Pubblicato il 12/03/2026

N. 02027/2026REG.PROV.COLL.

N. 05387/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5387 del 2024, proposto dall’Impresa Costruzioni Naviglio S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Pettenati, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Parma, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Franco Coccoli, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Consorzio della Bonifica Parmense, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Michele De Fina, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 73 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna - Parma, Sezione Prima.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Parma e del Consorzio della Bonifica Parmense;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. IO GL e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, l’Impresa Costruzioni Naviglio S.p.a. ha impugnato la sentenza n. 73 del 2024 del T.a.r. per l’Emilia Romagna - Parma, che ha respinto il ricorso introduttivo dalla medesima proposto per la dichiarazione di nullità della clausola di cui all'art. 4- ter della Convenzione urbanistica stipulata con il Comune di Parma in data 22 aprile 2009, ha respinto integralmente i secondi motivi aggiunti e ha dichiarato improcedibili le altre censure prospettate dalla società ricorrente.

2. La vicenda oggetto del presente giudizio trae origine da un PUA di iniziativa privata, presentato dall’Impresa Costruzioni Naviglio S.p.a. in data 11 dicembre 2006 e approvato con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 131 del 21 ottobre 2008, a seguito del parere favorevole, con prescrizioni, reso dal Consorzio di Bonifica Parmense rilasciato in data 7 aprile 2008 con nota prot. 2528.

In particolare, con l’anzidetto parere, il Consorzio ha previsto che le acque meteoriche provenienti dall’area oggetto del PUA avrebbero potuto essere convogliate nel canale consortile “ naviglio Navigabile per mezzo di idonea tubazione, senza alcuna laminazione interna al comparto ” e che “ Eventuali oneri in quota parte, per il concorso alla realizzazione di un nuovo bacino di laminazione delle acque lungo al canale Naviglio o all’ampliamento di quello esistente, saranno definiti con il Comune di Parma ”.

Dopo il parere del Consorzio, il PUA è stato approvato dal Comune di Parma con la già citata deliberazione del Consiglio comunale n. 131 del 21 ottobre 2008 e, a seguito di tale approvazione, in data 22 aprile 2009, è stata stipulata con l’Impresa Costruzioni Naviglio S.p.a., soggetto attuatore e proprietaria del lotto edificabile in località Paradigna, la Convenzione urbanistica (rogito Notaio Canali, rep. 24437 racc. n. 12022), la quale, all’articolo 4- ter , rubricato “ Ulteriori obbligazioni ”, ha previsto quanto di seguito letteralmente si riporta: “ In ragione del parere idraulico espresso dal Consorzio di Bonifica Parmense in data 7 aprile 2008 (prot. 2528), l’attuatore si impegna a corrispondere eventuali oneri in quota parte per il concorso alla realizzazione di un nuovo bacino di laminazione delle acque lungo il Canale Naviglio o all’ampliamento di quello esistente, sulla base di successive e specifiche determinazioni dell’Amministrazione Comunale ”.

Successivamente, a seguito dell’approvazione di una variante per effetto della delibera del Consiglio Comunale di Parma n. 16/5 del 20 settembre 2012, la Convenzione è stata parzialmente modificata con rogito del Notaio Micheli del 2 maggio 2013, rep. 65470 racc. 24519, confermando la previsione di cui alla clausola dell’art. 4- ter .

In data 9 giugno 2020, il Comune ha poi trasmesso via Pec all’Impresa Costruzioni Naviglio S.p.a. la nota PG. 89611 del 9 giugno 2020, recante l’invito a corrispondere la somma di euro 288.121,29, a titolo di quota per il concorso negli oneri di realizzazione del nuovo bacino di laminazione del Canale Naviglio, secondo quanto previsto dalla clausola di cui all’art. 4- ter della Convenzione del 22 aprile 2009, posto che il Consiglio Comunale di Parma, con la delibera n. 92/21 del 30 settembre 2010, aveva approvato il progetto preliminare per la realizzazione della Cassa di espansione del Canale Naviglio e la relativa proposta di ripartizione della spesa di intervento tra i privati – ossia tredici soggetti attuatori – che risultavano obbligati a concorrere alla spesa secondo gli accordi convenzionali.

3. A fronte dell’anzidetta richiesta di pagamento del Comune di Parma, con il ricorso introduttivo del presente giudizio, l’Impresa Costruzioni Naviglio S.p.a. ha contestato la predetta clausola di cui all’art. 4- ter della Convenzione, sostenendone la nullità per indeterminabilità dell’oggetto e, conseguentemente, ha sostenuto l’inefficacia del successivo atto di ripartizione della spesa adottato dal Comune con la delibera del Consiglio Comunale n. 92/21 del 30 settembre 2010 e della nota PG 89611 del 9 giugno 2020, recante l’invito al pagamento delle somme in questione.

In via subordinata, la ricorrente ha chiesto di dichiarare prescritto o comunque inesigibile il credito vantato dal Comune di Parma sulla base dell'art. 4- ter della Convenzione del 22 aprile 2009.

Successivamente, con il primo atto di motivi aggiunti, depositati l’11 novembre 2020, la ricorrente ha proposto ulteriori censure avverso la delibera n. 92/21 e, con i secondi motivi aggiunti, depositati il 22 giugno 2021, ha impugnato l’ulteriore delibera della Giunta Comunale di Parma n. 65 dell’8 marzo 2021, adottata nel corso del giudizio, recante l’“ aggiornamento del quadro di riparto degli oneri ” per la realizzazione della Cassa di espansione n. 2 sul Canale Naviglio che ha sostituito la precedente delibera del 2010; infine, la ricorrente ha impugnato altresì la nota prot. 63587.U del 9 aprile 2021, recante la comunicazione dell’anzidetta delibera dell’8 marzo 2021 e il contestuale invito al pagamento della somma di euro 391.282,00, in luogo di quella precedentemente comunicata.

4. Con la sentenza n. 73 del 2024, il T.a.r. per l’Emilia Romagna - Parma, dopo aver ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, ha in parte respinto e in parte dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio, ha respinto integralmente i secondi motivi aggiunti e ha dichiarato improcedibili tutte le altre censure, tenuto conto della circostanza che la delibera del Consiglio Comunale n. 92/21 del 30 settembre 2010 e il relativo riparto di spesa erano stati sostituiti dalla delibera della Giunta Comunale n. 65/2021 dell’8 marzo 2021.

In particolare, secondo il giudice di primo grado, la clausola di cui all’art. 4- ter della Convenzione non sarebbe indeterminata o indeterminabile, posto che la successiva determinazione del Comune non è stata adottata sulla base di un criterio “ arbitrario o potestativo ”, essendo stata introdotta in applicazione della previsione normativa recante l’obbligo della dotazione ponendo il relativo onere a carico del privato attuatore. Secondo il Tribunale, pertanto, la clausola di cui all’art. 4- ter , confermata anche nelle modifiche convenzionali del 2013, tradurrebbe in un obbligo convenzionale le previsioni normative già esistenti.

Il giudice di primo grado ha poi respinto l’eccezione di prescrizione, osservando che la convenzione era stata modificata nel 2013 con conseguente interruzione del decorso del termine di prescrizione e ha, infine, ritenuto infondate le ulteriori censure proposte avverso le determinazioni impugnate.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello l’Impresa Costruzioni Naviglio S.p.a., formulando cinque motivi di gravame, con la precisazione che il terzo, il quarto e il quinto motivo sono stati poi oggetto di espressa rinuncia.

5.1. Con il primo motivo, l’appellante ha insistito nel sostenere la nullità della clausola di cui all’art. 4- ter della Convenzione per indeterminabilità dell’oggetto.

Sul punto, l’appellante ha osservato che, ai fini della determinabilità dell'oggetto, il contratto deve “ fissare le caratteristiche essenziali del procedimento che dovrà assicurare l'obiettivo del completamento del contenuto della prestazione ”, indicando i criteri in base ai quali individuare la quantità delle prestazioni e, con riferimento all’ipotesi in cui il contratto attribuisca a una sola delle parti il compito di procedere alla determinazione dell’oggetto, l’appellante ha rammentato come la dottrina sostenga che la mancata determinazione iniziale dell'oggetto e la rimessione della stessa alla volontà di una delle parti “ evidenzierebbe la sostanziale assenza di un accordo e dunque impedirebbe di considerare già perfezionato il contratto ”, a meno che la determinazione non avvenga secondo rigidi criteri predefiniti nel contratto medesimo e, in questo senso, ha richiamato alcune risalenti pronunce della Corte di Cassazione (cfr. Cass. n. 2007/1987, Cass. n. 5421/1983).

Nel caso di specie, la vaghezza della clausola, secondo l’appellante, sarebbe “ sconfinata ”, sia per quanto riguarda “ i connotati dell'opera pubblica ”, sia per quanto concerne i criteri di suddivisione degli oneri, che costituirebbero informazioni indispensabili ai fini della determinazione dell' an e del quantum del contributo del privato, con la conseguenza che tale lacuna strutturale implicherebbe un rilevante squilibrio del rapporto sinallagmatico a danno dell’Impresa Costruzioni Naviglio S.p.a..

Non sarebbe, invece, rilevante il riferimento al criterio legale, posto che la clausola contestata avrebbe rimesso la determinazione dell'onere a « successive e specifiche determinazioni dell'Amministrazione Comunale », in assenza di una norma che preveda come e tra quali soggetti debbano essere ripartiti tali oneri.

Nel caso di specie, inoltre, alla luce dell’art. 77 delle NTA del Piano Strutturale Comunale del 2006, vi sarebbero state “ due opzioni disponibili ”, ossia la laminazione interna oppure la contribuzione per laminazione esterna e, secondo l’Impresa Costruzioni Naviglio S.p.a., essendo venuta meno la seconda opzione a causa dell’impossibilità di predeterminare l'onere economico richiesto al soggetto attuatore al momento della stipula della convenzione, sarebbe stato necessario, per “ esigenze di equità sostanziale ”, consentire al contraente privato di riallinearsi al modello alternativo, ossia, per l’appunto, quello della laminazione interna. In altre parole, l'assetto negoziale compromesso dovrebbe “ essere riequilibrato attraverso il riconoscimento per ICN della possibilità di rispettare il principio di invarianza idraulica attraverso la realizzazione di vasche di laminazione interne al comparto ”.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante, pur non coltivando la censura relativa all’asserita inesigibilità del credito prospettata in primo grado, ha insistito nel sostenere l’intervenuta prescrizione della pretesa del Comune, posto che, nel caso di specie, il dies a quo del termine di prescrizione, ai sensi dell’art. 2935 c.c., dovrebbe essere individuato nel giorno in cui è intervenuta la stipula della convenzione urbanistica, ossia il 22 aprile 2009, poiché, a suo dire, era da questo momento che poteva essere fatto valere il diritto preteso dall’amministrazione resistente, in quanto quest’ultima avrebbe potuto dar corso alle proprie “ specifiche determinazioni ”, quantificando l’esborso a carico del soggetto attuatore, sicché, in tale prospettiva, il Comune avrebbe dovuto notificare alla parte debitrice, entro il termine di prescrizione ordinario, un’apposita messa in mora interruttiva della prescrizione ai sensi dell’art. 2943, comma 4, c.c..

Inoltre, secondo l’appellante, a differenza di quanto sostenuto dal T.a.r., la modifica convenzionale del 2013 non avrebbe inciso sul primo comma dell’art. 4- ter della Convenzione, recante l’onere di concorrere alla realizzazione della Cassa di espansione n. 2, con la conseguenza che l’anzidetta modifica non avrebbe alcuna rilevanza rispetto alla prescrizione.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante ha contestato la parte della sentenza che ha respinto la censura afferente all’illegittimità della delibera n. 65 del 2021 per violazione dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990.

5.4. Con il quarto motivo, ha insistito nell’illegittimità della delibera n. 65 del 2021 per i profili dedotti nel secondo ricorso per motivi aggiunti, contestando il presupposto su cui si fonda il criterio di ripartizione della spesa adottato dal Comune, in quanto l'area della ricorrente sarebbe stata erroneamente inserita nel comprensorio di bacinizzazione dell'opera pubblica.

5.5. Con il quinto motivo, infine, ha insistito nel prospettare ulteriori profili di illegittimità della delibera n. 65 del 2021, sostenendo che la suddivisione del concorso nella spesa dei soggetti onerati, basata sul “ criterio millesimale della Superficie di Comparto ”, sarebbe immotivata, irragionevole, sproporzionata e penalizzante rispetto all'effettivo “ carico ” che l'attività del privato apporterebbe alla risorsa collettiva.

6. Si è costituito in giudizio il Consorzio della Bonifica Parmense, eccependo l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica al Consorzio medesimo, che, a suo dire, sarebbe pacificamente qualificabile come controinteressato necessario.

Nel merito, ha chiesto il rigetto dell’appello, replicando alle censure proposte e osservando come la Cassa di espansione n. 2 sul Canale Naviglio rientri tra le opere funzionali all’invarianza idraulica delle opere umane, ossia tra quella tipologia di opere idrauliche necessarie a soddisfare l’interesse privato alla trasformazione e all’urbanizzazione del territorio, la quale può avvenire solo a condizione che non si realizzi un aggravio della portata di piena del corpo idrico che riceve i deflussi superficiali originati dall’area di nuova impermeabilizzazione. A tale proposito, ha precisato, infatti, che l’effetto dell’impermeabilizzazione deve essere compensato con la realizzazione di invasi (per l’appunto, le casse di espansione) idonei a trattenere, riutilizzare e rilasciare gradualmente nella rete idraulica superficiale o nella falda le portate meteoriche derivanti dalle nuove urbanizzazioni ed essendo proprio queste ultime, dunque, a rendere necessaria la realizzazione delle opere di invarianza idraulica a tutela del territorio urbanizzato.

7. Si è del pari costituito in giudizio il Comune di Parma, che ha, a sua volta, eccepito l’infondatezza del primo motivo di gravame, sostenendo che la clausola contestata non sarebbe determinata in quanto fa riferimento a un procedimento amministrativo, ha poi contestato l’eccezione di prescrizione richiamando la rinegoziazione della Convenzione urbanistica intervenuta nel 2013 e, infine, ha replicato agli ulteriori motivi.

8. Con la memoria di replica del 29 dicembre 2025, l’appellante ha insistito nelle proprie tesi difensive e ha poi invocato gli effetti ultra partes del giudicato di annullamento della delibera della Giunta Comunale di Parma n. 65 del 2021, formatosi a seguito della sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche n. 118 del 2023 e dell’ordinanza della Corte di Cassazione n. 19237 del 13 luglio 2025 che ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dal Comune di Parma per la cassazione della sentenza del TSAP.

Sul punto, ha osservato che l’estensione del giudicato si giustifica per l’esistenza di un legame inscindibile tra i destinatari dell’atto, tale da precludere che esso possa continuare a esistere per gli altri destinatari dello stesso diversi dal ricorrente. Nel caso di specie, la sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche n. 118 del 2023 ha affermato che la ripartizione dei costi di cui alla delibera della Giunta Comunale n. 65 del 2021 è da reputarsi irragionevole nella parte in cui ha escluso dal novero dei soggetti interessati gli insediamenti realizzati prima del 2000, essendo la realizzazione di detta Cassa n. 2 “ collegata nuove esigenze di tutela del territorio del rischio idraulico previsto dal PSC 2030 e dal mutato quadro normativo, secondo quanto indicato nella stessa delibera dell'8 marzo 2021 con riferimento, quindi, a tutti gli insediamenti esistenti ”. Per tale ragione, dunque, l’accertamento giudiziale del vizio di legittimità non può che avere effetti ultra partes con riferimento alla determinazione dell’onere economico per tutti i destinatari.

Ferme le considerazioni che precedono, l’appellante ha insistito affinché il Consiglio di Stato si pronunci in via prioritaria sui primi due motivi di appello, chiedendo “ dichiararsi la cessazione della materia del contendere in ordine alla (subordinata) domanda di annullamento, attesa la valenza satisfattiva degli effetti prodotti dal giudicato che ha già disposto l'eliminazione dell'atto lesivo impugnato in prime cure ”. Infine, in ulteriore subordine, l’appellante ha chiesto l’accoglimento dei predetti motivi al fine di “ evitare il contrasto tra giudicati sulla medesima posizione giuridica sostanziale ”.

Successivamente, all’udienza pubblica del 22 gennaio 2026, il difensore dell’appellante ha espressamente ribadito la rinuncia ai motivi terzo e seguenti, come già affermato nella memoria di replica depositata il 29 dicembre 2025.

9. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 22 gennaio 2026 – reputa che l’appello sia infondato nel merito per le ragioni che di seguito si espongono, potendosi pertanto prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla difesa del Consorzio della Bonifica Parmense e con l’ulteriore precisazione preliminare che risulta necessario prendere atto della sopra richiamata dichiarazione di rinuncia resa dalla parte appellante, con la conseguente sopravvenuta carenza d’interesse di quest’ultima all’esame dei motivi terzo, quarto e quinto; per tale ragione l’esame dell’appello è limitato al primo e al secondo motivo.

9.1. Il primo motivo di gravame è infondato perché la clausola di cui all’art. 4- ter della Convenzione – peraltro espressamente accettata dall’odierna appellante senza alcuna riserva sia nel 2009 che nel 2013 – ha chiaramente introdotto l’obbligo del soggetto attuatore di concorrere alla realizzazione della Cassa di espansione in quota percentuale con gli altri soggetti interessati all’urbanizzazione e ha previsto un meccanismo procedimentale per la definizione dei contenuti della clausola stessa, con la conseguenza che essa non può essere considerata di per sé indeterminabile, configurandosi una tipica ipotesi di fattispecie a formazione progressiva, a maggior ragione ove si tenga conto delle considerazioni già richiamate dal T.a.r. a proposito della qualificazione dell’opera in questione come “ dotazione ecologica e ambientale ” e della disciplina urbanistica che pone a carico dei soggetti attuatori l’onere di provvedere direttamente alla realizzazione o, comunque, di concorrere alle spese per la realizzazione delle dotazioni previste dagli strumenti di pianificazione (cfr., in particolare gli artt. A2-5 e A-26 della l.r. n. 20 del 2000).

È del pari corretto quanto rilevato dal giudice di primo grado secondo cui deve essere attribuita rilevanza alla circostanza che la pattuizione della clausola abbia richiamato espressamente ulteriori elementi oggettivi, tra cui il parere idraulico del Consorzio della Bonifica Parmense del 7 aprile 2008, che aveva ritenuto necessaria la realizzazione dell’opera, precisando che “ Eventuali oneri in quota parte, per il concorso alla realizzazione di un nuovo bacino di laminazione delle acque lungo al canale Naviglio o all’ampliamento di quello esistente, saranno definiti con il Comune di Parma ”.

In altri termini, tenuto conto dell’espressa previsione di un procedimento amministrativo diretto alla definizione del contenuto della clausola nel rispetto delle garanzie partecipative nonché della legge e dei principi di proporzionalità, imparzialità, trasparenza e ragionevolezza, non vi sono i presupposti per ritenere che la clausola contestata sia indeterminata e indeterminabile, proprio perché il procedimento in questione, in considerazione del suo carattere pubblicistico, risulta connotato da adeguate garanzie di oggettività e imparzialità, dovendosi conformare ai sopra menzionati principi, sicché esso consente di ritenere determinabile la prestazione, tutelando adeguatamente le parti.

9.2. Il secondo motivo di gravame è del pari infondato poiché l’impegno assunto dalla società ricorrente e odierna appellante non può essere considerato né inesigibile né prescritto in considerazione della rinegoziazione e della conseguente modifica della Convenzione stessa intervenuta il 2 maggio 2013, per il cui tramite gli impegni negoziali sono stati espressamente confermati, come risulta dall’atto di modifica, a pag. 3, ove le parti hanno pattuito quanto segue: « per tutto quanto non modificato od integrato con il presente atto si deve ritenere pienamente valida, efficace ed integralmente richiamata la precedente convenzione stipulata in data 22 aprile 2009 con atto dott. not. Carlo Maria Canali n. 24.437/12.022 più sopra richiamata ». Da tale pattuizione si desume l’evidente intenzione delle parti di confermare l’impegno negoziale, con la conseguenza che da tale momento è iniziato a decorrere un nuovo termine di prescrizione decennale, che – anche a prescindere dalle proroghe di legge – non era scaduto al momento della richiesta di cui alla nota del Comune di Parma del 9 giugno 2020.

10. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, l’infondatezza del primo e del secondo motivo di gravame, mentre va rilevata la sopravvenuta carenza di interesse per il terzo, il quarto e il quinto motivo, in ragione dell’espressa rinuncia formulata dall’appellante con la memoria di replica del 29 dicembre 2025 e confermata all’udienza pubblica del 22 gennaio 2026.

11. Le spese processuali del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate tenuto conto della complessità della questione in punto di fatto.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

Compensa le spese processuali del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EN RI, Presidente

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

IO GL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO GL	EN RI

IL SEGRETARIO