N. 06791/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 27/02/2026
N. 01547 /2026 REG.PROV.COLL. N. 06791/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6791 del 2025, proposto dalla TO
RU S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Modesti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
l'I.N.P.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Dario Marinuzzi, Mauro Sferrazza e Vincenzo Stumpo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Mauro Sferrazza in Roma, via Cesare Beccaria, n. 29,
per la riforma N. 06791/2025 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, Sezione Prima, n. 80/2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'I.N.P.S.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. ZI FE e uditi per le parti come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1. La società TO RU S.r.l., inquadrata nel settore metalmeccanico ed esercente l'attività di installazione, manutenzione, riparazione su tutto il territorio nazionale di reti elettriche di media e bassa tensione, ha impugnato dinanzi al T.A.R. per l'Abruzzo i provvedimenti del 1° febbraio 2020 e del 18 marzo 2020, con i quali il Direttore della sede provinciale dell'INPS di Pescara ha disposto la reiezione delle domande da essa presentate per il riconoscimento della C.I.G.O. per il periodo iniziale dal 30 settembre 2019 al 12 ottobre 2019 e per i successivi periodi di proroga.
Essa esponeva di svolgere la quasi totalità delle proprie prestazioni quale componente del “Consorzio Stabile ITALWORK” e nei riguardi di un unico committente (EL
Distribuzione S.p.A.), a seguito dell'aggiudicazione, a favore del suddetto Consorzio, di contratti di “appalto aperto”, ossia di “appalti in cui la prestazione è pattuita con riferimento ad un determinato arco di tempo, per interventi non predeterminati nel numero, ma resi necessari secondo le necessità della stazione appaltante” (ex art. 154, comma 2, d.P.R. n. 554/1999).
Allegava altresì di aver inoltrato alla sede INPS di Pescara, in data 16 ottobre 2019, richiesta di autorizzazione della C.I.G.O. per il “periodo d'intervento dal 30/09/2019 al 12/10/2019”, “numero settimane: 2”, “Totale ore CIG: 1472:00”, indicando come N. 06791/2025 REG.RIC.
causale “Mancanza di ordini, commesse e lavoro”, la “Data dell'avvenuta/prevista ripresa: 14/10/2019” ed il “Motivo della ripresa ovvero della mancata previsione della stessa: contratti di appalto già aggiudicati in attesa dell'inizio dei lavori da parte dell'ente appaltante”.
Deduceva la ricorrente che il relativo provvedimento di diniego era così motivato:
“Nella relazione l'azienda dichiara l'avvenuta aggiudicazione di 5 gare di appalto. Il denunciato ritardo firma contratto della stazione appaltante non è mancanza commesse, ma problematica attinente al rapporto con il committente. Causale incongruente con quanto dichiarato e non integrabile”. “Motivazione mancato accoglimento”: “Nella relazione tecnica allegata all'istanza la stessa azienda dichiara la partecipazione e l'avvenuta aggiudicazione di cinque gare di appalto. Il denunciato ritardo della firma del contratto della stazione appaltante, pertanto, non si configura come mancanza di ordini, commesse e lavoro addotta come causale, ma come problematica attinente al rapporto tra la TO RU ed il committente.
La causale invocata è ritenuta incongruente con quanto dichiarato e non integrabile”.
Identica motivazione, aggiungeva la ricorrente, veniva addotta dall'INPS a sostegno degli ulteriori provvedimenti reiettivi delle successive istanze presentate relativamente ai periodi di proroga della C.I.G.O., fino al 1° febbraio 2020.
2. Con il primo dei motivi formulati al fine di ottenere l'annullamento dei provvedimenti impugnati, la ricorrente deduceva la sussistenza della giurisdizione amministrativa in ordine alla domanda azionata; con il secondo, sosteneva la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento della C.I.G.O. di cui all'art. 11 d.lvo
14 settembre 2015, n. 148, agli artt. 1 e 3 del Decreto del Ministero del Lavoro e delle
Politiche Sociali 15 aprile 2016, n. 95442 ed al punto 4 della Circolare INPS del 1° agosto 2016, n. 139; con il terzo motivo, deduceva che i provvedimenti impugnati erano affetti da un errore di fatto (laddove affermavano che “Nella relazione l'azienda dichiara l'avvenuta aggiudicazione di 5 gare di appalto” e che “Nella relazione N. 06791/2025 REG.RIC.
tecnica allegata all'istanza la stessa azienda dichiara la partecipazione e l'avvenuta aggiudicazione di cinque gare di appalto”, mentre nella Relazione allegata alle domande era scritto che “Nel mese di Febbraio, al termine prossimo dei lavori in corso, come di consueto, la scrivente ha partecipato a gare di appalto, come appartenente al Consorzio d'imprese RK aggiudicandosene cinque (vedi allegati)”, per cui l'aggiudicatario era il Consorzio d'imprese RK e non la TO
RU S.r.l. ) e da tre errori di diritto: il primo, laddove affermavano che “Il denunciato ritardo firma contratto della stazione appaltante non è mancanza commesse, ma problematica attinente al rapporto con il committente”, atteso che quelli aggiudicati erano “appalti aperti” e non appalti ordinari, per cui dalla loro stipulazione non sorgeva in capo all'appaltatore il diritto di iniziare la realizzazione dell'opera o la prestazione del servizio, in mancanza delle richieste via via avanzate dalla stazione appaltante in funzione delle sue necessità (mediante ordini di servizio denominati “Lettere Consegna Lavori – LCL”); il secondo, laddove supponevano che la TO RU S.r.l. fosse il contraente degli appalti con l'EL, mentre, al contrario, l'appaltatore era il Consorzio d'imprese RK (del quale TO
RU S.r.l. era uno degli associati), che avrebbe “ripartito” i lavori via via chiesti dal committente tra i propri associati; il terzo, laddove affermavano che “Il denunciato ritardo firma contratto della stazione appaltante non è mancanza commesse, ma problematica attinente al rapporto con il committente”, supponendo erroneamente che sia sufficiente l'aggiudicazione dell'appalto e che non occorra la stipula del contratto d'appalto perché sorga il diritto/dovere dell'appaltatore di eseguire i lavori, laddove secondo le “Condizioni Generali di Contratto - Settima
Edizione valida dal 1 marzo 2019”, art. 4.1 (“Il Contratto è reso effettivo tramite sottoscrizione ad opera di ciascuna Parte. Con la sottoscrizione del Contratto, anche tramite firma elettronica, l'Appaltatore dichiara la propria accettazione integrale e incondizionata dello stesso”), i contratti allegati alle domande non avevano ancora N. 06791/2025 REG.RIC.
effetto, perché sottoposti alla condizione sospensiva della sottoscrizione da parte di
EL; con il quarto motivo, la ricorrente lamentava la carenza motivazionale ed istruttoria dei provvedimenti impugnati.
3. Si costituiva in giudizio l'INPS, illustrando le ragioni che, a suo avviso, militavano a favore della legittimità dei provvedimenti impugnati.
4. Il T.A.R. adito ha definito il ricorso in chiave reiettiva con la sentenza n. 80 del 20 febbraio 2025, così motivando:
“…è necessario evidenziare al riguardo che l'aggiudicazione di ben n.5 gare di appalto, come riferisce la ricorrente, non denota comunque in radice una situazione di crisi dell'impresa; che, pur risultando direttamente aggiudicatario il Consorzio, la
Società interessata, in qualità di componente dello stesso, indubbiamente ne beneficia
e se ne avvantaggia; che anzi il Consorzio rappresenta il mezzo per agevolare il conseguimento delle commesse. Occorre inoltre rilevare che la circostanza secondo cui si tratta di contratti aperti, ovvero di negozi ove è stabilita la prestazione, ma non il numero di interventi, attiene alla tipologia degli stessi e non può certo produrre momenti di crisi che giustifichino un ricorso alla c.i.g.o., anche considerando la molteplicità delle commesse; che l'ulteriore fatto in base al quale la stazione appaltante tarda a firmare i contratti risulta poi riferito in modo generico e comunque meramente dedotto. Ne discende che gli atti di diniego impugnati appaiono corredati da motivazione sintetica, ma congrua e adeguata e si sottraggono alle censure proposte”.
5. La sentenza costituisce oggetto dell'appello proposto, con il ricorso in esame, dalla società originariamente ricorrente.
Questa deduce preliminarmente la sussistenza dei presupposti – sia quanto alla temporaneità della situazione di crisi sia quanto alla non imputabilità all'imprenditore della contrazione di attività – legittimanti la concessione del beneficio, lamentando subito dopo il carattere integrativo della motivazione recata dalla sentenza impugnata N. 06791/2025 REG.RIC.
rispetto a quella sottesa ai provvedimenti impugnati, in particolare laddove rileva che
“l'ulteriore fatto in base al quale la stazione appaltante tarda a firmare i contratti risulta poi riferito in modo generico e comunque meramente dedotto”, fermo restando che, se l'INPS avesse dubitato della veridicità della mancata sottoscrizione dei contratti da parte dell'ENEL, non avrebbe potuto legittimamente rigettare l'istanza di
C.I.G.O. senza prima invitare la richiedente a provare quanto dedotto con la sua istanza.
Nel prosieguo, la ricorrente ripropone sostanzialmente il terzo ed il quarto motivo del ricorso introduttivo, lamentando il loro omesso esame da parte del giudice di primo grado.
Conclude chiedendo l'integrale riforma della sentenza appellata e, per l'effetto,
l'accoglimento del ricorso proposto in primo grado, con il conseguente annullamento degli atti impugnati e l'accertamento del suo diritto alla fruizione della C.I.G.O. per il periodo (dal 30 settembre 2019 al 1° febbraio 2020) oggetto delle domande da essa presentate ed illegittimamente respinte dall'INPS.
6. Si è costituito anche nel presente giudizio di l'INPS, per replicare alle censure della parte appellante essenzialmente evidenziando, come fatto in primo grado,
l'insussistenza del presupposto della non imputabilità all'impresa richiedente la
C.I.G.O. della sospensione dei lavoratori, contemplato dall'art. 11, comma 1, lett. a),
d.lvo n. 148/2015, e richiamando la giurisprudenza che supporterebbe le sue deduzioni.
7. Il ricorso quindi, all'esito dell'odierna udienza di discussione ed in mancanza di incidenti cautelari o istruttori, è stato trattenuto dal Collegio per essere deciso nel merito.
8. Ritiene il Collegio che l'appello non sia meritevole di accoglimento.
9. Si ritiene opportuno osservare preliminarmente che, con riferimento ad analoga fattispecie – caratterizzata dal fatto che la richiesta di C.I.G.O. veniva giustificata dalla N. 06791/2025 REG.RIC.
impresa richiedente l'ammissione al suddetto beneficio adducendo il calo di attività aziendale conseguente alla mancanza di richieste di intervento da parte dell'unico committente della stessa – la Sez. VII di questo Consiglio di Stato, con la sentenza 1° agosto 2024, n. 6916, ha formulato le seguenti considerazioni, che si attagliano conseguentemente, con i debiti adattamenti, anche alla fattispecie in esame:
“6.1. Ai sensi della lett. a) del comma 1 dell'art. 11 del D. Lgs. n. 148 del 2015, il presupposto per ottenere il sostegno pubblico richiesto è, tra gli altri, quello della non imputabilità all'impresa della situazione aziendale che ha determinato la richiesta.
La nozione di imputabilità che viene in evidenza in questo caso non ha nulla di soggettivo, ma si riferisce, in senso oggettivo, al fattore che ha causato la situazione di crisi temporanea, e sottolinea, in relazione a quest'ultimo, che giammai può consistere in una mera conseguenza economica di scelte aziendali.
Si deve trattare, pertanto di fatti naturali o fatti umani esterni, che sfuggono al dominio, secondo l'ordinaria diligenza, di chi organizza i fattori di impresa.
In altre parole si deve trattare di “caso fortuito, forza maggiore, factum principis ovvero fatto illecito del terzo” (cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, 22 aprile 2014, n. 2009).
Per rientrare nella “non imputabilità” “i fatti che hanno causato la contrazione o la sospensione dell'attività di impresa devono risultare estranei non solo all'imprenditore ma anche ad altri soggetti che con lo stesso hanno concluso contratti, in quanto, diversamente, l'istituto dell'integrazione salariale verrebbe inammissibilmente piegato al perseguimento di finalità ad esso estranee e si tradurrebbe, altrettanto inammissibilmente, in un meccanismo di immediata socializzazione del rischio d'impresa" (cfr. Cons. St. 1251 del 2019; sez. III, 11 dicembre 2019 n. 8434; 15 ottobre 2019, n. 7000; 19 agosto 2019 n. 5743; 30 luglio
2019 n. 5398; Cons. St., Sez. VI, 28 gennaio 2013, n. 497 e 23 febbraio 2011, n. 1131).
“Per la ricorrenza del requisito della non imputabilità non solo deve necessariamente sussistere la non volontarietà, ovvero la mancanza di imperizia e negligenza N. 06791/2025 REG.RIC.
dell'imprenditore-datore di lavoro, ma è anche necessario che l'evento non sia, comunque, riferibile all'organizzazione o programma aziendale, e cioè non sia dipendente dagli ordinari meccanismi della gestione imprenditoriale. (sentenza n.
2330/2023 Terza Sezione Cons. St.).
“L'intervento pubblico non trova fondamento nel caso in cui l'evento, traendo origine da un rapporto contrattuale tra l'imprenditore-datore di lavoro, richiedente il beneficio de quo, ed un altro contraente, non inerisce alla conduzione tecnico amministrativa dell'impresa, impedendone la normale prosecuzione della sua attività, ma solo in via indiretta incide sulla gestione dell'impresa, rendendo non utile la prestazione di lavoro, di per sé possibile” (così, ex aliis: Cons. Stato, Sez. II, 17 maggio 2023, n. 4929).
In altre parole, per giustificare l'ammissione alla cassa integrazione deve essere un effetto che trova la sua ragione d'essere in fattori francamente esogeni alla ordinaria vita aziendale e del tutto indipendenti da quest'ultima.
6.2. Del resto rappresentando un'eccezione alla normale sinallagmaticità del rapporto, in senso esattamente contrario a quanto opinato dal motivo in esame, è altrettanto ragionevole fornire un'interpretazione restrittiva a detta clausola.
6.3. Nel caso di specie l'evento addotto dalla parte appellante a fondamento della richiesta di CIGA è stata l'intervenuta sospensione, da parte di RN S.p.A., per i due mesi del 2016 indicati, delle commesse di cui al contratto stipulato con quest'ultima, committente, dalla parte appellante, appaltatrice, per l'attivazione della manutenzione delle linee elettriche gestite dalla prima.
A dimostrazione che la sospensione delle commesse non fosse una circostanza imprevista o imprevedibile, in base al contratto d'appalto, basta leggere le clausole negoziali del contratto- quadro.
La clausola 1.1., in tema di oggetto del contratto, specifica che la prestazione dell'appaltatore consiste nel porre in essere, su richiesta del committente, “tutte le N. 06791/2025 REG.RIC.
attività necessarie alla realizzazione di lavori di costruzione, demolizione, ampie ristrutturazione e manutenzione di linee elettriche aeree 380 kV monoconduttore nell'ambito della rete elettrica AT nell'ambito della Direzione territoriale Nord
Ovest”.
Il che - pare evidente - descriveva un'attività non continua, ma occasionale, come del resto confermato dal successivo primo comma della clausola 1.3. del contratto, intitolato “Interventi”, che specificava che questi, avrebbero potuto essere richiesti, all'occorrenza dall'Appaltatore, tramite apposite lettere di attivazione previste al punto 1.6.
Infine, a conferma di queste previsioni, la clausola 1.2. intitolata “importo contrattuale”, disponeva che “l'importo complessivo nominale del contratto quadro era pari a euro 13.000.000,00 (eurotredicimilioni,00) comprensivo degli oneri di sicurezza specifici, delle attività degli oneri da interferenze individuati nei PSC di cui alle successive lettere di attivazione. Aggiungendo che, qualora detto importo non fosse stato raggiunto (perché l'entità degli interventi richiesti sarebbe stata di minor valore NdR) l'appaltatore non avrebbe avuto diritto ad alcun ulteriore indennizzo.
6.4. Tutte le clausole sopra descritte dimostrano, come anticipato, che la mancata richiesta di attivazione di intervento, da parte del committente, verso l'appaltatore, rientrava nell'alea contrattuale ordinaria che quest'ultimo, accettando le clausole contrattuali, aveva dichiarato di conoscere, e della quale, con la stipulazione del contratto, si era assunto il relativo rischio.
Il che esclude, per evidenti motivi che, trattandosi di rischio di impresa ordinario, assunto e formalizzato in forza dell'accordo contrattuale, lo stesso possa trovare copertura nell'intervento dell'ente previdenziale.
6.5. È vero, come afferma la parte appellante, che il fatto storico rappresentato dal calo delle commesse era dovuto ad una scelta non a lei imputabile, ma è altrettanto vero che questa possibilità - per certi versi anche probabile, visto come era stato N. 06791/2025 REG.RIC.
congegnato il contratto intercorso tra le parti - era stata prevista ed accettata da entrambe le parti e, in particolare, dalla parte appellante, che, come dimostrano le suddette clausole contrattuali, l'aveva valutata, in piena consapevolezza, nell'esercizio della sua autonomia privata.
Di conseguenza la sospensione, nel detto periodo, delle commesse, imposta da RN che evidentemente non aveva, in quel periodo, la necessità di ricorrere alle prestazioni della parte appellante, non può definirsi una circostanza estranea al rischio aziendale, essendo al contrario la conseguenza di una reciproca definizione di interessi liberamente negoziata dalla parte appellante.
Del resto non può non notarsi che il periodo di sospensione delle commesse non è stato di lunga durata, il che ancor più conferma che si trattò di evento fisiologico e non patologico e/o straordinario di quello specifico rapporto contrattuale.
6.6. Infine, sul punto, il Collegio non ritiene di discostarsi dalla decisione di questo Consiglio di Stato n. 7000 del 3 ottobre del 2019 Terza Sezione - le cui conclusioni abbiansi qui per integralmente recepite - che, pronunciandosi su di un caso del tutto analogo, riguardante la posizione di un altro soggetto appaltatore di
RN S.p.A. ha ribadito le posizioni appena espresse, in particolare precisando che “la ragione di fatto che la parte adduce a giustificazione della richiesta integrazione salariale rimanda ad un fattore di alea incorporato nel tessuto negoziale e, come tale, non assumibile nel novero delle circostanze imprevedibili, in quanto afferente ad un rischio cognito e calcolato””.
10. Applicando le illustrate coordinate interpretative alla fattispecie in esame, deve osservarsi che la parziale sospensione dell'attività produttiva dell'impresa ricorrente non è riconducibile - come da essa dichiarato nelle sue domande di integrazione - ad una “mancanza di ordini, commesse e lavoro”, intesa come situazione stagnante di mercato, di carattere transitorio e non ascrivibile né alle scelte organizzative e gestionali del datore di lavoro, né alla responsabilità di soggetti terzi con i quali esso N. 06791/2025 REG.RIC.
abbia instaurato (o aspiri ad instaurare) relazioni contrattuali, da cui consegue l'indisponibilità di opportunità lavorative per l'impresa, imponendo la conseguente sospensione/contrazione della sua attività, ma, secondo le sue stesse allegazioni, al mancato perfezionamento, successivamente all'aggiudicazione, del “contratto aperto” tra EL ed il Consorzio Stabile RK, di cui la ricorrente fa parte ed attraverso il quale ottiene le commesse necessarie allo svolgimento della sua attività, oltre che, di riflesso, al mancato inoltre da parte del committente delle “Lettere
Consegna Lavori”, aventi ad oggetto l'indicazione delle specifiche prestazioni da eseguire, secondo lo schema operativo tipico del medesimo Contratto Aperto.
Anche nel caso in esame quindi, e sulla falsariga di quello analizzato dal precedente citato, la riduzione dell'attività lavorativa dell'impresa richiedente, determinante il mancato impiego (totale o parziale) delle maestranze e, quindi, il venir meno del presupposto contrattuale dell'obbligazione retributiva, non deriva da insuperabili ed imprevedibili circostanze esogene che impediscono lo svolgimento dell'attività imprenditoriale, ma da fattori contingenti attinenti al modo con il quale l'impresa decide di strutturare i suoi rapporti nell'ambito del mercato, affidandosi ad un soggetto intermedio (il citato Consorzio) ai fini della acquisizione di commesse, con i conseguenti rischi in tema di gestione degli eventi contrattuali o pre-contrattuali (come quello relativo alla mancata stipulazione del contratto con il committente) ed assunzione delle iniziative atte a superarli.
11. E' bensì vero che, a differenza che nel caso esaminato e deciso con la sentenza citata, in cui la riduzione dell'attività lavorativa derivava dalla mancata formulazione di richieste di intervento da parte del committente, nella specie la causa di quella riduzione si colloca a monte, derivando dalla stessa mancata stipulazione del Contratto
Aperto sulla scorta della intervenuta aggiudicazione (ciò che, peraltro, sembrerebbe essere vero solo limitatamente alle prestazioni da eseguire nella zona dell'Umbria, dal momento che le Lettere d'Ordine relative alle altre zone, prodotte in primo grado dalla N. 06791/2025 REG.RIC.
ricorrente, precisano che la durata contrattuale decorra “dalla data di ricezione della accettazione della presente Lettera d'Ordine”, ovvero da una attività dell'aggiudicataria): tuttavia, anche così delineati i tratti fattuali della fattispecie in esame, resta insuperabile la circostanza decisiva che la sospensione dell'attività lavorativa non è derivata da oggettivi fattori di mercato, non controllabili e non gestibili dall'impresa richiedente l'ammissione alla C.I.G.O., ma dal dichiarato ritardo del committente nella stipulazione del contratto (e nel conseguente avvio dell'attività esecutiva dello stesso), ai fini del cui superamento, indipendentemente da ogni qualificazione dello stesso in chiave di responsabilità contrattuale o pre-contrattuale, non risulta essere stata posta in essere dalla ricorrente (né dal Consorzio di cui fa parte) alcuna concreta iniziativa.
12. I rilievi che precedono consentono quindi di validare, sul piano della contestata legittimità, i provvedimenti impugnati in primo grado, laddove fanno riferimento alla discrasia tra la dichiarata causa della sospensione (la mancanza di commesse) e le effettive ragioni della stessa, così come indicate dalla medesima impresa con la
Relazione allegata alle domande, non versandosi in una ipotesi di indisponibilità di occasioni di lavoro, ma di mancata esecuzione degli adempimenti (quale, in primis, il perfezionamento del contratto di appalto) necessari ai fini dell'inizio dell'attività esecutiva della prestazione, in assenza di ogni iniziativa, da parte del soggetto legittimato, funzionale al superamento del suddetto impedimento.
13. I rilievi che precedono, strettamente incentrati sulle ragioni poste dall'Amministrazione a fondamento dei provvedimenti impugnati in primo grado e, quindi, non tacciabili (come fatto dalla ricorrente relativamente ad alcuni passaggi motivazionali della sentenza appellata) di avere portata integrativa di quei provvedimenti, sono sufficienti alla reiezione dell'appello.
La loro legittimità trova infatti anche il conforto della pregressa giurisprudenza di questa Sezione. N. 06791/2025 REG.RIC.
Con la sentenza 14 gennaio 2019, n. 327 sono stati infatti affermati (recte, ribaditi, perché già enucleati da precedenti decisioni), in riferimento ad una fattispecie in cui ugualmente si discuteva della sussumibilità quale causa giustificativa dell'integrazione salariale la mancata stipulazione del contratto per causa del committente, i seguenti principi:
“…la portata del criterio della non imputabilità è tale per cui, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, i fatti che hanno causato una contrazione
o una sospensione dell'attività di impresa non solo devono risultare estranei alla sfera di dominio dei soggetti innanzi menzionati, ma più in generale devono astrarsi dalla responsabilità di soggetti determinati cui possa essere riferita, a titolo risarcitorio, la responsabilità dell'accaduto e la riparazione delle conseguenze patrimoniali pregiudizievoli (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 febbraio 2011, n. 1131).
3.6. Questa lata accezione del concetto prescinde da ogni valutazione sulla mancanza di imperizia e negligenza delle parti e consente di ravvisare l'evento non imputabile all'imprenditore solo in presenza di un avvenimento sottratto ad ogni possibile iniziativa del medesimo datore di lavoro, compresa l'adozione di rimedi preventivi atti a contrastarli o di rimedi risarcitori atti, ex post, a compensarli.
3.7. Non ricorre, quindi, il presupposto della non imputabilità in caso di comportamenti inadempienti o scorretti di soggetti contraenti con l'imprenditore, dato che in tal caso la vicenda si colloca all'interno del rapporto o del contatto tra le parti ed il rimedio che l'ordinamento offre secondo le normali regole in punto di responsabilità (contrattuale o precontrattuale) tutela efficacemente, sul piano patrimoniale, l'appaltatore costretto alla sospensione dei lavori (cfr. Cons. Stato, sez.
VI, 13 dicembre 2011, n. 6512; Cons. Stato, sez. VI, 29 maggio 2012, n. 3193 e 7 settembre 2012 n. 4749; Cons. Stato, sez. VI, 22 aprile 2014, n. 2009; Cons. Stato, sez. III, 10 novembre 2015, nn. 5126 e 5125). N. 06791/2025 REG.RIC.
3.8. Nel caso di specie, correttamente è stato ritenuto tanto dall'amministrazione, quanto dal primo giudice, che la sospensione dell'attività lavorativa non fosse riconducibile a fattori esterni, ma che fosse imputabile alla condotta del committente che aveva aggiudicato l'appalto in difetto della titolarità di tutte le necessarie autorizzazioni. Questa è, infatti, la rappresentazione dei fatti avanzata dalla parte appellante nel procedimento istruttorio avviato presso l'INPS, al fine di argomentare tesi della non imputabilità dell'evento.
3.9. Senonché, il mancato svolgimento dell'attività lavorativa – proprio in quanto riconducibile al ritardo della stazione appaltante nella sottoscrizione del contratto di appalto – si connota come circostanza attinente ai rapporti tra provincia, committente
e datore di lavoro, e tanto emerge da entrambi i provvedimenti dell'INPS nei quali è stato colto ed adeguatamente esplicitato questo specifico e sintetico profilo di carenza del requisito della non imputabilità della sospensione dell'attività lavorativa. Trattasi quindi di vicenda inquadrabile nel più generale canone dell'ordinario rischio di impresa cui il datore di lavoro si espone nella interazione con terzi committenti e parti pubbliche e che, come tale, non può essere trasferito sulla collettività essendo direttamente imputabile al rapporto intercorrente tra le suddette parti (cfr. Cons.
Stato, sez. VI, n. 4749/2012 e sez. III, n. 202/2018).
3.10. Va governata secondo criteri di tipo risarcitori, pertanto, anche la lesione del legittimo affidamento circa la tempestiva stipulazione del contratto e la consegna del cantiere per la realizzazione dell'opera pubblica approvata, lesione che - nel caso di specie - la parte appellante imputa all'ente committente sua controparte nella relazione contrattuale (pag. 18 memoria 29.11.2018) e che risulta giustiziabile, con tutta evidenza, anche in difetto della stipula formale del contratto e del conseguente passaggio dalla fase del “precontratto” o del “contatto sociale” ad una fase negoziale propriamente detta”. N. 06791/2025 REG.RIC.
14. Deve inoltre aggiungersi - sebbene in via incidentale, esulando tali considerazioni dal contenuto motivazionale dei provvedimenti impugnati in primo grado - che, dipendendo la ricorrente, ai fini della sua attività, dalla assegnazione di commesse nell'ambito consortile di cui essa fa parte, la discontinuità dell'attività produttiva dedotta a motivazione delle domande di integrazione da essa presentate appare riconducibile, più che ad una oggettiva e transitoria situazione di mercato ovvero, secondo le sue deduzioni, alla mancata stipulazione del contratto da parte del committente, al modello organizzativo da essa prescelto, il quale tuttavia si è rivelato incapace di assicurarle la necessaria continuità produttiva: la mancata stipulazione dei contratti aggiudicati (al Consorzio), invero, risulta la causa solo mediata della mancanza di commesse a favore della ricorrente, essendo la causa immediata e diretta ravvisabile, proprio tenuto conto di quel modello di procacciamento di occasioni di lavoro, nella mancata assunzione da parte del Consorzio di iniziative idonee a garantire alla ricorrente opportunità di lavoro alternative e /o compensative.
15. I rilievi che precedono non consentono quindi di ravvisare alcun motivo di riforma della sentenza appellata nelle deduzioni, di cui la ricorrente lamenta il mancato esame da parte del giudice di primo grado e qui riproposte con il quarto motivo di appello, in quanto, anche ammesso che prima della stipulazione del contratto la ricorrente non potesse aspirare a ricevere commesse (nelle forme della Lettera Consegna Lavori) da parte del committente, resta il fatto che il mancato perfezionamento del contratto non
è adducibile a giustificazione della sospensione dell'attività rilevante ai fini della ammissione alla C.I.G.O., inerendo alle modalità di gestione dei rapporti tra l'impresa
(recte, il Consorzio di cui fa parte) ed il committente e non ad una situazione oggettiva di mercato che non consenta lo svolgimento dell'attività imprenditoriale.
16. Va infine anche respinta la censura di carenza motivazionale ed istruttoria dei provvedimenti impugnati, atteso che, quanto alla prima, essi, come si è detto, espongono in termini sufficientemente chiari, sebbene sintetici, le ragioni del diniego, N. 06791/2025 REG.RIC.
quanto alla seconda, i suddetti provvedimenti non discendono da lacune giustificative o documentali delle domande della ricorrente, ma dalla mancata corrispondenza delle ragioni addotte alla fattispecie legittimante l'ammissione alla C.I.G.O., così come delineata anche a livello giurisprudenziale.
17. Il ricorso, in conclusione, deve essere complessivamente respinto e la ricorrente condannata alla refusione delle spese del giudizio di appello a favore dell'Istituto appellato, nella complessiva misura di € 2.000,00, oltre oneri di legge.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull'appello, lo respinge.
Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese del giudizio di appello a favore dell'Istituto appellato, nella complessiva misura di € 2.000,00, oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
LA D'NG, Presidente F/F
ZI FE, Consigliere, Estensore
Luca Di Raimondo, Consigliere
Raffaello Scarpato, Consigliere
Roberto Prossomariti, Consigliere N. 06791/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
ZI FE
IL PRESIDENTE
LA D'NG
IL SEGRETARIO