Pubblicato il 04/05/2026

N. 03444/2026REG.PROV.COLL.

N. 01906/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1906 del 2025, proposto da
IC CA TÀ Cooperativa LE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Policari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione quinta, n. 22050/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2026 il Cons. EF EN AL e uditi per le parti gli avvocati Francesco Fanasco in sostituzione dell'avv. Andrea Policari e Fiammetta Fusco in sostituzione dell'avv. Rita Santo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

La società IC CA TÀ Cooperativa LE (di seguito anche “CA” o “Cooperativa”) è stata individuata dalla L.R. Lazio n. 11/2022, art. 19, commi 3 e 4, quale beneficiaria di un contributo straordinario pari a euro 400.000 “destinato all’acquisto di immobili e attrezzature”.

In attuazione di tale previsione normativa, la Regione Lazio ha quindi invitato la Cooperativa a presentare un progetto di investimento ai fini dell’erogazione del contributo “coerente ed in linea con il quadro normativo di riferimento … e che tale progetto deve essere conforme a quanto stabilito dal Regolamento (UE) n. 702/2014” (Deliberazione della Giunta regionale del 20 settembre 2022, n. 749).

La CA, pertanto, ha trasmesso il progetto denominato “Salviamo la nostra Fattoria LE”, volto all’acquisto, nell’ambito di una procedura competitiva fallimentare, di un complesso immobiliare sito in Grottaferrata, già utilizzato dalla medesima in forza di contratto di locazione, da destinare allo sviluppo delle attività agricole, sociali e di fattoria didattica.

All’esito dell’istruttoria e a seguito di trasmissione del preavviso ex art. 10-bis L. n. 241/1990, la Regione Lazio, recependo le valutazioni della Commissione tecnica all’uopo nominata (di seguito “Commissione”) , ha rigettato l’istanza di concessione del contributo, evidenziando in particolare: criticità urbanistiche dell’immobile; carenze nella dimostrazione della sostenibilità economica e dell’effetto incentivante dell’investimento; mancato rispetto dei limiti di ammissibilità dei costi relativi ai terreni; l’incompatibilità dell’aiuto con il mercato interno, in quanto incidente su una procedura competitiva di vendita.

La cooperativa ha proposto ricorso dinanzi al TAR Lazio, impugnando:

- la determinazione della Regione Lazio, Direzione Regionale IC, Promozione della Filiera e - della Cultura del Cibo, Caccia e Pesca, Foreste, prot. n. U.0814169 in data 20 luglio 2023, avente ad oggetto “Atto di organizzazione n. G15366 del 9 novembre 2022 – TRASMISSIONE ESITI VALUTAZIONI ISTRUTTORIE”;

- il verbale della Commissione costituita presso la Direzione Regionale IC, Promozione della Filiera e della Cultura del Cibo, Caccia e Pesca, Foreste, prot. n. I.0664989 in data 19 giugno 2023, con cui la Commissione medesima ha comunicato all'amministrazione regionale procedente l'esito negativo delle valutazioni istruttorie;

- ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto, tra cui in particolare la nota prot. n. U.0178131 in data 16 febbraio 2023, recante il preavviso di rigetto, l'atto di organizzazione n. G15366 in data 9 novembre 2022, di nomina della Commissione istruttoria, nonché la nota prot. n. 794344 in data 18 luglio 2023, mai trasmessa;

- per quanto occorrer possa, la deliberazione di Giunta della Regione Lazio n. 749 in data 20 settembre 2022.

Deduceva l’illegittimità del diniego per violazione della normativa regionale e unionale, nonché per difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo di aver adeguatamente dimostrato la sostenibilità e la conformità del progetto alla normativa applicabile.

Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, contestando le censure e ribadendo la correttezza dell’operato amministrativo, con particolare riferimento alle criticità urbanistiche, alla situazione economico-finanziaria della Cooperativa e ai rischi connessi alla procedura concorsuale.

Con la sentenza impugnata, il TAR Lazio ha rigettato il ricorso, affermando, in sintesi che:

- pur essendo il contributo previsto dalla legge regionale, la sua erogazione era comunque subordinata alla verifica della compatibilità del progetto con la disciplina europea sugli aiuti di Stato;

- tra i criteri valutativi rientrava la sostenibilità economica dell’investimento;

- il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche dell’amministrazione è limitato alla verifica della loro non irragionevolezza;

- nel caso di specie, la valutazione negativa espressa dalla Regione, sotto il profilo della sostenibilità economico-finanziaria del progetto, non risultava illogica né irragionevole, anche alla luce delle incertezze evidenziate in ordine ai ricavi prospettati e alla situazione dell’immobile.

Sulla base di tali considerazioni, il TAR ha ritenuto infondato il ricorso con riguardo al profilo, ritenuto assorbente, della mancata dimostrazione della sostenibilità economico-finanziaria del progetto.

La CA ha proposto appello avverso la detta sentenza affidato a due motivi nonché ha riproposto le doglianze avanzate in primo grado e rimaste assorbite nella pronuncia del TAR.

Con il primo mezzo ( Erroneità della sentenza appellata per omessa pronuncia. Violazione e falsa applicazione della L. n. 241/1990 e s.m.i., con particolare riferimento all’art. 10-bis. Violazione del principio del leale contraddittorio procedimentale. Eccesso di potere per radicale difetto di motivazione e di istruttoria. Ingiustizia e irragionevolezza manifeste ), l’appellante deduce che la sentenza omette di esaminare il primo motivo del ricorso originario, con cui si evidenziava che nel provvedimento finale la Regione non si è fatta minimamente carico dei puntuali e specifici elementi di carattere sostanziale e fattuale idonei a smentire le conclusioni cui era giunta la Commissione nel preavviso di diniego, reiterando le stesse identiche motivazioni già espresse in precedenza sebbene superate dalla memoria procedimentale e dalla documentazione allegata dalla CA.

Con il secondo motivo ( Erroneità della sentenza appellata. Cattivo governo dei principi in materia di sindacato giurisdizionale della discrezionalità tecnica. Violazione e falsa applicazione dell’art. 19 L.r. Lazio n. 11/2022. Violazione e falsa applicazione del Regolamento UE/702/2014, nonché per quanto occorra del Regolamento UE/2472/2022. Violazione della DGR Lazio n. 749/2022. Violazione e falsa applicazione della L. n. 241/1990 e s.m.i., con particolare riferimento all’art. 10-bis. Eccesso di potere per radicale difetto di motivazione e di istruttoria. Ingiustizia e irragionevolezza manifeste ), l’appellante sostiene che:

- il primo giudice, sul presupposto che la Commissione avesse sul punto espresso valutazioni di carattere tecnico, ha ritenuto di doversi limitare ad un sindacato meramente estrinseco di cd. “credibilità logica” e, sulla base di tale premessa, ha di fatto rinunciato del tutto a verificare la reale attendibilità di tali valutazioni;

- la Regione si è limitata ad agitare genericamente il rischio che, pur a fronte della presenza di un utile negli esercizi oggetto di verifica, l’acquisto del compendio immobiliare con l’accensione del mutuo avrebbe potuto aumentare la situazione debitoria della Cooperativa, nonché a richiamare il fatto che l’attività di fattoria didattica non avrebbe potuto essere considerata tra le voci attive a sostegno dell’investimento in quanto non ancora avviata;

- la sostenibilità del progetto deriva non solo dal fatto che l’avvio della fattoria didattica avrebbe implementato la produzione, ma anche dalla riduzione dei costi sostenuti dalla deducente, tra cui in particolare il canone per l’affitto dell’immobile;

- non era conferente il rilievo circa il mancato avvio della fattoria didattica, atteso che a quello era finalizzato il progetto, con la conseguenza che se l’attività fosse stata già attivata al momento della domanda non vi sarebbe stato alcun effetto incentivante invece richiesto dalla giurisprudenza in materia;

- il primo giudice, laddove ha evidenziato la difficoltà di riscossione dei canoni di locazione che emergerebbe dalla CTU resa nell’ambito della procedura fallimentare, ha integrato la motivazione del provvedimento impugnato che non fa riferimento a tale profilo;

- con specifico riferimento alle Cooperative sociali, la dottrina ha da tempo evidenziato come occorra ricercare grandezze alternative al profitto per la misurazione della performance sia economica che sociale.

Con i motivi riproposti l’appellante sostiene altresì che:

- le difformità riscontrate dalla CTU resa in sede fallimentare rappresentano mere difformità edilizie o catastali tutte pacificamente sanabili e, pertanto, le stesse non possono portare a ritenere il progetto contrastante con l’art. 14, comma 5, del Regolamento UE/702/2014 che prevede il rispetto della legislazione “in materia di tutela ambientale”;

- il fatto che la Cooperativa abbia previsto di utilizzare il finanziamento per acquistare un immobile nell’ambito di una procedura fallimentare non contrasta con il diritto UE perché, seguendo tale ragionamento, l’erogazione del contributo per l’acquisto di un bene, anche da un privato, avrebbe sempre quale effetto quello di alterare il mercato ponendo il soggetto beneficiario in una posizione di privilegio rispetto a eventuali altri soggetti interessati, con ciò di fatto impedendo sempre e comunque la possibilità di accedere al contributo in parola;

- il rilievo secondo cui non sarebbe dimostrato il rispetto dell’ammissibilità del costo afferente all’acquisto dei terreni, il cui valore non deve superare la soglia del 10% rispetto al valore totale del complesso immobiliare, è superato dalla perizia tecnica depositata in sede procedimentale dalla CA;

- l’assunto espresso nel preavviso di diniego, e successivamente non più ricompreso nel provvedimento finale, secondo cui il valore dell’importo ammissibile avrebbe dovuto essere decurtato in misura proporzionale agli altri finanziamenti già ricevuti dalla CA, è infondato perché nell’ambito dei contributi del Programma di sviluppo rurale ottenuti in anni precedenti non sono ricomprese risorse per il miglioramento aziendale del compendio di Grottaferrata.

Si è costituita in resistenza la Regione.

All’udienza camerale del 27 marzo 2025, su richiesta dell’appellante, la domanda cautelare da quest’ultima articolata è stata rinviata al merito.

All’udienza del 28 aprile 2026, in vista della quale l’appellante ha depositato una memoria, la causa è stata trattenuta in decisione.

DI

I due motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, sono fondati laddove lamentano il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato in primo grado per quanto attiene alla ritenuta assenza di effetto incentivante e di sostenibilità del progetto presentato.

Il provvedimento finale è sul punto motivato con un rinvio per relationem al preavviso di rigetto trasmesso dalla Regione ove, con riguardo a tale profilo, si evidenzia: il ridotto utile della Cooperativa negli anni 2020 e 2021; la situazione debitoria della Cooperativa, che andrebbe ad aumentare a seguito del mutuo bancario che la stessa dovrà contrarre al fine di ottenere la provvista necessaria per l’acquisto dell’immobile; l’assenza di attuale concessione del mutuo bancario; il mancato attuale avvio dell’attività di fattoria didattica, inserita tra le attività che dovrebbero sostenere l’investimento.

Quanto all’utile della Cooperativa negli anni precedenti, la Regione non tiene in considerazione il fatto che si tratti di una Cooperativa sociale, il cui scopo è quindi mutualistico e non meramente speculativo. A maggior ragione per tali tipologie di società, la “solidità” delle stesse non può valutarsi unicamente in base all’utile conseguito, richiedendosi più complessive analisi dei documenti sociali. Altresì, la Regione fa riferimento unicamente all’utile conseguito negli anni precedenti ma non vaglia la sostenibilità dell’iniziativa anche sulla base dello specifico business plan del progetto.

Anche con riguardo alla situazione debitoria della Cooperativa, si registra un difetto di istruttoria e di motivazione degli atti impugnati, che non tengono conto di quanto previsto dal progetto e di quanto dedotto in sede procedimentale dalla Cooperativa, secondo la quale la rata del mutuo da pagare sarebbe stata di importo analogo o inferiore al canone di affitto che la CA già corrispondeva per l’utilizzo dell’immobile che intendeva acquistare.

Altresì, la Cooperativa aveva preventivato di riscuotere canoni di locazione da parte dei terzi che utilizzavano altre porzioni dell’immobile e la Regione non ha adeguatamente considerato tale profilo. Sul punto, inoltre, sono fondate le doglianze dell’appellante laddove lamenta che il primo giudice ha inammissibilmente integrato la motivazione degli atti impugnati, facendo riferimento a supposte difficoltà di riscossione di tali somme che non emergono dalla motivazione del provvedimento oggetto di scrutinio.

Quanto alla concessione del mutuo bancario, la Cooperativa ha dedotto di aver presentato alla Regione la delibera di concessione del mutuo da parte di un istituto di credito, subordinata alla concessione del finanziamento regionale. Anche tale profilo non è stato adeguatamente considerato nell’istruttoria amministrativa svolta.

Non risulta rilevante, infine, la circostanza per cui l’attività di fattoria didattica non fosse stata ancora avviata dalla società, trattandosi proprio di una delle iniziative che la Cooperativa intendeva intraprendere grazie al finanziamento di cui domandava la concessione.

Per le ragioni esposte, i due motivi di appello sono fondati, emergendo un difetto di istruttoria e di motivazione degli atti impugnati in punto di valutazione della sostenibilità economica e dell’effetto incentivante del finanziamento.

Deve a questo punto passarsi all’esame dei motivi di primo grado non esaminati dal Tar e riproposti con l’atto di appello.

Con riguardo alle difformità urbanistiche dell’immobile, il provvedimento impugnato afferma che le medesime comportano che “l’investimento non rispetta quanto disposto dal comma 5, dell’articolo 14 del Regolamento UE/702/2014, poiché, per essere ammissibile, l’investimento deve essere conforme alla legislazione dell'Unione e dello Stato membro interessato in materia di tutela ambientale e comunque gli aiuti sono concessi a condizione che il progetto di investimento sia stato oggetto di tale valutazione e abbia ottenuto le necessarie autorizzazioni prima della data di concessione degli aiuti individuali”.

Tuttavia, gli atti impugnati si limitano a fare riferimento alle difformità urbanistiche riscontrate dalla CTU svolta in sede fallimentare e, sul punto, la Cooperativa, nel corso del procedimento, aveva presentato una relazione tecnica con cui si attestava come si trattasse di difformità sanabili e non incidenti sulla materia ambientale.

Il provvedimento non motiva in ordine alle ragioni per cui le difformità riscontrate inciderebbero negativamente sulla materia ambientale e sarebbero tali da precludere l’ammissibilità del finanziamento ai sensi della disciplina europea richiamata.

Con riguardo al costo dei terreni, la Regione sostiene che la CA non avrebbe dimostrato il rispetto dell’ammissibilità del costo afferente all’acquisto dei terreni il cui valore, rispetto al valore totale del complesso immobiliare, non deve superare la soglia del 10% ai sensi dell’articolo 14, comma 6, del Regolamento UE/702/2014.

Invero, nel preavviso di rigetto la Regione aveva evidenziato che il costo dei terreni era stato stimato dal rappresentate legale della Cooperativa e non desunto da una perizia tecnica.

Il provvedimento fa poi riferimento unicamente alla CTU svolta nell’ambito della procedura fallimentare ma nulla dice in ordine al fatto che nel frattempo, a seguito del preavviso di rigetto, la Cooperativa aveva prodotto un’apposita consulenza tecnica, né motiva in ordine alle ragioni per le quali quest’ultima sarebbe meno attendibile rispetto alla richiamata CTU.

Infine, è errata la motivazione del provvedimento della Regione nella parte in cui sostiene che la sovvenzione contrasterebbe con il diritto unionale, in quanto l’aiuto verrebbe utilizzato dalla Cooperativa per acquistare un immobile nell’ambito di una procedura concorsuale, con conseguente distorsione della concorrenza. Invero, ogni provvidenza pubblica concessa a operatori economici può influire sulla concorrenza, in quanto, di regola, utilizzata per l’acquisto di beni o servizi sul mercato; tuttavia, ciò di per sé solo non comporta un contrasto dell’aiuto con il diritto unionale, anche laddove tale acquisto avvenga nell’ambito di procedure concorsuali. Non si rinviene nell’ordinamento unionale un divieto generalizzato di utilizzare aiuti pubblici per l’acquisto di beni nell’ambito di procedure competitive svolte nell’ambito delle procedure concorsuali.

Deve inoltre evidenziarsi che la Regione fa riferimento ad un’incompatibilità dell’aiuto con l’art. 107, par. 1, TFUE, senza considerare che tale previsione fa salve le deroghe contemplate dai Trattati, tra cui rientrano anche gli aiuti concessi dagli Stati in settori coperti da una disciplina speciale, quale quella prevista per l’agricoltura. In tal caso, la compatibilità dell’aiuto con il diritto unionale deve essere rigorosamente valutata con riguardo alle regole all’uopo poste dalla specifica disciplina di settore.

Da ultimo, il Collegio ritiene di non dover esaminare la questione secondo cui il valore dell’importo ammissibile avrebbe dovuto essere decurtato in misura proporzionale agli altri finanziamenti già ricevuti dalla CA. Si tratta di doglianza che la CA ha espressamente coltivato solo in via tuzioristica, in quanto si trattava di un profilo che la Regione aveva considerato nel preavviso di diniego ma che non aveva poi reiterato nel provvedimento finale impugnato e nel presupposto documento finale redatto dalla Commissione del 19 giugno 2023. Deve, quindi, ritenersi che tale profilo non sia stato inserito dalla Regione nell’apparato motivazione del provvedimento conclusivo della procedura.

In definitiva, l’appello è fondato laddove lamenta un difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato con riguardo alla compatibilità del progetto presentato dalla CA con la normativa applicabile e, in particolare, con la disciplina unionale in materia di aiuti di Stato.

Pertanto, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado con conseguente annullamento degli atti impugnati per quanto di ragione.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti in ragione delle peculiarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati per quanto di ragione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RM VO, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

EN Cordi', Consigliere

EF EN AL, Consigliere, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
EF EN AL	RM VO

IL SEGRETARIO