Pubblicato il 27/04/2026

N. 03256/2026REG.PROV.COLL.

N. 05831/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5831 del 2025, proposto da
LA Services s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B43E3ECF23, rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, 323;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Società Cooperativa Italiana di Ristorazione - OD S.C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenio Dalli Cardillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero Dell’Interno – Dip. Amministrazione Generale per le politiche del personale dell’Amministrazione Civile, Consip s.p.a., non costituiti in giudizio;

per la riforma

a) quanto all’appello principale:

-della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 13620/2025, resa tra le parti, sul ricorso proposto avverso gli esiti della gara esperita per l’affidamento del servizio di ristorazione presso la sede didattico – residenziale Carlo Mosca;

b) quanto all’appello incidentale proposto dal Ministero dell’Interno in data 26 luglio 2025:

-della stessa sentenza impugnata in via principale nella parte in cui ha ritenuto assimilabili le figure di dietista e nutrizionista;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Società Cooperativa Italiana di Ristorazione - OD S.C. e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. IA RL e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IT

1.- Oggetto del presente giudizio è l’appalto per l’affidamento da parte del Ministero dell’Interno del servizio di ristorazione a ridotto impatto ambientale e gestione del bar presso la sede didattico-residenziale Carlo Mosca, in Roma alla via Vaientana n. 386, aggiudicato a LA service s.r.l. (d’ora in poi solo LA), odierna appellante, risultata prima in graduatoria all’esito delle operazioni di gara con un punteggio di 83,02 (di cui 58,92 punti per l’offerta tecnica e 24,1 punti per l’offerta economica).

Tale aggiudicazione, disposta con la determinazione dirigenziale prot. n. 30703 del 15 maggio 2025, veniva gravata unitamente ai presupposti verbali e alla lex di gara innanzi al Tar del Lazio dalla Società cooperativa italiana di ristorazione s.c. – OD s.c. (d’ora in poi solo OD), seconda classificata con un punteggio pari a 79,37 (di cui 49,37 punti per l’offerta tecnica e 30 punti per l’offerta economica).

Il giudice di prime cure accoglieva il gravame -con sentenza semplificata ex art. 60 cod. proc. amm.- sulla scorta del primo motivo di ricorso. OD lamentava -con tale motivo- la mancata attribuzione alla propria offerta tecnica del punteggio premiale previsto dall’art.18.1 del disciplinare invece assegnato alla prima classificata, consistente in un massimo di 16 punti per la “ presenza in sede di un nutrizionista/dietologo, con esperienza almeno quinquennale nel settore, fino ad un massimo di 8 ore a settimana, per la definizione dei menù settimanali ” (cfr. criterio 2, sub-criterio 2/a), avendo indicato nella propria offerta non già la figura del “biologo nutrizionista”, munito del requisito esperienziale previsto ma quella del “dietista”. Il Tar fondava le proprie statuizioni sull’assimilazione delle due figure, sconfessando le conclusioni della Commissione di gara.

Insorgeva quindi LA, deducendo l’erroneità della pronunzia di primo grado sotto tre distinti profili: a) per aver equiparato -sulla base delle competenze tecnico-professionali- la figura del laureato in dietistica a quella del laureato in Scienze della nutrizione, ritenendo inesistente nel nostro ordinamento il nutrizionista come figura a sé stante e riferendo pertanto tale qualificazione ad una categoria eterogenea di professionisti (motivo sub 1); b) per violazione della riserva di amministrazione, ove il Tar avesse inteso attribuire all’offerta OD lo stesso punteggio premiale massimo riconosciuto a LAs pari a 16 punti (motivo sub 2); c) infine, per inammissibilità del gravame in primo grado per mancata impugnazione dell’art.18 del disciplinare e del chiarimento n.12, emergendo dal combinato disposto di norma e chiarimento la limitazione nell’assegnazione del punteggio de quo alle figure professionali del dietologo e del biologo nutrizionista (con esclusione del dietista).

Con ordinanza n.3458/2025, questa Sezione respingeva l’istanza cautelare proposta congiuntamente all’appello, escludendo la ricorrenza del periculum in mora e rappresentando l’esigenza di un approfondimento della figura del “nutrizionista/dietologo”.

Si costituivano in giudizio per resistere al gravame OD e il Ministero dell'Interno, con atti -rispettivamente- in data 22 e 23 luglio 2025.

Il Ministero intimato proponeva appello incidentale il successivo 26 luglio, incentrandolo sulla questione principale del punteggio premiale di cui all’art.18.1 del disciplinare, con particolare attenzione al profilo della pretesa obbligatorietà dell’iscrizione al relativo albo professionale del professionista contemplato nell’offerta, alla luce del chiarimento n.12 reso dalla stazione appaltante; riproponendo altresì temi collegati ai motivi promossi da OD in primo grado ma assorbiti nella sentenza gravata (più precisamente II e IV motivo: omessa indicazione della biologa nutrizionista nell’organico di LAs service e illegittima conduzione del giudizio di verifica dell’anomalia).

All’udienza del 26 febbraio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

2.- L’appello principale deve essere respinto alla luce delle considerazioni che seguono.

2.1.- I motivi sub 1 e 3 possono essere trattati congiuntamente prendendo le mosse, per ragioni di ordine logico, dai rilievi di inammissibilità del gravame per mancata impugnazione della lex di gara articolati nel terzo motivo; rilievi che, tuttavia, si collegano alle considerazioni svolte nel primo motivo.

2.1.1.- Dal combinato disposto dell’art. 18.1 del disciplinare e del chiarimento n.12, emergerebbe -in tesi- la limitazione nell’assegnazione del punteggio de quo alle figure professionali del dietologo e del biologo nutrizionista (con esclusione del dietista); ciò in ragione della precisazione contenuta nel chiarimento avente il seguente tenore: “ il nutrizionista/dietologo di cui al sub criterio 2/a dell’offerta tecnica deve essere iscritto al relativo albo professionale …”. La figura offerta dalla OD non sarebbe iscritta “ in alcun albo ovvero ordine riconosciuto ex lege, non esistendo l’albo dei Dietisti.. ”, ma “ in una Federazione generica ed omnicomprensiva di svariate figure tecnico sanitarie (che comunque non risponde ai requisiti di gara ”. Diversamente, la figura offerta da LA, sarebbe “.. iscritta all’Ordine dei biologi …” con conseguente possibilità di “… operare in completa autonomia e…raggiungere ruoli apicali nelle strutture sanitarie ” (cfr. atto di appello pag. 13, ultimi capoversi).

Tali rilievi tuttavia non convincono in ragione della formulazione generica della disposizione di gara in questione e dell’impossibilità di ampliarne il contenuto in sede di chiarimenti.

L’art. 18.1. del disciplinare di gara, invero, subordinava l’attribuzione del punteggio premiale non all’offerta di un biologo nutrizionista ma di un nutrizionista tout court (più precisamente: “nutrizionista/dietologo”), senza ulteriori specificazioni, evidentemente accogliendone una definizione ampia, riferibile a professionista abilitato ad occuparsi di nutrizione e alimentazione umana, a prescindere dal diploma di laurea conseguito e dall’ordine professionale di appartenenza. L’elemento ulteriore è stato aggiunto -come detto- solo in sede di chiarimenti, precisando che “ il nutrizionista/dietologo di cui al sub criterio 2/a dell’offerta tecnica deve essere iscritto al relativo albo professionale …”.

Sulla funzione dei chiarimenti resi dall’Amministrazione in gara si richiama una recente pronunzia della quinta Sezione di questo Consiglio, la n. 4432 del 22/05/2025: “ I chiarimenti resi dalla stazione appaltante non hanno alcun contenuto provvedimentale, non potendo costituire integrazione o rettifica della lex specialis; possono pertanto rilevare solo se contribuiscono, con una mera operazione di interpretazione del testo - e non già con una integrazione dello stesso - a renderne chiaro e comprensibile il significato, ma non quando, mediante l'attività interpretativa, si giunga ad attribuire ad una disposizione della lex specialis un significato ed una portata diversa o maggiore di quella che risulta dal testo stesso ”.

2.2.2.-Dalle suesposte considerazioni, dalle quali il Collegio non ha ragioni di discostarsi, si possono trarre due conclusioni.

La prima rileva sul piano processuale. Se i chiarimenti non rivestono natura provvedimentale, non è configurabile -nella fattispecie- un onere di impugnazione del chiarimento n.12, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante nel terzo motivo.

La seconda sul piano sostanziale. Se la rilevanza dei chiarimenti sul piano ermeneutico deve legarsi all’oggettiva strumentalità degli stessi a chiarire profili di dubbio, senza possibilità di integrazione del senso e della portata della disposizione di gara oggetto di chiarimento, non può condividersene una lettura che ne travalichi al tempo stesso il dato testuale e le finalità perseguite; e nella fattispecie, ribadita la genericità del dato testuale, tali finalità possono ragionevolmente identificarsi con l’obiettivo di acquisire un quid pluris rispetto al core business del servizio posto in gara: un professionista dotato di specifiche competenze per l’elaborazione di adeguati regimi alimentari per la platea di utenti che viene qui in rilievo. Il riferimento all’iscrizione all’albo professionale pertanto, contenuto (senza ulteriori specificazioni) solo nei chiarimenti e non nella lex di gara, non può comportare restrizioni ab origine non previste; deve piuttosto essere letto nell’ottica di individuare un criterio funzionale all’identificazione di professionalità adeguate alle esigenze su rappresentate, in un quadro normativo che non ne offre una definizione certa.

In quest’ottica, l’iscrizione della dietista indicata dalla OD all’Ordine TSRM e PSTRP ne consente la qualificazione in relazione al tipo di servizio; atteso che l’Ordine in questione -come chiarito dalla OD stessa- “..non è un semplice sodalizio generico tra figure professionali le più disparate tra loro” come adombrato da LAs, “.. ma una Federazione nazionale di ordini professionali espressamente disciplinata dall’art. 7 d.c.p.s. 13 settembre 1946, n. 233, così come modificato dall’art. 4 l. 11 gennaio 2018, n. 3” .

2.2.3.-Tanto più che, a tutto voler concedere, la dietista di cui all’offerta di OD risulta -nel concreto- laureata anche in Scienze della nutrizione umana, titolo equipollente alla laurea magistrale in Biologia posseduto dalla figura professionale prevista da LAs (peraltro non indicata nell’elenco del personale esibito in sede di gara nonostante l’obbligo di ciascun concorrente di esplicitare al momento della partecipazione alla gara le figure professionali che avrebbero fatto parte dell’organico operativo, come rilevato da OD con il secondo motivo del ricorso di primo grado, riproposto in appello con memoria ex art. 101, 2° comma, c.p.a.,); titolo che ne consentirebbe in ogni caso l’iscrizione all’albo dei biologi. Pertanto, quand’anche si volesse attribuire al chiarimento in questione una -inammissibile- portata integrativa della clausola di gara, sostenendo che l’Amministrazione abbia inteso prescrivere un requisito ulteriore nell’ottica di acquisire una professionalità diversa rispetto alla figura del dietista, la figura offerta da OD risulterebbe -nella sostanza- perfettamente sovrapponibile alla figura professionale offerta da LA.

2.2.4.- Infine, due ultime osservazioni in merito alla pretesa distinzione tra le due figure ai fini che qui rilevano.

Innanzitutto, tale distinzione non può far leva sull’asserita autonomia operativa dei biologi rispetto ai dietisti, atteso che neanche i biologi sono abilitati ad agire autonomamente, senza supporto del medico, nell’ambito della nutrizione clinica e dell’elaborazione delle diete e dei programmi dietetico-nutrizionali per soggetti affetti da patologie; e, in ogni caso, nella fattispecie, i fruitori del servizio oggetto di affidamento non sono degenti di un ospedale ma allievi di un centro didattico residenziale del Ministero dell’Interno (ossia soggetti sani), sicchè alcune delle questioni poste in giudizio, nella misura in cui coinvolgono profili afferenti il diverso settore della ristorazione ospedaliera, non appaiono comunque decisive.

In secondo luogo, la pretesa distinzione tra le due figure professionali non può essere supportata dalla recente decisione della Corte costituzionale n. 4 del 28.1.2026, invocata dalla società appellante nell’ultima memoria, che concerne -appunto- la posizione del biologo-nutrizionista nell’ambito del servizio sanitario nazionale che non viene qui in rilievo. In ogni caso, come evidenziato da OD, dalla ridetta pronunzia possono al più trarsi argomenti a sostegno della conclusione che non esista -allo stato- alcun ordine o albo professionale dei “nutrizionisti”, atteso che sono stati respinti i rilievi di costituzionalità sollevati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri in relazione al rischio paventato che, attraverso un simile intervento normativo, la Regione Puglia potesse istituire surrettiziamente il titolo abilitante di nutrizionista in violazione della competenza statuale in materia di creazione di nuovi albi ed ordini professionali (v. l’art. 117, 1° comma, lett. l), e 3° comma, Cost., nonché l’art. 4 d.lgs. n. 30/2006).

2.3.- Venendo quindi al secondo motivo di appello, diretto -come anticipato sub 1- a contestare la violazione da parte del Tar della riserva di amministrazione di cui all’art. 34 c.p.a., deve parimenti essere respinto. L’attribuzione dei 16 punti all’offerta OD non discende da un’incursione del giudice di prime cure nell’area di competenza riservata all’Amministrazione pubblica bensì -secondo i principi generali- dall’effetto conformativo riconducibile alla sentenza che ha accertato l’equipollenza tra le due figure professionali.

3.- Il rigetto dell’appello principale comporta la dichiarazione di improcedibilità dell’appello incidentale proposto dall’Avvocatura, rendendo superfluo l’esame dell’eccezione di inammissibilità per violazione del principio di specificità dei motivi di impugnazione formulata da OD (cfr. memoria conclusionale del 10.2.2025, pag.2).

4.- In conclusione, l’appello principale va respinto e quello incidentale dichiarato improcedibile. In ragione, tuttavia, delle oggettive difficoltà interpretative, si dispone la compensazione tra le parti delle spese di causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, cosi dispone:

-respinge l’appello principale;

-dichiara improcedibile l’appello incidentale;

-compensa tra le parti le spese della presente fase di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

IA RL, Consigliere, Estensore

L'ST	IL PRESIDENTE
IA RL	Michele Corradino

IL SEGRETARIO