Pubblicato il 17/03/2026

N. 02219/2026REG.PROV.COLL.

N. 05311/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5311 del 2024, proposto da SA RO, NI RO, FR RO, rappresentati e difesi dall'avvocato Adriano Tortora, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cicerone 49;

contro

Comune di Vallo della Lucania in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gennaro Maione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 03136/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vallo della Lucania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. LU RN e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale;

FATTO

Gli odierni appellanti, quali eredi della sig.ra LI TI, sono proprietari di un terreno sito nella frazione Pattano del Comune di Vallo della Lucania, in località S. Francato, in prossimità della Strada Provinciale n. 635, identificato nei registri catastali al foglio n. 18, particella n. 479 (già particella n. 7).

In data 12 luglio 2004, la sig.ra TI presentava al Comune di Vallo della Lucania istanza di permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato per civile abitazione, allegando il progetto redatto dall’ing. Giovanni Cortazzo.

Nel corso dell’istruttoria, veniva acquisito il parere favorevole della Commissione Edilizia Comunale (verbale n. 3, del 23 settembre 2004);

successivamente, l’Ufficio Urbanistica, con nota prot. n. 17759, del 28 ottobre 2004, richiedeva un’integrazione documentale relativa al titolo di proprietà dell’area interessata.

A seguito di tale richiesta, l’interessata depositava, in data 25 gennaio 2005, la documentazione attestante la titolarità del fondo, rappresentando di esserne unica proprietaria.

Con provvedimento prot. n. 119770, del 7 marzo 2005, il Responsabile dell’Area Tecnica del Comune comunicava il diniego del permesso di costruire, motivandolo in base al rilievo per cui “manca idoneo titolo abilitativo alla richiesta del permesso di costruire”.

Avverso detto diniego la sig.ra TI proponeva ricorso dinanzi al T.a.r. Campania chiedendone l’annullamento.

Nelle more interveniva il decesso della ricorrente, ma il giudizio proseguiva per riassunzione in capo agli eredi RO SA, NI e FR, che insistevano per l’accoglimento del ricorso.

Con sentenza n. 1388, dell’8 ottobre 2018, il T.a.r. Salerno accoglieva il ricorso e annullava il provvedimento di diniego, ritenendo che il permesso di costruire potesse essere richiesto non soltanto dal proprietario, ma anche da chi avesse titolo in ragione di una relazione qualificata con l’area; e rilevando, nel caso concreto, la sussistenza di una situazione idonea a legittimare l’originaria ricorrente alla richiesta del titolo edilizio.

Gli odierni appellanti hanno quindi dedotto che l’illegittimo diniego del 2005 – come accertato dalla sentenza del 2018 – avrebbe determinato ingenti danni, avendo loro impedito di realizzare l’abitazione progettata e di utilizzarla, anche economicamente. Hanno, altresì, rappresentato che il pregiudizio sarebbe stato aggravato dall’approvazione, medio tempore , del nuovo PUC comunale, che avrebbe modificato la destinazione urbanistica dell’area in senso sfavorevole, classificandola come zona agricola, con perdita della potenzialità edificatoria che, all’epoca del diniego, sarebbe invece sussistita in quanto area ricompresa in zona edificabile di completamento.

Gli interessati hanno adìto nuovamente il T.a.r. Campania per ottenere la condanna del Comune al risarcimento del danno ex art. 2043 c.c., instaurando il giudizio iscritto al n. R.G. 1194/2019.

A sostegno del ricorso hanno evidenziato che il diniego adottato nel 2005, successivamente annullato con la richiamata sentenza del 2018, avrebbe loro cagionato rilevanti danni patrimoniali e non patrimoniali, in quanto avrebbe impedito la realizzazione dell’abitazione progettata e il conseguente godimento della stessa, anche sotto il profilo della possibile utilità economica derivante dall’immobile.

Essi hanno, altresì, rappresentato che il pregiudizio subito sarebbe stato ulteriormente aggravato dall’approvazione, nelle more, del nuovo Piano Urbanistico Comunale (PUC), il quale avrebbe modificato in senso peggiorativo la destinazione urbanistica dell’area in esame, classificandola come zona agricola.

Tale sopravvenuta classificazione avrebbe determinato la perdita della potenzialità edificatoria che, al momento dell’adozione del diniego, sarebbe invece sussistita, in quanto l’area risultava allora ricompresa in zona edificabile di completamento secondo la disciplina urbanistica vigente all’epoca.

Su tali basi, hanno chiesto, in particolare:

a) il risarcimento del danno da perdita della potenzialità edificatoria, quantificato in € 316.890,00, assumendo come parametro il presumibile valore di mercato dell’immobile se ultimato entro il 2007;

b) il risarcimento del danno da mancato sfruttamento economico dell’immobile nel periodo 2007–2018, quantificato in € 120.000,00.

Con sentenza n. 3136, del 29 dicembre 2023, il T.a.r. Salerno ha respinto la domanda risarcitoria, ritenendo non provati gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano.

Avverso tale sentenza gli originari ricorrenti hanno proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Si è costituito nel giudizio di appello il Comune di Vallo della Lucania, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con un unico mezzo di gravame gli appellanti deducono la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c., assumendo che il T.a.r. avrebbe omesso di pronunciarsi su una delle due autonome domande risarcitorie proposte in primo grado.

In particolare, gli appellanti premettono che, nell’atto introduttivo del giudizio risarcitorio, erano state distintamente articolate:

a) una domanda di risarcimento relativa alla perdita della potenzialità edificatoria del fondo, asseritamente verificatasi per effetto del successivo mutamento di destinazione urbanistica;

b) una domanda di risarcimento relativa al mancato sfruttamento economico dell’immobile (locazione o altro godimento a terzi) nel periodo 2007–2018, quale conseguenza dell’illegittimo diniego del titolo edilizio.

Tanto premesso, ad avviso degli appellanti, la sentenza gravata si sarebbe limitata a respingere il ricorso facendo leva sull’asserita mancata prova del mutamento urbanistico (omessa produzione del PUC), senza statuire espressamente in ordine alla seconda voce di danno, la quale – sempre secondo la prospettazione di parte – avrebbe presupposti autonomi e non dipenderebbe dall’asserito peggioramento della destinazione urbanistica.

Nel merito, ribadiscono la fondatezza della pretesa risarcitoria relativa alla asserita impossibilità di poter sfruttare economicamente l’immobile dal 2007 al 2018, sostenendo:

i)la sussistenza della condotta illegittima dell’Amministrazione in virtù del diniego annullato con sentenza, sopra menzionata, n. 1388/2018;

ii)la colpa dell’Ente, come desumibile in via presuntiva dall’illegittimità del provvedimento, in mancanza di allegazione e prova di errore scusabile;

iii)il nesso causale tra diniego e perdita della possibilità di edificare e, quindi, di trarre utilità economiche dall’immobile nel periodo considerato;

iv)l’esistenza del danno da mancato godimento/utile, quantificato in € 120.000,00 sulla base di redditività presunta (stimata in € 1.000/mese) ricavata da comparazioni di mercato, con richiesta, in via subordinata, di CTU.

Il motivo, complessivamente formulato, non è fondato.

Dalla motivazione della sentenza impugnata risulta che il giudice di primo grado ha preso in considerazione entrambe le domande risarcitorie azionate, richiamando la perizia di parte che stimava: (i) € 316.890,00 quale valore di mercato del fabbricato, e (ii) € 120.000,00 quale redditività presunta del bene (€/mese 1.000 per dieci anni).

Il T.a.r., diversamente da quanto ritenuto nel motivo di appello in esame, ha concluso per l’infondatezza della domanda risarcitoria nel suo complesso, per difetto di prova degli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano, evidenziando “in particolare” la mancata dimostrazione del dedotto mutamento urbanistico (mancata produzione del PUC).

La statuizione di rigetto dell’azione risarcitoria, per difetto degli elementi costitutivi, è, dunque, idonea a ricomprendere entrambe le voci fatte valere.

Ne discende l’insussistenza del vizio di omessa pronuncia, giacché la violazione dell’art. 112 c.p.c. è configurabile solo quando il giudice non esamini affatto un punto controverso, mentre essa deve escludersi quando, come avvenuto nel caso in esame, la decisione sul motivo o sulla domanda risulti implicitamente desumibile dalla motivazione complessiva e da un’affermazione decisoria incompatibile con l’accoglimento della pretesa.

Ferma la reiezione del sub-motivo processuale, la domanda risarcitoria relativa al mancato sfruttamento economico dell’immobile è, in ogni caso, infondata anche nel merito.

Gli appellanti correlano il pregiudizio lamentato (mancato reddito locativo) all’illegittimità del diniego di permesso di costruire annullato dal T.a.r. Salerno con sentenza n. 1388/2018.

Tuttavia, come di recente chiarito dall’Adunanza Plenaria n 23 aprile 2021, n. 7, ponendosi in linea di continuità con i principi già affermati nella storica sentenza delle Sezioni Unite numero 500 del 1999, il risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi, di cui all’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., presuppone che l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia “interessi legittimi oppositivi - pretensivi”.

Ora, la sentenza n. 1388/2018 ha annullato il provvedimento comunale di diniego evidenziando, oltre al riconoscimento di una situazione idonea a legittimare la richiesta (“titolo per richiederlo”), profili di carenza istruttoria e lacunosità motivazionale. In tale quadro, l’annullamento non equivale, di per sé, ad un accertamento pieno della spettanza del permesso di costruire, né consente di ritenere automaticamente provato che, in esito alla doverosa riedizione del potere e ad una istruttoria completa, il titolo sarebbe stato certamente rilasciato.

Ne consegue che non è dimostrato, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale sopra esposto, che gli appellanti avrebbero conseguito il bene della vita e, quindi, che il mancato reddito prospettato integri un danno ingiusto risarcibile ex art. 2043 c.c.

Il giudicato discendente dalla sentenza del T.a.r n. 1388/2018 non ha, in effetti, riconosciuto la spettanza del bene della vita, limitandosi a cristallizzare solo un segmento del più ampio “flusso” del potere amministrativo residuante in capo all’Amministrazione.

La validità del provvedimento impugnato non è stata, dunque, scrutinata dal giudice nel suo complesso – ovvero per qualsiasi ipotetico vizio, anche non apertamente sollevato nel processo – bensì solo in relazione a specifici vizi, peraltro di natura formale.

Sotto un ulteriore ma concorrente profilo, occorre osservare che, come la Sezione ha già avuto modo di chiarire, il giudizio prognostico in ordine alla spettanza del bene della vita è ammissibile solo in presenza di attività amministrativa vincolata, ovvero nei casi di consumazione procedimentale (es: art. 10- bis , legge 241 del 1990; atti di auto-vincolo) o processuale (es: effetto conformativo che discende da annullamenti giurisdizionali in relazione a vizi sostanziali della funzione; c.d. giudicato a formazione progressiva nell’ambito del giudizio di ottemperanza) dell’originario potere amministrativo discrezionale ( Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 22 maggio 2025, n. 4441).

Tale impostazione, sul piano sistematico, trova una significativa conferma nell’art. 31, comma 3, c.p.a. (e, analogamente, nell’art. 34, comma 1, lett.c) secondo cui il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione.

Se ne ricava che il risarcimento è escluso quando, come avvenuto nel caso in esame, “ l'interesse legittimo riceva tutela idonea con l'accoglimento dell'azione di annullamento, ma quest'ultimo sia determinato da una illegittimità, solitamente di carattere formale, da cui non derivi un accertamento di fondatezza della pretesa del privato ma un vincolo per l'amministrazione a rideterminarsi, senza esaurimento della discrezionalità [...] Nel settore del danno conseguente alla ritardata conclusione del procedimento amministrativo il requisito dell'ingiustizia esige dunque la dimostrazione che il superamento del termine di legge abbia impedito al privato di ottenere il provvedimento ampliativo favorevole, per il quale aveva presentato istanza”(Cons. Stato, Ad. plen., 3 dicembre 2008, n. 13; §§ 3.3 - 3.5)

Alla luce dellle ragioni che precedono, la domanda risarcitoria in esame deve essere respinta già sul piano dell’elemento dell’ingiustizia del danno, difettando la prova della spettanza del titolo edilizio.

Peraltro, nel caso in esame difetta anche l’elemento soggettivo della colpa, dovendosi ravvisare, nella fattispecie, un quadro di oggettiva incertezza in ordine alla legittimazione sostanziale della richiedente.

Un consolidato orientamento giurisprudenziale ritiene, infatti, che non sia sufficiente che l’Amministrazione adotti un atto illegittimo perché possa considerarsi responsabile dei danni subiti dal destinatario dell’atto, occorrendo anche la dimostrazione del dolo o della colpa (Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2019, n. 7602; id., 17 maggio 2019, n. 3191; id., sez. III, 8 maggio 2018, n. 2724; Consiglio di Stato, Sez. V, 6 settembre 2017, n.4226).

In particolare, è stato sottolineato che, ai fini del riconoscimento della responsabilità da illegittima attività provvedimentale, l'illegittimità del provvedimento amministrativo di per sé non può fare riscontrare la colpevolezza-rimproverabilità dell’Amministrazione, rilevando a tal fine invece altri elementi, quali, ad esempio, il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere vincolato della statuizione amministrativa, l'ambito più o meno ampio della discrezionalità dell'amministrazione.

In tale quadro, è stato, per quanto di rilievo nel presente giudizio, ulteriormente chiarito che la responsabilità dell’Amministrazione deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. III, 6 settembre 2018, n. 5228).

In relazione al caso in esame, emerge che l’Amministrazione, a fronte di un contenzioso sulla disponibilità/proprietà dell’area, ha svolto una specifica attività istruttoria, acquisendo anche un parere legale e valorizzando la pendenza di un giudizio civile avente ad oggetto, tra l’altro, la particella interessata. La determinazione negativa è stata assunta, dunque, in un contesto fattuale e giuridico connotato da complessità e non univocità.

Tale quadro è confermato dagli sviluppi successivi: il giudizio civile è stato definito, anni dopo, con esiti non favorevoli alla tesi proprietaria; parte della documentazione valorizzata nella sentenza di annullamento del 2018 (CTU in altri giudizi, consulenze rese in contenziosi successivi) non era, per definizione, integralmente disponibile o consolidata al momento dell’adozione del diniego (2005).

Ne deriva la configurabilità dell’errore scusabile, idoneo ad escludere la colpa dell’Amministrazione e, quindi, la responsabilità aquiliana, quand’anche fosse dimostrato l’evento dannoso.

In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata.

La particolarità della questione giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Compensa tra le parti integralmente le spese di questo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NZ NE, Presidente

LU RN, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU RN	NZ NE

IL SEGRETARIO