Pubblicato il 09/03/2026

N. 01887/2026REG.PROV.COLL.

N. 05105/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5105 del 2023, proposto dal signor OV CA, rappresentato e difeso dall’avvocato Ippolito Matrone, con domicilio digitale come registri di Giustizia;

contro

il Ministero della cultura, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
il Comune di Golfo Aranci, il Condominio S’Abba e Sa Pedrà, non costituiti in giudizio;

nei confronti

della signora OL Di OM, rappresentata e difesa dagli avvocati Gian Comita Ragnedda e Bruno Cuccu, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
del Condominio S’Abba e Sa Pedrà, rappresentato e difeso dall’avvocato NC Iacovino, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione seconda, n. 392 del 31 maggio 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della signora OL Di OM, del Ministero della Cultura, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Condominio S’Abba e Sa Pedrà;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 la Cons. EL RI;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. OV CA è proprietario di un appartamento a uso residenziale compreso in un più ampio fabbricato all’interno del Condominio S’Abba e Sa Pedrà, nel Comune di Golfo Aranci, catastalmente identificato al foglio 9 particella 1087 sub 76 e costituito da un piano terra con annesso box auto.

La controinteressata, Signora Di OM, è proprietaria dell’appartamento soprastante rispetto al piano terra di proprietà appellante, catastalmente identificato al foglio 9 particella 1087 sub 77, il tutto ricadente in zona B2.3 del vigente PUC.

2. In data 27 febbraio 2023 l’appellante ha ricevuto da parte della precedente proprietaria dell’immobile, la sig.ra IA OR, la comunicazione della sig.ra Di OM, circa l’imminente inizio dei lavori relativi alla proprietà di quest’ultima, i quali sarebbero stati eseguiti anche su una parte di proprietà dell’appellante.

3. L’appellante ha inviato una diffida a mezzo pec, il 27 febbraio 2023, circa l’inizio dei lavori.

4. Con pec del 2 marzo 2023, la sig.ra Di OM ha reso noto all’appellante che il responsabile del SUAPE del Comune di Golfo Aranci aveva emesso il provvedimento unico n. 69 prot. n. 10200 del 24 agosto 2020.

In particolare, il Comune, con il menzionato provvedimento n. 69/2020, ha rilasciato alla signora Di OM un permesso che consente un ampliamento dell’appartamento interessante anche la proprietà del signor CA, con particolare riguardo alla edificazione di un solaio della proprietà della Signora Di OM in luogo del pergolato in legno di proprietà dell’appellante.

5. Con pec del 5 marzo 2023 la sig.ra Di OM ha comunicato la sospensione dei citati lavori.

6. Il Signor CA ha proposto ricorso al T.a.r. per la Sardegna avverso gli atti sopra indicati deducendo i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del DPR 380/01. Omessa dichiarazione in seno alla richiesta di provvedimento unico del 05.03.2020 prot.n. 2999. Violazione del DPR 445/2000 nonché dell’art. 19 della legge 241/90.

Con il primo motivo il ricorrente ha sostenuto che, pur sussistendo l’“atto di asservimento” avente a oggetto la realizzazione, da parte della proprietà soprastante, di terrazzi e logge coperte sul lastrico, l’intervento presupponesse anche un successivo atto di assenso del terzo, che non sarebbe intervenuto. La signora Di OM avrebbe allegato un atto d’obbligo a rogito Notaio Corciulo del 26.09.2005, riportato nel titolo di proprietà del ricorrente (art. 4 comma 2), secondo il quale: “…il proprietario dell’appartamento in oggetto è tenuto, ove richiesto, a dare il proprio consenso ad eventuali autorizzazioni edilizie per la realizzazione di un terrazzo o logge riguardanti il sovrastante appartamento…”. Tuttavia, tale atto non costituisce il consenso del terzo che rimane comunque necessario.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 del TUED. Decadenza del titolo edilizio per mancato inizio dei lavori.

Con il secondo motivo il ricorrente sostiene che il titolo edilizio in possesso della controinteressata sia decaduto per infruttuoso decorso del termine di un anno, senza che i lavori siano effettivamente iniziati.

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del P.P.R. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della L.R. n. 45 del 1989 e dell’art. 30 della L.R. 8/2015.

Secondo il ricorrente l’atto di autorizzazione è basato su un ampliamento volumetrico ed è per questo in contrasto con l’art. 20 delle N.T.A. del piano paesaggistico regionale. La l.r. n. 8 del 2015, nella versione previgente alle modifiche apportate dalla legge regionale 18 gennaio 2021, n. 1, andrebbe coordinata con le norme del P.P.R. e in particolare con l’art. 20 che non prevede la possibilità di ampliamenti per edifici esistenti ad uso residenziale, ancorché ricadenti in zona B del vigente PUC.

Il ricorrente ha altresì invocato la sentenza della Corte costituzionale n. 24/2022, secondo la quale va sempre sottolineata la prevalenza del P.P.R. rispetto alla normativa regionale circa gli incrementi volumetrici.

7. Con la sentenza n. 392 del 2023, l’adito T.a.r. ha respinto il ricorso e ha compensato le spese del giudizio.

8. Avverso la predetta sentenza, il Signor OV CA ha proposto appello articolando i motivi:

I. Error in iudicando. Illogicità manifesta. Contraddittorietà intrinseca ed estrinseca della pronuncia di primo grado. Riproposizione del medesimo motivo non esaminato dal giudice di prime cure sub 1.2) e 1.3) del ricorso introduttivo ex art. 101 CPA.

La sig.ra OM ha presentato la richiesta di titolo edilizio con un presunto atto di assenso, ma non coincidente con l’autorizzazione del terzo necessaria.

L’atto d’obbligo, a rogito Notaio Corciulo del 26.09.2005, prevede che: “il proprietario dell’appartamento in oggetto è tenuto, ove richiesto, a dare il proprio consenso ad eventuali autorizzazioni edilizie per la realizzazione di un terrazzo o logge riguardanti il sovrastante appartamento…”. Tuttavia, tale atto non costituirebbe un atto di assenso, poiché il consenso avrebbe dovuto essere successivamente manifestato.

Tale omissione invaliderebbe di per sé l’impugnato titolo edilizio.

L’appellante lamenta, sotto distinto profilo, l’eccesso di potere dell’amministrazione per difetto di istruttoria, poiché non sarebbe stato richiesto l’effettivo consenso dell’appellante e l’amministrazione appellata sarebbe stata consapevole dell’ampliamento chiesto e non della mera realizzazione di un terrazzo e/o loggia, essendo stato invocato un ampliamento volumetrico e di superficie utile ai sensi e per gli effetti della legge regionale sul piano casa.

II. Error in iudicando. Illogicità manifesta. Violazione dell’art. 15 del DPR 380/01.

L’appellante con tale motivo sostiene che il titolo edilizio sarebbe decaduto non avendo la sig.ra Di OM iniziato i lavori entro l’anno del rilascio. Pur considerando le disposizioni di proroga emanate nella fase dell’emergenza pandemica da Condi-19, lo stato di emergenza è terminato il 31 marzo 2022 e i lavori sono iniziati solo il 12 giugno 2023, come rileva dalla documentazione fotografica, sicché il permesso sarebbe comunque decaduto.

III. Error in procedendo ed in iudicando. Difetto del presupposto.

Gli immobili in questione ricadono nel piano casa della Regione Sardegna, nella zona denominata dal previgente Piano Paesaggistico Regionale “Fascia Costiera”.

Premesso che il titolo edilizio, comportante un considerevole ampliamento volumetrico, è stato rilasciato ai sensi dell’art. 30 della l.r. n. 8 del 2015, l’amministrazione appellata non ha considerato che tale facoltà deve essere coordinata con il vigente Piano Paesistico Territoriale con riferimento agli immobili ricadenti, nella fascia costiera di cui all’art. 20, il quale non prevede la possibilità di ampliamenti per edifici esistenti ad uso residenziale. Anche l’art. 19 del PPR considera espressamente la fascia costiera, nel cui ambito rientra l’area oggetto della presente contestazione, bene paesaggistico d’insieme e risorsa strategica fondamentale per lo sviluppo sostenibile del territorio sardo, non derogabile dalla disciplina regionale. Quindi, le prescrizioni del piano paesaggistico sarebbero prevalenti rispetto a quelle di carattere urbanistico ed edilizio, secondo un modello non derogabile da parte della legislazione regionale.

9. I ministeri appellatisi sono costituiti in giudizio con memoria di stile.

9.1 Il Condominio si è costituito in giudizio ad adiuvandum rispetto alla posizione dell’appellante.

9.2. La Signora Di OM si è costituita in giudizio articolando le proprie difese con apposita memoria difensiva con la quale ha sollevato le eccezioni:

a) di inammissibilità dell’intervento del Condominio perché non notificato (né in primo grado, né in appello) ma depositato direttamente, in violazione dell’art. 50, comma 2, c.p.a., e perché proposto da un soggetto ex se legittimato a proporre il ricorso in via principale;

b) di inammissibilità e rilevanza delle produzioni documentali, tra cui la “perizia” di parte a firma dell’ing. Giorgio Derosas perché in violazione del divieto di nuove produzioni in appello e perché ampliativa del perimetro del giudizio, giacché introduce una nuova domanda.

10. Con ordinanza del 7 luglio 2023 n. 2795 l’istanza cautelate è stata respinta.

11. Con ordinanza dell’11 aprile 2024 n. 3312 il Collegio ha respinto l’istanza istruttoria proposta dall’appellante al fine di verificare il pregiudizio alla panoramicità del suo immobile nonché gli ulteriori profili lesivi del suo diritto di proprietà derivanti dal provvedimento impugnato e dai lavori in corso nell’immobile della contro interessata; invero, lo stesso appellante ha depositato agli atti del giudizio il decreto n. 6755/2023 del 6 settembre 2023 (r.g. n. 964/2023) emesso dal Tribunale Ordinario di Tempio Pausania, di nomina del Consulente tecnico d’ufficio al quale sono stati sottoposti quesiti aventi ad oggetto l’accertamento da parte del Tribunale Ordinario di Tempio Pausania di fatti analoghi a quelli che l’appellante intenderebbe porre a fondamento dell’istruttoria nel giudizio amministrativo.

Il Collegio, nella stessa ordinanza, ha disposto il rinvio dell’udienza pubblica e ha onerato le parti di depositare in giudizio la relazione del consulente tecnico d’ufficio in sede civile ai fini della nuova fissazione della udienza pubblica.

12. Alla pubblica udienza del 6 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

12.1. In via preliminare l’eccezione sollevata dalla controinteressata circa la costituzione del Condominio è fondata.

Nel processo amministrativo “l'intervento ad adiuvandum , la cui finalità è sostenere le ragioni del ricorrente, è ammissibile se ed in quanto l'interveniente risulti titolare di un interesse di fatto dipendente da quello azionato in via principale o ad esso accessorio, che gli consente di ritrarre un vantaggio indiretto e riflesso dall'accoglimento del ricorso (Cons. Stato, Sez. IV, 8 giugno 2010, n. 3589; Sez. V, 3 dicembre 2009, n. 7589)”.

Con la sua costituzione in giudizio il Condominio ha chiesto l’accoglimento del ricorso di primo grado sostenendo che le opere assentite dal Comune incidano su parti condominiali.

Il Condominio ha dunque, sostanzialmente, svolto un atto di intervento ad adiuvandum mentre avrebbe dovuto proporre ricorso autonomo essendo titolare di una specifica posizione sostanziale da tutelare nonché processuale.

Poiché l’atto di intervento non è stato notificato (né in primo grado, né in appello) ma il Condominio ha proceduto direttamente al deposito, in violazione dell’art. 50, comma 2 c.p.a., l’azione proposta dal Condominio deve essere dichiarata inammissibile.

Peraltro, è anche fondato il terzo profilo di inammissibilità sollevato dalla controinteressata poiché con la sua costituzione in giudizio il Condominio ha, in effetti, ampliato il thema decidendum avendo posto la questione del se le opere assentite incidano su beni condominiali, questione rispetto alla quale avrebbe dovuto proporre un autonomo ricorso impugnatorio.

13. Nel merito l’appello è infondato.

13.1. Con il primo motivo l’appellante sostiene che, pur essendovi un “atto di asservimento” avente a oggetto la realizzazione, da parte della proprietà soprastante, di terrazzi e logge coperte sul lastrico, l’Amministrazione avrebbe dovuto richiedere un successivo atto di assenso al proprietario, che tuttavia non è mai intervenuto.

L’amministrazione sarebbe incorsa in un difetto di istruttoria nel rilasciare il titolo edilizio poiché non avrebbe richiesto l’atto di assenso.

Il motivo è infondato.

L’art. 11 d.P.R. n. 380 del 2001 consente il rilascio del permesso di costruire a favore di chi sia proprietario e/o munito di un titolo idoneo.

Nel caso in esame, l’atto di asservimento citato nel contratto d’acquisto è chiaro nel prevedere che “il sig. IO GI (dante causa dell’odierno ricorrente: n.d.e.) si è obbligato irrevocabilmente e permanentemente, per sé e suoi eventuali aventi causa, ad asservire, così come in effetti asserve, ai fini e per la realizzazione di terrazzi e logge coperte”.

La previsione di una eventuale ripetizione di espressione dell’assenso ha un valore meramente ricognitivo, ma sostanzialmente l’obbligato non ha in questo caso, stante la formulazione contenuta nell’atto di compravendita, alcuna facoltà di negare il consenso.

Deve, altresì, essere ricordato il principio generale affermato dalla giurisprudenza amministrativa, secondo il quale “Il rilascio del titolo edilizio abilitativo, facendo salvi i diritti dei terzi, non interferisce nell’assetto dei rapporti fra privati; pur restando fermo il potere (dovere) dell’Amministrazione di verificare la sussistenza di limiti di matrice civilistica per la realizzazione dell’intervento edilizio da assentire. Si tratta, in sostanza, di un controllo generale di conformità che non può spingersi comunque sino a penetranti analisi, nel senso che l’amministrazione non è tenuta a svolgere complesse ricognizioni giuridico-documentali circa gli effetti pregiudizievoli dell’intervento progettato sui diritti reali vantati da terzi sulle parti comuni dell’edificio o sull’incidenza dell’intervento su vincoli reali gravanti sull’edificio stesso. (ex multis, Cons. Stato, n. 310 del 2019).

13.2. Con il secondo motivo, l’appellante sostiene che il permesso di costruire sia scaduto per non essere stati concretamente iniziati i lavori nel termine dell’anno dal rilascio.

13.3. Il motivo è infondato.

Il provvedimento unico impugnato è stato emesso in data 24 agosto 2020 e quindi durante il periodo emergenziale introdotto a seguito dell’insorgere della pandemia da Covid-19.

Ai sensi dell’art. 103 del d.l. n. 18 del 2020 è stata disposta la sospensione dei termini di inizio e fine lavori fino ai novanta giorni successivi alla cessazione dello stato d’emergenza. Lo stato d’emergenza è cessato, dopo varie proroghe, il 31 marzo 2022, sicché la proroga si applica fino ai novanta giorni successivi a tale termine.

La comunicazione di inizio lavori risale al 10 novembre 2021 sicché il termine previsto dal d.P.R. 380 del 2001 e prorogato dalle disposizioni emergenziali non era ancora venuto a scadenza.

La controinteressata sostiene inoltre che vi sarebbe stato bisogno di un provvedimento espresso di decadenza del titolo edilizio ex art. 15 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

Con riferimento all’applicazione della previsione recata in particolare dal secondo comma, secondo periodo, della ridetta norma (a mente del quale “Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga”), il Collegio registra le seguenti due, non interamente sovrapponibili, posizioni della giurisprudenza del giudice amministrativo:

- secondo un primo orientamento della giurisprudenza amministrativa, al fine della produzione dell'effetto decadenziale, di cui all'art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001, non è necessaria l'adozione, da parte dell'amministrazione, di un provvedimento espresso sul punto, in quanto la decadenza dal permesso di costruire costituisce l'effetto automatico dell'inutile decorso del termine entro cui i lavori si sarebbero dovuti iniziare e concludere e, pertanto, essa ha natura non già costitutiva, bensì dichiarativa con efficacia ex tunc di un effetto verificatosi ex se e direttamente (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 24 gennaio 2018 n. 467 nonché, più di recente, Sez. IV, 2 maggio 2023 n. 4402);

- secondo un secondo orientamento della giurisprudenza amministrativa, anche che in conformità con i principi generali di trasparenza e certezza giuridica discendenti dagli artt. 1 e 2, l. 7 agosto 1990, n. 241, è sempre richiesto che l'amministrazione si pronunci con provvedimenti espressi, sia pure con valenza ricognitiva di effetti discendenti direttamente dalla legge, sicché risulta necessaria l'adozione di un formale provvedimento in relazione all'esercizio del potere attribuito dall'art. 15 d.P.R. 380/2001 (cfr., anche di recente, Cons. Stato, Sez. IV, 16 marzo 2023 n.2757) anche “ai fini del necessario contraddittorio con il privato circa l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che legittimano la declaratoria di decadenza” (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 2821 del 2011, sez. IV, n. 2757 del 16 marzo 2023, 4823 del 2015, Cons. St., sez. VI, 17 febbraio 2006, n. 671).

Il Collegio aderisce a questo secondo orientamento che, pur riconoscendo la natura ricognitiva dell’atto, lo ritiene necessario ai fini della certezza giuridica e della attivazione del contraddittorio procedimentale, sicché nel caso in esame anche tale argomento milita a supporto della tesi della controinteressata poiché la decadenza non è stata pronunciata dall’amministrazione.

14. Con il terzo motivo, l’appellante sostiene che l’amministrazione sarebbe incorsa in violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del P.P.R., in violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della l.r. n. 45 del 1989 e dell’art. 30 della l.r. n. 8 del 2015 poiché l’atto di autorizzazione sarebbe basato su un ampliamento volumetrico, in contrasto con l’art. 20 delle N.T.A. del piano paesaggistico regionale.

14.1. Il motivo è infondato.

Il provvedimento impugnato è stato emesso nella vigenza della l.r. n. 8 del 2015 nella versione previgente rispetto alle modifiche recate dalla l.r. n. 1 del 2021.

La sentenza della Corte Costituzionale n. 24 del 2022 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di talune disposizioni della l.r. n. 1 del 2021 e non già delle precedenti disposizioni, nella vigenza delle quali è stato rilasciato il titolo edilizio.

Per quanto concerne il profilo della violazione del PPR, non sussiste la lamentata violazione delle disposizioni dello strumento di pianificazione poiché non è fondata la tesi per cui queste disposizioni prevalgono sulle norme, anche successive, di rango legislativo.

Come il giudice di primo grado ha correttamente rilevato, è la stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 26 del 28 gennaio 2022 ad aver fissato il principio per cui “Gli artt. 127, 134 e 136 Cost. delineano un modello di impugnativa delle leggi regionali basato su un loro controllo successivo, tale da non escluderne l'efficacia, e quindi l’applicazione, anche laddove esse vengano contestate e fintantoché la Corte costituzionale non ne abbia dichiarato l'illegittimità costituzionale. Solo quest'ultima declaratoria comporta la cessazione dell'efficacia della norma impugnata, che di conseguenza non potrà avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione”.

Non si rinvengono le violazioni dedotte neanche sotto il profilo della violazione della disciplina del PPR poiché ai sensi del PUC la zona di cui si tratta è classificata come “B” e l’art. 19 delle NTA del PPR esclude dai vincoli della fascia costiera anche le zone B di piano laddove l’art. 20 delle NTA si applica esclusivamente al bene paesaggistico denominato “fascia costiera”, in cui non rientra la zona classificata come “B”.

15. Conclusivamente, per le motivazioni sopra indicate, l’appello deve essere respinto.

16. Le spese seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto:

a) dichiara inammissibile l’intervento del Condominio S’Abba e Sa Pedrà;

b) respinge l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe;

c) condanna l’appellante al pagamento delle spese del giudizio a favore della controinteressata nella misura di euro 4.000,00 (quattromila) oltre accessori come per legge; compensa le spese in relazione alle altre parti del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

NC IL, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

EL RI, Consigliere, Estensore

GI Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL RI	NC IL

IL SEGRETARIO