Pubblicato il 22/04/2026

N. 03137/2026REG.PROV.COLL.

N. 01603/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1603 del 2025, proposto da
Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

IB, Italian OA AIline Representatives, SA AN NE, AR AY, Tap AI OR, American NE, IN EN, IT AY, AI AY, ED NE, rappresentati e difesi dagli avvocati Massimo Giordano e Antonella Licata, con domicilio eletto presso lo studio Massimo Giordano in Roma, via Graziano 62;
Enac, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco e Raffaella Ciardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

International AI RA TI - Iata, Wizz AI UN Ltd., Wizz AI LT Ltd., IB Lìneas Aèreas De SP, S.A. DO, GE NE S.A., GE NE S.A, rappresentati e difesi dagli avvocati Laura Pierallini, EN Sperati e Marco Marchegiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 00209/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Enac - Ente Nazionale per l'Aviazione Civile, di IB, Italian OA AIline Representatives, di SA AN NE, di AR AY, di Tap AI OR, di American NE, di IN EN, di IT AY, di AI AY, di International AI RA TI – Iata, di Wizz AI UN Ltd., di Wizz AI LT Ltd., di IB Lìneas Aèreas De SP, S.A. DO, di GE NE S.A. e di Enac;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il Cons. TE EN TA e uditi per le parti gli avvocati Giannalberto Mazzei, Marco Marchegiani, Massimo Giordano e Eleonora Papi Rea;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

In data 9 novembre 2023, con la delibera n. 169, l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito anche “Autorità” o “ART”) ha avviato il procedimento per la definizione delle misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti che gli utenti dei servizi di trasporto aereo possono esigere nei confronti dei gestori dei predetti servizi e delle relative infrastrutture aeroportuali con riguardo al trattamento dei reclami.

Con la successiva delibera n. 34, pubblicata in data 7 marzo 2024, l’Autorità ha sottoposto a consultazione lo schema di atto di regolazione recante “Misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti che gli utenti del servizio di trasporto aereo possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle relative infrastrutture con riguardo al trattamento dei reclami”, individuando, in data 12 aprile 2024, il termine per la presentazione di osservazioni e proposte da parte degli stakeholder, e, in data 23 aprile 2024, il giorno per l’audizione pubblica finalizzata a consentire l’illustrazione delle stesse ai partecipanti alla consultazione che ne avessero fatto richiesta.

La Relazione illustrativa, contestualmente pubblicata sul sito web istituzionale dell’Autorità, ha esposto l’attività di analisi propedeuticamente svolta degli Uffici dell’Autorità ed ha illustrato gli elementi essenziali del provvedimento sottoposto a consultazione, unitamente alla ratio delle misure proposte nel documento posto in consultazione.

In risposta alla consultazione sono pervenuti 17 contributi da parte di: 7 vettori aerei, 2 associazioni dei consumatori e 8 altri soggetti, tra associazioni di categoria, enti e studi legali.

In data 10 aprile 2024, l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (di seguito “Enac”), nell’ambito della suddetta consultazione, ha inviato all’ART il proprio contributo con il quale ha rappresentato all’Autorità procedente che le funzioni di organismo nazionale responsabile della corretta esecuzione dei regolamenti europei sono esercitate dall’ENAC stesso, a cui compete inoltre il potere di irrogare sanzioni nei confronti degli operatori che violano le disposizioni contenute nei regolamenti, suggerendo per tale ragione “una rivalutazione da parte di codesta Autorità in ordine alla Delibera in argomento”.

Con la delibera n. 92, pubblicata in data 26 giugno 2024, l’Autorità ha concluso il procedimento avviato, approvando l’atto di regolazione recante “Misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti che gli utenti dei servizi di trasporto aereo possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle relative infrastrutture con riguardo al trattamento dei reclami”, di cui all’Allegato A alla medesima delibera.

Con ricorso numero di registro generale 1316, notificato il 25 settembre 2024 e depositato il giorno seguente, IB – Italian OA AIline Representatives, SA AN NE, AR AY, Tap AI OR, ED NE, IN EN, AI AY e IT AY hanno impugnato, dinanzi al T.A.R. Piemonte, chiedendone l’annullamento, la predetta delibera ART n. 92/2024, l’allegato A della medesima delibera ed i relativi atti presupposti.

A sostegno del ricorso di primo grado, i ricorrenti hanno affidato il gravame a plurimi motivi di ricorso, con cui è stata dedotta, tra l’altro, la violazione delle competenze dell’Unione europea e dell’ENAC, la violazione della normativa europea di settore, nonché profili di eccesso di potere, difetto di istruttoria e violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

L’Autorità di Regolazione dei Trasporti e l’Enac si sono costituite in giudizio per resistere al ricorso.

In data 29 novembre 2024, International AI RA TI, Wizz AI UN Ltd., Wizz AI LT Ltd., IB Lìneas Aèreas De SP, S.A. DO e GE NE S.A., sono intervenute ad adiuvandum a sostegno del ricorso, deducendo l’illegittimità dei provvedimenti impugnati sotto molteplici profili.

Ad esito del relativo giudizio, l’adito T.A.R., con la sentenza ora appellata, ha accolto il ricorso.

In particolare, il T.A.R., evidenziando che la tutela dei diritti dei passeggeri nell’ambito del trasporto aereo è apprestata dai regolamenti CE n. 261/2004 e n. 1107/2006 che non disciplinano il reclamo di prima istanza, fatta salva la generica previsione di cui all’art. 15, par. 1, del reg. n. 1107/2006, in base al quale “se ritiene che il presente regolamento sia stato violato, la persona con disabilità o la persona a mobilità ridotta può richiamare sulla questione l’attenzione del gestore aeroportuale o del vettore aereo interessato, a seconda del caso”, ha affermato che, a livello nazionale, l’organismo responsabile della vigilanza sulla corretta applicazione dei regolamenti CE è stato individuato nell’ENAC.

Pertanto, “con l’adozione della delibera impugnata, l’Autorità di Regolazione dei Trasporti in primo luogo ha invaso l’ambito di competenza riservato all’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile sotto il profilo dell’applicazione delle norme poste a presidio dei diritti dei passeggeri del trasporto aereo, ma soprattutto ha violato le competenze spettanti agli organi dell’Unione, per le ragioni di seguito indicate. La riserva di competenza riconosciuta ad ENAC non è limitata al potere di irrogare sanzioni ai vettori per i casi di violazione delle norme comunitarie di riferimento, ma si estende anche al potere di determinare le misure, anche coercitive, necessarie per garantire il soddisfacimento dei diritti individuali dei passeggeri previsti dalla regolamentazione comunitaria”.

Il T.A.R. ha concluso affermando che “ART non risulta abilitata in quanto non costituisce l’organismo designato ai sensi dell’art. 16, par. 1, del regolamento CE n. 261/2004. Ma anche laddove ART fosse abilitata da norme nazionali, dovrebbe limitarsi a garantire il rispetto dei diritti individuali dei passeggeri del trasporto aereo già previsti dalla regolamentazione comunitaria; pertanto l’ART non potrebbe integrare la disciplina comunitaria attraverso misure regolatorie volte a introdurre ulteriori diritti in favore dei passeggeri al fine di colmare ipotetiche lacune presenti nell’ordito normativo sovranazionale” e che “la regolazione introdotta dall’ART è idonea a compromettere la simultanea ed uniforme applicazione dei regolamenti comunitari, autosufficienti e di diretta applicazione in tutti gli Stati dell’Unione europea”.

Il Giudice di primo grado ha infine sostenuto che “la natura dell’indennizzo automatico (…) pare differire dalla compensazione pecuniaria di cui all’art. 7 del regolamento CE n. 261/2004 per la mancata previsione di qualsivoglia circostanza escludente (cfr. art. 5 reg. n. 261/2004) e per l’assenza di danni consequenziali da compensare (lucro cessante e danno emergente). Inoltre, l’indennizzo automatico è dovuto in ragione del mero ritardo, anche se il reclamo è del tutto infondato”.

Con ricorso notificato il 24 febbraio 2025 e depositato il giorno seguente, l’Autorità di Regolazione dei Trasporti ha proposto appello avverso la suddetta sentenza, chiedendone l’annullamento.

In particolare, l’Autorità ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1. Preliminarmente. Sull’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum spiegato in primo grado.

2. Premessa – sul quadro normativo applicabile alla fattispecie di giudizio.

3. Erroneità della sentenza impugnata – violazione e falsa applicazione dell’articolo 37, comma 4 del d.l. n. 201/2011, dell’articolo 2 del d.lgs. n. 69/2006, dell’articolo 16 par. 1 del Regolamento CE n. 261/2004 e dell’articolo 1, par. 1 del Regolamento CE n. 1107/2006 – sulla individuazione dell’amministrazione competente, anche alla luce della teoria dei c.d. poteri impliciti.

4. Erroneità della sentenza impugnata – violazione e falsa applicazione dell’articolo 37, d.l. n. 201/2011– sulla proporzionalità e ragionevolezza della misura.

5. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 37, comma 2 lett. e) del decreto-legge n. 201/2011 – sulla natura tecnico-discrezionale delle scelte dell’Autorità – ancora sulla ragionevolezza e proporzionalità della misura.

6. Erroneità della sentenza impugnata – violazione e falsa applicazione dell’articolo 37 del d.l. n. 201/2011, dell’articolo 2 del d.lgs. n. 69/2006, dell’articolo 16 par. 1 del Regolamento CE n. 261/2004 e dell’articolo 1, par. 1 del Regolamento CE n. 1107/2006 – sulla competenza dell’ART anche alla luce della normativa sovranazionale.

7. Erroneità della sentenza impugnata – violazione e falsa applicazione dell’articolo 37, comma 4 del d.l. n. 201/2011, dell’articolo 2 del d.lgs. n. 69/2006, dell’articolo 16 par. 1 del Regolamento CE n. 261/2004 e dell’articolo 1, par. 1 del Regolamento CE n. 1107/2006 – sulla affermata scelta del legislatore comunitario – contrasto con i principi di proporzionalità e sussidiarietà.

Le parti appellate e le intervenienti ad adiuvandum si sono costituite in giudizio ed hanno depositato memorie a sostegno delle loro ragioni.

La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 26 marzo 2026.

TT

Con il primo motivo, la difesa erariale lamenta l’inammissibilità dell’intervento di terzo spiegato in primo grado dalle società International AI RA TI, Wizz AI UN Ltd., Wizz AI LT Ltd., IB Lìneas Aèreas De SP, S.A. DO e GE NE S.A., in quanto effettuato da soggetti cointeressati all’annullamento dell’atto oggetto di giudizio i quali, quindi, avrebbero dovuto rispettare il termine decadenziale stabilito per la proposizione dell’azione di annullamento.

Il motivo è fondato.

In via preliminare, giova ricordare che l’istituto dell’intervento, pur assolvendo alla funzione di ampliare il contraddittorio e consentire l’emersione di interessi connessi alla res controversa , non può tradursi in un mezzo surrettizio per eludere i termini decadenziali dell’azione né per introdurre nel processo posizioni autonome che avrebbero dovuto essere fatte valere mediante tempestiva impugnazione.

L’art. 28, comma 2, c.p.a., difatti, prevede che “[c]hiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettandolo stato e il grado in cui il giudizio si trova”.

Pertanto, il soggetto titolare di un interesse direttamente inciso dall’azione pubblica, oltre a poter proporre (nei termini di legge) un’autonoma azione, può spiegare intervento (cd. litisconsortile) nel giudizio da altri instaurato - così realizzandosi un simulaneus processus - ma deve farlo sempre nel rispetto dei termini di decadenza.

Il codice subordina l’ammissibilità di tale intervento alla condizione che il cointeressato «non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni», affinché tale intervento non si risolva in un’elusione del termine per impugnare.

Tale principio trova conferma anche nella più recente elaborazione giurisprudenziale, la quale ha chiarito che l’intervento del cointeressato è inammissibile, ove il soggetto sia decaduto dalle relative azioni, quando esso sia volto a sostenere una posizione che presuppone la rimessione in discussione dell’atto amministrativo ormai inoppugnabile nei suoi confronti (cfr. sul punto Cons. St., ad plen. 29 ottobre 2024, n. 15).

Nel caso di specie, i terzi intervenienti sono titolari di una posizione giuridica direttamente incisa dal provvedimento impugnato, in quanto appartenenti alla medesima categoria di operatori destinatari degli effetti dell’atto amministrativo. Tale circostanza evidenzia la sussistenza di un interesse diretto, attuale e autonomo all’impugnazione, che avrebbe dovuto essere esercitato mediante proposizione di un ricorso nei termini di legge.

Per le ragioni esposte, l’intervento del terzo spiegato in primo grado deve essere dichiarato inammissibile.

Passando all’esame dei restanti motivi di appello, gli stessi possono essere trattati congiuntamente stante la loro connessione.

Con tali motivi la difesa erariale sostiene che:

- la competenza dell’Autorità riguarda tutti gli ambiti del trasporto e non trova limitazioni nel settore aereo in base all’articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201;

- le competenze dell’ENAC e dell’Autorità sono distinte: alla prima spetta il potere di comminare sanzioni pecuniarie circoscritte alla sussistenza di una violazione del regolamento CE 261/2004 da parte di uno o più vettori, mentre l’atto di regolazione dell’Autorità ha natura e finalità totalmente differenti poiché introduce un sistema di tutela del consumatore-utente generale e astratto per mezzo di misure di regolazione che hanno portata innovativa dell’ordinamento;

- atti di regolazione analoghi all’impugnata delibera sono presenti anche nel settore marittimo, ferroviario e degli autobus, senza che si sia registrato alcun rilevante aumento dei costi dei vettori operanti in quei mercati;

- la nozione di reclamo introdotta dalla delibera impugnata è più ampia rispetto alla mera osservanza delle norme comunitarie più volte citate;

- è contraddittorio sostenere, da un lato, che la scelta di non imporre termini per la risposta al reclamo non sia una lacuna ma una scelta del legislatore europeo e, dall’altro lato, affermare che in caso di silenzio sarebbe sempre possibile rivolgersi a ENAC, proprio perché non esistono termini predeterminati dalla normativa europea di cui l’ente è organismo responsabile dell’attuazione;

- l’interpretazione del TAR Piemonte appare in contrasto con i principi di proporzionalità e sussidiarietà che informano l’azione dell’Unione europea nell’esercizio delle competenze legislative concorrenti.

Le doglianze sono infondate.

Il regolamento impugnato è stato adottato dall’Autorità in dichiarata attuazione dell’art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201 del 2011, conv. il l. n. 214/2011, che le attribuisce la competenza a definire il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, esigibili dagli utenti nei confronti dei gestori dei servizi di trasporto.

Tuttavia, tale potere deve essere esercitato nel rispetto del quadro normativo sovranazionale e del riparto di competenze da esso delineato, come espressamente previsto dal comma 1 del medesimo articolo, che specifica che l’Autorità esercita le proprie competenze “in conformità con la disciplina europea”, e del comma 4 del medesimo articolo, che fa salve le competenze attribuite ad altre amministrazioni.

Nella materia del trasporto aereo, la disciplina dei diritti dei passeggeri è compiutamente regolata dal Regolamento (CE) n. 261/2004 e dal Regolamento (CE) n. 1107/2006, i quali, in quanto atti di diritto derivato direttamente applicabili, perseguono un obiettivo di armonizzazione piena delle condizioni di tutela degli utenti e di esercizio dell’attività dei vettori nell’ambito del mercato interno.

In particolare, il considerando 4 del Regolamento n. 261/2004 evidenzia come l’intervento dell’Unione sia volto non solo a rafforzare la protezione dei passeggeri, ma anche a garantire che i vettori operino secondo condizioni armonizzate in un mercato liberalizzato, mentre i considerando 21 e 22 del medesimo Regolamento attribuiscono agli Stati membri il compito di stabilire le sanzioni “applicabili in caso di violazione del presente regolamento” e di assicurare e controllare il rispetto delle disposizioni europee mediante la designazione di un organismo competente, chiamato ad adottare le misure necessarie per garantire l’effettività dei diritti riconosciuti.

Coerentemente con tale impostazione, l’art. 16 del Regolamento n. 261/2004 prevede che ciascuno Stato membro designi un organismo responsabile dell’applicazione del regolamento stesso, cui spetta il compito di vigilare sul rispetto delle disposizioni e di adottare le misure necessarie, anche di carattere sanzionatorio, per garantirne l’effettività.

Analogamente, il Regolamento n. 1107/2006, nel considerando 19 ribadisce che gli obiettivi di elevata e uniforme protezione e di condizioni armonizzate per gli operatori non possono essere adeguatamente conseguiti mediante interventi degli Stati membri, ma richiedono un’azione a livello dell’Unione, in conformità ai principi di sussidiarietà e proporzionalità. In base al considerando 18 e dall’art. 14 del medesimo regolamento, gli Stati membri hanno il compito di stabilire le sanzioni applicabili per la violazione “del presente regolamento” e designano uno o più organismi responsabili dell’applicazione del regolamento, cui spetta il compito di garantire il rispetto dei diritti ivi previsti.

Pertanto, i due regolamenti europei delineano un ruolo degli Stati membri essenzialmente di enforcement delle regole ivi previste, senza attribuire loro un potere di ampliamento o modifica del contenuto degli stessi. La disciplina unionale - affidata alla fonte regolamentare - si caratterizza per un elevato grado di completezza e autosufficienza, funzionale a garantire, da un lato, la parità di trattamento dei passeggeri e, dall’altro, un level playing field tra gli operatori economici, in un settore connotato da intrinseca dimensione transfrontaliera.

Nell’ordinamento nazionale, la funzione di organismo designato è stata attribuita all’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (ENAC), cui il legislatore ha demandato, mediante il d.lgs. n. 69 del 2006 e il d.lgs. n. 24 del 2009, i poteri di vigilanza e di irrogazione delle sanzioni in caso di violazione della normativa unionale, in attuazione diretta delle disposizioni europee sopra richiamate.

In tale contesto, non residua uno spazio normativo per interventi nazionali che, pur formalmente qualificati come regolazione procedurale, siano idonei ad incidere sul contenuto sostanziale dei diritti dei passeggeri o ad alterare l’equilibrio delineato dal legislatore europeo.

Le misure adottate dall’Autorità, infatti, lungi dal limitarsi a disciplinare modalità organizzative interne alla gestione dei reclami, introducono obblighi ulteriori a carico dei vettori e, soprattutto, un meccanismo di indennizzo automatico in favore degli utenti, non previsto dai regolamenti europei e strutturalmente diverso dalla compensazione pecuniaria disciplinata dal Regolamento n. 261/2004, in quanto svincolato dall’accertamento di un inadempimento sostanziale e privo di cause di esclusione correlate a circostanze eccezionali.

Tale intervento si traduce, pertanto, nell’introduzione di un autonomo diritto in capo ai passeggeri, che si aggiunge a quelli già previsti dal diritto dell’Unione, con conseguente alterazione dell’assetto uniforme della disciplina e imposizione di oneri ulteriori a carico degli operatori stabiliti in un solo Stato membro.

Ne deriva che l’Autorità ha ecceduto i limiti delle proprie attribuzioni, invadendo un ambito riservato alla normativa unionale e dell’organismo designato per l’ enforcement della relativa disciplina ( id est ENAC), determinando una frammentazione regolatoria incompatibile con le finalità di armonizzazione perseguite dalla disciplina europea.

I motivi di appello qui esaminati, pertanto, sono infondati.

In conclusione, in accoglimento del primo motivo di appello, deve essere riformata in parte qua la sentenza impugnata e, per l’effetto, deve essere dichiarato inammissibile l’intervento spiegato in primo dai soggetti terzi. Per il resto, l’appello deve essere rigettato siccome infondato.

Le spese di lite del doppio grado devono essere compensate nei confronti delle parti intervenienti in primo grado, data la definizione in rito del giudizio nei loro confronti.

Nei confronti delle altre parti costituite in appello, le spese di lite del presente grado seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, provvede come segue:

- riforma in parte qua la sentenza impugnata e, per l’effetto, dichiara inammissibile l’intervento spiegato in primo grado da International AI RA TI, Wizz AI UN Ltd., Wizz AI LT Ltd., IB Lìneas Aèreas De SP e S.A. DO e GE NE S.A.;

- rigetta l’appello per il resto;

- compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio nei confronti dei soggetti intervenienti in primo grado;

- condanna l’Autorità a rifondere ad ENAC le spese di lite del presente grado, quantificate in euro 2.000 (duemila), oltre accessori di legge;

- condanna l’Autorità a rifondere all’IB, Italian OA AIline Representatives, SA AN NE, AR AY, Tap AI OR, American NE, IN EN, IT AY, AI AY, ED NE, in solido tra loro, le spese di lite del presente grado, quantificate in euro 3.000 (tremila), oltre accessori di legge;

- ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

TE EN TA, Consigliere, Estensore

Dalila Satullo, Consigliere

L'TE	IL PRESIDENTE
TE EN TA	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO