Pubblicato il 05/03/2026

N. 01757/2026REG.PROV.COLL.

N. 00528/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 528 del 2025, proposto da Veasyt S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Leonardo Zanco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Raffaela Antonietta Maria Schiena, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;

nei confronti

A.L.F.A. - Associazione Lombarda Famiglie Audiolesi Aps, Fondazione Lega del Filo D'Oro Ets Ente Filantropico, Ats Milano Città Metropolitana, Ats della Brianza, non costituiti in giudizio;
Ente Nazionale per la Protezione e l’Assistenza dei Sordi Ets-Aps, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo e Giulia Boldi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna n. 15;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 1652/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lombardia e dell’Ente Nazionale per la Protezione e l’Assistenza dei Sordi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. NI EL e uditi per le parti gli Avvocati li avvocati Leonardo Zanco, Raffaela Antonietta Maria Schiena e Giulia Boldi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n.1652/2024 il T.A.R. della Lombardia ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dall’odierna appellante per l’annullamento della deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. XII/593 del 10 luglio 2023, avente ad oggetto “Approvazione del progetto «Comunicare senza barriere: azioni e strumenti per una piena inclusione delle persone sorde e ipoacusiche – edizione 2023/24» e del relativo schema di associazione temporanea di scopo - d.m. 14 FEBBRAIO 2023: «Criteri e modalità di utilizzo di quota parte delle risorse finanziarie relative all’annualità 2021 e per la programmazione delle risorse finanziarie relative all’ annualità 2022 del fondo per l’inclusione delle persone sorde o con ipoacusia»”.

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla ricorrente in primo grado.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, la Regione Lombardia e l’Ente Nazionale per la Protezione e l’Assistenza dei Sordi.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026.

2. Come riporta la sentenza impugnata, “ la Regione Lombardia ha approvato il progetto di cui in epigrafe, dopo avere effettuato una ricognizione a livello regionale delle associazioni maggiormente rappresentative in tema di disabilità uditiva, ma escludendo da tale ricognizione la società ricorrente, così come ogni altro ente privato non appartenente al terzo settore, ed evitando altresì di esperire qualunque procedura aperta per l’assegnazione dei predetti finanziamenti ”.

Di qui il ricorso, dichiarato inammissibile in quanto la partecipazione della ricorrente all’attuazione del progetto in esame le sarebbe stata preclusa già dal d.P.C.M. 14 febbraio 2023, mai impugnato, e non dalla successiva DGR n. XII/593 del 10 luglio 2023 della Regione Lombardia, provvedimento che sarebbe meramente esecutivo dei criteri già stabiliti da tale decreto.

3. L’appello esclude anzitutto (primo motivo) che il d.P.C.M. presupposto (14 febbraio 2023) debba interpretarsi, come ha fatto il T.A.R., nel senso della limitazione dei progetti agli enti del terzo settore.

Il motivo deduce altresì l’illegittimità costituzionale di tale d.P.C.M. ove interpretato in tal senso.

Il secondo motivo denuncia poi una contraddittorietà della sentenza di primo grado laddove afferma che la regione Lombardia fosse obbligata dal predetto d.P.C.M. a rivolgersi solo agli enti del terzo settore.

Vengono quindi riproposti i motivi del ricorso di primo grado.

4. Deve preliminarmente respingersi l’eccezione sollevata dall’Ente Nazionale Sordi in relazione alla affermata novità di taluni motivi ( rectius : argomenti) di gravame fondati sulla violazione del codice dei contratti e del codice del terzo settore, perché estranei ai motivi del ricorso di primo grado.

In verità tali argomenti vengono spesi per argomentare l’ammissibilità del ricorso di primo grado, e non già la sua fondatezza (ancorché il ricorso in appello tenda talora a far coincidere le due categorie), di talché l’eccezione non è fondata.

5. Il 21 gennaio 2026 la parte appellante ha depositata un’istanza di deposito tardivo di documenti: si tratta della nota del 20 gennaio 2026 del Dipartimento per le politiche in favore delle persone con disabilità della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Deduce l’appellante che “ i documenti in esame sono utili per la decisione della causa in quanto rappresentano una conferma definitiva dell’applicabilità delle interpretazioni e dei principi espressi dal Dipartimento per le politiche in favore delle persone con disabilità della Presidenza del Consiglio dei Ministri nella sua Nota n. DPFPD-0007454-P del 9 settembre 20251 anche al D.P.C.M. del 14 febbraio 2023 ”.

Le parti appellate hanno eccepito in udienza la tardività di tale deposito.

Osserva il Collegio che, diversamente da quanto allegato dalla parte appellante, tale documentazione non si rivela “indispensabile ai fini della decisione della causa” (art. 104, comma 2, cod. proc. amm.), dal momento che – come meglio si dirà - il ricorso in appello risulta infondato indipendentemente da tale produzione (la cui considerazione non indurrebbe comunque ad un diverso esito di tale valutazione: come correttamente dedotto in memoria di replica dalla parte controinteressata, infatti, la documentazione prodotta conferma semmai la limitazione agli enti del terzo settore delle attività in questione).

6. L’esame del primo motivo di appello non può che muovere dalla considerazione del chiaro tenore testuale del richiamato d.P.C.M. 14 febbraio 2023 (recante “Criteri e modalità di utilizzo di quota parte delle risorse finanziarie relative all'annualità 2021 e per la programmazione delle risorse finanziarie relative all'annualità 2022 del «Fondo per l'inclusione delle persone sorde e con ipoacusia»”).

L’art. 2, comma 4, stabilisce in proposito che “ Le regioni e le province autonome individuano i progetti da finanziare, anche in forma consortile, tra loro e con gli enti del terzo settore maggiormente rappresentativi delle categorie beneficiarie e favorendo la partecipazione delle autonomie locali, delle aziende sanitarie locali e di eventuali altre istituzioni pubbliche, anche con priorità per la prosecuzione dei progetti già finanziati a valere delle risorse assegnate con il citato decreto 6 marzo 2020 ovvero per la valorizzazione e il rafforzamento dei risultati e delle buone prassi introdotti con tali progetti, a tal fine utilizzando la quota incentivante di cui al comma 3, lettera c) ”.

È pertanto evidente che le regioni sono vincolate, in forza di tale indicazione, a finanziare i relativi progetti limitatamente a quelli riferibili a soggetti pubblici (“tra loro”) o ad enti del terzo settore “maggiormente rappresentativi delle categorie beneficiarie”; nonché “favorendo la partecipazione delle autonomie locali, delle aziende sanitarie locali e di eventuali altre istituzioni pubbliche”.

È chiaramente esclusa per tabulas la redazione di progetti finanziabili che possano vedere in qualsiasi forma la partecipazione di soggetti diversi rispetto alle categorie indicate.

Una simile scelta normativa, oltre ad apparire ragionevole (in considerazione della natura delle prestazioni oggetto dei progetti), rientra in un ambito di discrezionalità concernente scelte strategiche di settore che non risulta comunque viziato nel senso prospettato dalla parte appellante.

Dunque la deliberazione regionale impugnata in primo grado è fedelmente attuativa di tale dettato, dal quale non aveva margine alcuno per discostarsi in punto di individuazione della platea dei soggetti ammessi.

7. Rispetto a tale – inequivoco- dato normativo non hanno alcun rilievo in senso opposto le contrarie considerazioni esposte a sostegno del motivo in esame.

Anzitutto va detto che tali argomenti in larga parte consistono nel tentativo di escludere la tesi della vincolatività per le Regioni del citato d.P.C.M., allegando che tale disciplina, nella parte in cui vincola le Regioni, presenterebbe profili di criticità sul piano sistematico: ma tali critiche andavano evidentemente rivolte verso lo stesso d.P.C.M., stante il suo inequivoco dettato letterale (“ Le regioni e le province autonome individuan o …..”).

Un simile percorso argomentativo tenta di superare l’interpretazione testuale – peraltro oggettivamente non superabile - con riferimenti sistematici che si risolvono in possibili vizi del provvedimento: che, appunto, andavano tempestivamente dedotti.

In questa prospettiva vanno considerati che gli argomenti relativi alla ritenuta violazione del codice dei contratti e del codice del terzo settore (estranei ai motivi del ricorso di primo grado).

Sono tutti argomenti che non hanno alcuna rilevanza in sede di contestazione dell’onere di impugnazione del provvedimento statale presupposto rispetto alla delibera regionale impugnata.

Essi, nel tentativo di negare (infondatamente) la relazione di presupposizione che ha condotto alla declaratoria d’inammissibilità del ricorso di primo grado, finiscono con il contestare una scelta, quella del d.P.C.M., che però è consacrata nella disciplina dallo stesso posta: sarebbe troppo agevole superare la mancata impugnazione di tale provvedimento allegando che lo stesso, interpretato come da chiaro tenore testuale, presenterebbe profili di illegittimità (che comunque, per le ragioni che in parte si sono indicate e che si stanno per ulteriormente indicare, non sussistono).

Ciò si risolverebbe ne trasferimento delle critiche alla legittimità del provvedimento sul terreno della sua interpretazione quale atto presupposto: nel senso che, in questa prospettiva, il d.P.C.M. non andrebbe interpretato come fatto dal primo giudice, perché in tal modo risulterebbe affetto da profili di illegittimità o comunque di criticità.

Ma ciò, all’evidenza, e considerato l’inequivoco e chiarissimo significato testuale del suo contenuto, si risolverebbe nel tentativo di superare la mancata impugnazione per tali vizi, tentando di recuperare tali profili di critica sul terreno degli effetti dell’atto (nel senso che non restringerebbe agli enti del terzo settore la platea dei soli soggetti beneficiari, nonostante ciò risulti per tabulas , e che dunque il ricorso di primo grado sarebbe ammissibile).

È un dato non superabile, in questa pèrospettiva, quello della limitazione soggettiva della platea dei possibili partecipanti: come non è superabile l’effetto condizionante di tale previsione quale provvedimento presupposto rispetto alla delibera regionale.

8. Tanto premesso, risulta infondato anche il profilo di censura che deduce l’illegittimità costituzionale del d.P.C.M. presupposto, in quanto asseritamente lesivo della competenza legislativa regionale.

Va anzitutto osservato che il profilo di censura in esame deduce testualmente il vizio di illegittimità (costituzionale) “dello stesso provvedimento”: vale a dire del d.P.C.M. in esame.

Il mezzo, quindi, si sostanza anch’esso nella deduzione di un profilo di illegittimità del non impugnato atto presupposto (il quale, secondo la stessa prospettazione di parte appellante, ha natura amministrativa e non regolamentare: si vedano in proposito le indicazioni in tal senso sviluppate a pag. 27 del ricorso in appello).

In ogni caso la censura, che si intenda – irritualmente – rivolta contro l’atto amministrativo non impugnato, ovvero contro la norma attributiva del potere esercitato con tale atto, è manifestamente infondata.

La base normativa dell’atto in questione è data dall’art. 1, comma 458, della legge 30 dicembre 2018, n. 145.

Tale disposizione disciplina le modalità per l’utilizzazione delle risorse del Fondo per l'inclusione delle persone sorde e con ipoacusia, oggetto di uno stanziamento trasferito al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri dal precedente comma 456.

Che le regole relative alla gestione di tale fondo siano poste, con effetto vincolante per gli altri enti, da chi ne ha la titolarità, è dunque rilievo sufficiente ad escludere la violazione di competenze regionali: posto che le Regioni attivano i relativi progetti attingendo ad esso.

In ogni caso il richiamato comma 458 precisa che “ i criteri e le modalità per l'utilizzazione delle risorse del Fondo di cui al comma 456 ” sono stabiliti “ Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro con delega in materia di disabilità, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e del lavoro e delle politiche sociali, sentite le altre amministrazioni interessate e la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281D.Lgs. 28/08/1997, n. 281, 8 ”.

Orbene, il d.P.C.M. 14 febbraio 2023 è stato adottato dopo aver acquisito “il parere della Conferenza unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, reso nella seduta del 26 gennaio 2023”.

Sul piano sostanziale, inoltre, lo stesso d.P.C.M. del 2023 precisa nel preambolo che la disciplina dallo stesso recata si pone in linea di continuità con i precedenti provvedimenti di gestione del fondo, allo scopo di “ valorizzare e rafforzare i risultati e le buone prassi raggiunti con i progetti presentati dalle regioni in attuazione del citato decreto 6 marzo 2020 con cui sono state assegnate le annualità 2019 e 2020 del Fondo a progetti presentati dalle regioni e dalle Province autonome di Trento e Bolzano ”.

L’art. 2, comma 2, del citato decreto 6 marzo 2020 aveva il medesimo contenuto – in punto di limitazione soggettiva - del contestato art. 2, comma 4, del d.P.C.M. 14 febbraio 2023.

Dunque non soltanto non si assiste ad una violazione delle competenze regionali sul piano formale: ma piuttosto la disciplina censurata ne rafforza e valorizza sul piano sostanziale le iniziative progettuali acquisite, nell’obiettivo unitario di tutela dell’inclusione delle persone sorde e con ipoacusia.

Dal che la manifesta infondatezza di questa parte del primo motivo di appello.

9. L’infondatezza delle censure esaminate comporta inevitabilmente anche l’infondatezza del secondo motivo di appello: una volta chiarito l’evidente ed inequivoco contenuto dell’inimpugnato d.P.C.M., nessun vizio della sentenza gravata può configurarsi nella parte in cui questa ha affermato la vincolatività per la Regione della limitazione soggettiva dell’ammissibilità dei progetti discendente da tale atto statale.

Del resto, giova ancora una volta ripetere che tale limitazione soggettiva non solo risultava non irragionevole (in considerazione della natura dei progetti e degli interessi coinvolti), ma essa conseguiva altresì alla presa d’atto dell’efficacia di una simile soluzione in concreto riscontrata – d’intesa con le Regioni - con riguardo alle esperienze passate, e della conseguente esigenza di continuità rispetto ad esse.

10. L’infondatezza dei due motivi di appello determina la conferma della sentenza gravata e l’inammissibilità della riproposizione dei motivi del ricorso di primo grado.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, vanno poste a carico della parte appellante nei confronti della Regione Lombardia, autorità che ha adottato il provvedimento impugnato; possono essere invece compensate nei confronti della parte controinteressata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento in favore della Regione Lombardia delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro tremila/00, oltre accessori come per legge; compensa le spese nei confronti dell’Ente Nazionale per la Protezione e l’Assistenza dei Sordi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NI ES, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

NI EL, Consigliere, Estensore

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI EL	NI ES

IL SEGRETARIO