a fronte di operazioni in tutto o parte inesistenti anche per ulteriori elementi pure analiticamente specificati.

Sulla base di tali consistenti ed univoci aspetti di fatto ed indiziari, non efficacemente contraddetti dall’appellante, si presentano infondate le doglianze relative al difetto di istruttoria e del tutto condivisibili le statuizioni del Tar, secondo cui:

“ … i fatti descritti nella predetta relazione della Guardia di Finanza, e richiamati facendoli propri dal provvedimento ministeriale impugnato in questa sede, risultano tutt’altro generici e privi di riscontro, avendo i pubblici ufficiali che hanno compiuto gli accertamenti sulla Società, descritto e circostanziato tutti i fatti posti alla base delle conclusioni raggiunte, evidenziando non solo i rapporti esistenti, anche di natura famigliare, tra i soci della ricorrente e quelli della -OMISSIS-, in forza dei quali poteva ritenersi verosimile che quest’ultima avesse emesse in favore della prima le fatture per operazioni inesistenti contestate (pari alla quasi totalità del programma di investimento), ma anche le più specifiche anomalie riscontrate, sia in relazione alle singole fatture (vedi sul punto la relazione della Guardia di Finanza), che con riguardo alla totalità delle fatture in esame (ad esempio il mancato riscontro delle fatture nella contabilità dell’emittente, alcuni pagamenti asseritamente effettuati in contante per “cassa” per importi considerevoli nonostante l’impresa avesse un conto corrente, gli apporti in contanti dei soci per alimentare artificiosamente la “cassa”, l’esistenza di pagamenti in asserito acconto sulle fatture per il solo importo dell’IVA come da prassi nel caso di emissione ed uso di fatture per operazioni esistenti, …) ”.

Il provvedimento, quindi, risulta assistito da una chiara motivazione ed è frutto di una completa ed esaustiva istruttoria, da cui è emerso in sostanza che il programma agevolato, per cui erano stati concessi i benefici, non è stato realizzato, né del contrario l’appellante fornisce una compiuta dimostrazione, limitandosi a contestare l’applicazione dei principi in materia di onere della prova.

In presenza di una siffatta situazione, in cui il contributo risulta essere stato erogato sine causa, nessun rilievo possono assumere aspetti formali, come anche il mancato parere della banca.

3. L’appellante, con le ulteriori doglianze ha contestato la violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 e, in generale, la lesione del principio di certezza del diritto nonché l’intervenuta prescrizione del credito.

Le censure sono infondate.

3.1. L’atto in contestazione ha una duplice natura: provvedimento di revoca (più propriamente di decadenza) quanto all’accertamento dell’insussistenza dei presupposti per l’erogazione dei benefici; di ripetizione dell’indebito, corrispondente alla somma interamente erogata all’impresa.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 18 del 2020, in riferimento alla decadenza di agevolazioni - ma il principio di diritto è evidentemente mutuabile anche per i casi in cui, a fronte di una vicenda sostanzialmente analoga, il nomen iuris utilizzato sia quello di revoca – ha statuito che: “ la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell'autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato caratterizzandosi specificatamente: a) per l'espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall'art. 21 nonies della L n. 241 del 1990 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti; b) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto; c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti ”.

L’accertamento di una decadenza, quindi, costituisce un atto vincolato adottato nell’esercizio di un pubblico potere e parimenti doverosa è la conseguente azione di recupero dell’indebito ex art. 2033 c.c., sicché nessuna violazione sussiste dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 che disciplina la diversa ipotesi dell’annullamento discrezionale d’ufficio.

Peraltro, il provvedimento non potrebbe comunque essere definito tardivo, in quanto i provvedimenti attributi a suo tempo del beneficio sono stati adottati sulla base di fale rappresentazioni della realtà.

Inoltre, trattandosi di un provvedimento doveroso e vincolato, atteso che emerge preminente l’esigenza per la P.A. di ripetere erogazioni indebite di pubblico denaro, non è necessaria alcuna motivazione specifica su eventuali ragioni d’interesse pubblico concreto e attuale o di comparazione con quello del debitore, né sussiste l’esigenza di una particolare motivazione con riguardo al decorso del tempo, che, per contro, rileva, quale fattispecie estintiva tipica, nel differente caso dell’autotutela (cfr., ex multis, da ultimo, Cons. Stato, VI, 10 dicembre 2024, n. 9927; Cons. Stato, VI, 21 marzo 2024, n. 2745).

Ne consegue che nell’azione amministrativa contestata non sussiste alcuna violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, che disciplina fattispecie diverse, né sussiste alcuna lesione al principio di certezza del diritto.

3.2. Ugualmente, la natura strettamente vincolata del provvedimento amministrativo adottato e la conseguente necessità di agire per la ripetizione dell’indebito determinano la irrilevanza del legittimo affidamento che, peraltro, nella specie non sussiste in considerazione delle ragioni poste a base del provvedimento e della circostanza che la beneficiaria ha partecipato alle operazioni di emissione ed utilizzo di fatture per operazioni inesistenti al fine di ottenere l’agevolazione.

3.3. Per quanto concerne la prescrizione, il Collegio premette che trova applicazione la generale disciplina di cui all’art. 2946 c.c.

Nel caso di recupero di contributi indebitamente erogati il termine di prescrizione decorre dal momento in cui l’Amministrazione ha avuto contezza delle circostanze di fatto e di diritto da cui deriva la richiesta di ripetizione delle somme erogate (Cassazione civile, Sez. III, 4 maggio 2009, n. 10205; Id., Sez. VI-1, 9 ottobre 2017, n. 23603, che enfatizza – a tali fini – il momento della scoperta e dell’illegittimità dell’erogazione). In sostanza, è solo dal momento in cui l’Amministrazione acquisisce contezza del difetto di “causa solvendi” che la stessa può esercitare il diritto e, quindi, è da tale momento – e non dall’attribuzione del contributo – che decorre il termine di prescrizione.

Il dies a quo del termine di prescrizione, pertanto, può essere individuato nella nota trasmessa dalla Guardia di Finanza il 13 ottobre 2017, in cui i fatti sono venuti completamente in luce, e, rispetto ad esso, il provvedimento adottato si rivela pienamente tempestivo.

4. All’infondatezza dei motivi dedotti segue l’infondatezza dell’appello che va di conseguenza respinto.

5. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico dell’appellante e d a favore del Ministero delle Imprese del Made in Italy.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 8610 del 2024).

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore del Ministero delle Imprese del Made in Italy.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità e di ogni altro dato idoneo ad identificare la parte appellante, nonché relativo a persone fisiche o giuridiche comunque citate nel testo della presente sentenza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

RG De EL, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

BE IG, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE IG	RG De EL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.