Pubblicato il 24/04/2026

N. 03230/2026REG.PROV.COLL.

N. 04478/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4478 del 2025, proposto da Gilda Beach s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di AN, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Maria Cursi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 00611/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di AN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. OS RA e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e TO

1. – Con il ricorso di primo grado, la società ricorrente:

- ha impugnato il provvedimento del Comune di AN (prot. n. 38579 del 29 febbraio 2024), con il quale il Comune ha opposto un diniego al rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di una casa colonica;

- ha chiesto l’accertamento dell’avvenuta formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20, d.P.R. n. 380 del 2001 (di seguito, t.u. edilizia) sull’istanza del 31 ottobre 2023.

2. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

2.1. – In particolare, ha innanzitutto escluso la formazione di un silenzio assenso, sia per mancata decorrenza dei termini di legge (pag. 3-4 della sentenza impugnata) e sia perché l’intervento ricade in una più ampia zona soggetta a vincoli paesaggistici, con conseguente inapplicabilità del suddetto istituto (pag. 4 della sentenza impugnata).

2.2. – Inoltre, ha ritenuto che le NTA del PRG - non oggetto di impugnazione - per l’area di interesse (Zona omogenea Parco Territoriale F2) vietano l’edificazione e la trasformazione dei luoghi e delle colture, mentre sarebbe irrilevante sia il richiamo al comma 5 delle NTA della Zona F2 la cui disciplina, per espressa previsione normativa, risulta applicabile alle sole aree di proprietà comunale all’interno del parco, e sia l’asserita disparità di trattamento, per genericità e mancanza di prova in ordine alla identità delle situazioni poste a confronto (pag. 5 della sentenza impugnata).

3. – Con atto di appello, la società ha impugnato la sentenza.

3.1. – Con il primo motivo di appello (pag. 3-14), ha dedotto che il Comune avrebbe dovuto concludere il procedimento entro il termine complessivo di 100 giorni decorrente dall’istanza del 31 ottobre 2023, per cui il silenzio assenso si sarebbe formato a partire dall’8 febbraio 2024 o, in subordine, dal 20 febbraio 2024, facendo decorrere il termine di 40 giorni dal preavviso di rigetto dell’11 gennaio 2024; inoltre, ha dedotto l’inapplicabilità della norma generale sulla sospensione dei termini di cui all’art. 10- bis , legge n. 241 del 1990, la quale sarebbe derogata dalla norma speciale di cui all’art. 20 t.u. edilizia.

In ulteriore subordine, ha dedotto che, anche facendo decorrere il termine di 40 giorni dal deposito delle osservazioni (19 gennaio 2024), come ritenuto dal Comune, il silenzio si sarebbe comunque formato a decorrere dal mercoledì 28 febbraio 2024, ossia il giorno prima dell’adozione del provvedimento impugnato, come avrebbe ammesso lo stesso Comune.

In secondo luogo, ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso l’applicazione dell’istituto del silenzio, in quanto il vincolo paesaggistico riguarderebbe una diversa porzione dell’area in questione.

3.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 14-15), ha ribadito che, a seguito della formazione del silenzio assenso, l’amministrazione avrebbe potuto agire solo mediante un atto di autotutela nella specie insussistente, con conseguente inefficacia del provvedimento di diniego.

3.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 15-18), ha contestato il capo di sentenza con cui il primo giudice ha ritenuto sussistente un vincolo di inedificabilità nella zona F2, avuto riguardo all’art. 15, ultimo periodo delle NTA, secondo cui tale zona è da intendersi transitoriamente come agricola con indice di fabbricabilità fondiaria pari a 0,01 mc/mq; in subordine, ha dedotto che l’assunto contenuto in sentenza (edificabilità in zona F solo su aree di proprietà comunale) dovrebbe essere inteso nel senso che in tale zona sarebbe stato apposto un vincolo preordinato all’esproprio sulle aree di proprietà privata, con conseguente decadenza dello stesso per decorso del termine quinquennale e relativa applicazione dell’indice di densità fondiaria di 0,03 mc/mq ai sensi dell’art. 9, t.u. edilizia; tale interpretazione, inoltre, sarebbe confermata dall’avvenuto rilascio di titoli abilitativi in favore di terzi in fattispecie analoghe.

3.4. – Infine, ha avanzato una istanza istruttoria nel senso di richiedere al Comune il deposito di tutti i titoli edilizi rilasciati in fattispecie analoghe, ossia i titoli edilizi rilasciati nella zona tipizzata “ Zona F2 – Zona Omogenea di tipo F – Parco Territoriale ” del Comune di AN, con i quali sarebbero stati assentiti volumi in favore di privati (pag. 18 dell’appello).

4. – Con apposita memoria, si è costituito il Comune chiedendo il rigetto dell’appello.

5. – Nella memoria di replica, l’appellante ha eccepito l’inammissibilità dell’integrazione postuma della motivazione con riguardo all’asservimento di altre particelle ai fini dell’aumento della cubatura realizzabile, precisando che in ogni caso l’appellante avrebbe inteso utilizzare la cubatura di un’area sottoposta a vincolo in una zona non sottoposta ad alcun vincolo.

6. – All’udienza pubblica dell’11 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. – L’appello è fondato.

8. – La principale questione giuridica che si pone nella presente controversia attiene al computo dei termini previsti dalla legge ai fini dell’accertamento del silenzio assenso sull’istanza del 31 ottobre 2023.

Come è noto, in materia di procedimento per il rilascio del permesso di costruire (art. 20, t.u. edilizia), si prevede innanzitutto che il responsabile del procedimento formuli una “ proposta di provvedimento ” entro 60 giorni dalla presentazione della domanda (comma 3) e che il provvedimento finale venga adottato “ entro il termine di trenta giorni dalla proposta di cui al comma 3 ”, ossia entro 30 giorni dalla proposta di provvedimento (comma 6, primo periodo).

Inoltre, nel caso in cui siano stati comunicati i motivi ostativi all’accoglimento della domanda, ai sensi dell’art. 10- bis , legge n. 241 del 1990, il suddetto termine di 30 giorni per l’adozione del provvedimento finale “ è fissato in quaranta giorni con la medesima decorrenza ” (comma 6, terzo periodo).

Infine, si dispone che, decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio “ non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso ” (comma 8).

9. – Ciò posto, deve ritenersi che, in caso di comunicazione del c.d. preavviso di rigetto (art. 10- bis , legge n. 241 del 1990), come nel caso di specie, il termine massimo entro cui deve intervenire il provvedimento finale, pena la formazione del silenzio-assenso, è rappresentato dal termine della durata complessiva di 100 giorni (60 giorni per la proposta di provvedimento più 40 giorni per l’adozione del provvedimento finale).

In tal senso, deve darsi continuità all’indirizzo giurisprudenziale di questa Sezione che individua la durata massima del procedimento nel “ termine complessivo di 100 giorni per il rilascio del permesso di costruire, pari a 60 giorni, di cui all’art 20, comma 3, d.P.R. 380/2001 per la formulazione della proposta a cura del responsabile del procedimento e di 40 giorni, di cui al comma 6 della medesima disposizione, per la determinazione finale ” (Cons. Stato, Sez. IV, 27 dicembre 2023, n. 11217).

10. – Una volta individuata la durata, occorre stabilire la decorrenza del suddetto termine nella fattispecie in esame.

A tal riguardo, deve ritenersi che il dies a quo sia da individuare nella data di presentazione della domanda di permesso di costruire (31 ottobre 2023), come espressamente previsto dalla legge (art. 20, co. 3, t.u. edilizia), mentre deve escludersi che la successiva “ nota di integrazione e sostituzione documentale ” (2 novembre 2023) possa essere qualificata alla stregua di una nuova istanza, non essendo stato allegato alcun elemento utile in tal senso da parte dell’amministrazione resistente, pur essendone onerata in base all’ordinario criterio di riparto dell’onere della prova.

Peraltro, nel termine di 60 giorni (art. 20, co. 3, t.u. edilizia) l’amministrazione avrebbe potuto sospendere il termine per modifiche progettuali (art. 20, co. 4, t.u. edilizia) oppure interrompere il medesimo termine per integrazioni documentali (art. 20, co. 5, t.u. edilizia), ma nessuno dei due atti risulta essere intervenuto nella fattispecie in esame.

Pertanto, deve ritenersi che la spontanea produzione di documentazione integrativa non valga a differire il termine di conclusione del procedimento in favore di una amministrazione inerte.

11. – Ne deriva che, calcolando i 100 giorni dal 31 ottobre 2023, il termine scadrebbe l’8 febbraio 2024, a cui, però, vanno aggiunti i 19 giorni di sospensione (dall’11 gennaio al 29 gennaio 2024), con la conseguenza, quindi, di dover fissare la scadenza del termine alla data di martedì 27 febbraio 2024.

Pertanto, deve ritenersi che alla data di adozione del provvedimento di diniego del Comune di AN (prot. n. 38579 del 29 febbraio 2024), il silenzio assenso si era già formato.

12. – In senso contrario, non vale argomentare in ordine alla ritenuta inapplicabilità della sospensione del termine ai sensi dell’art. 10- bis , legge n. 241 del 1990.

Come è noto, la legge n. 241 del 1990 prevede che la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza comporta la sospensione dei termini di conclusione dei procedimenti “ che ricominciano a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, in mancanza delle stesse, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo ” (art. 10- bis , comma 1, terzo periodo), ossia dalla scadenza dei 10 giorni per la presentazione delle osservazioni decorrenti dalla comunicazione del c.d. preavviso di rigetto.

Si tratta di una previsione di carattere generale, certamente compatibile ed applicabile anche al procedimento di rilascio del permesso di costruire ed alla relativa previsione della formazione del silenzio-assenso, in mancanza di una espressa deroga da parte del legislatore.

Ciò posto, il preavviso di diniego è stato comunicato in data 11 gennaio 2024 e le osservazioni della parte istante sono state tramesse con p.e.c. del 19 gennaio 2024.

Ne consegue, pertanto, che il termine del procedimento è rimasto sospeso dell’11 gennaio 2024 al 29 gennaio 2024, ossia fino a 10 giorni dopo la presentazione delle osservazioni, ai sensi dell’art. 10- bis , comma 1, terzo periodo, legge n. 241 del 1990.

13. – Infine, va anche aggiunto che, come evidenziato dalla parte appellante, deve ritenersi pacifico che la particella interessata dalla costruzione dell’ opus non sia vincolata, dal momento che il vincolo risulta essere impresso solo sulla più ampia zona in cui la specifica particella, non vincolata, risulta essere ricompresa.

14. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va annullato il provvedimento impugnato (prot. n. 38579 del 29 febbraio 2024) e va dichiarata l’intervenuta formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20, d.P.R. n. 380 del 2001 sull’istanza del 31 ottobre 2023.

15. – Le spese di lite per il doppio grado di giudizio possono essere compensate, stante la peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento impugnato (prot. n. 38579 del 29 febbraio 2024) e dichiara l’intervenuta formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20, d.P.R. n. 380 del 2001 sull’istanza di permesso di costruire del 31 ottobre 2023.

Compensa le spese di lite per il doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LU LA, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

OS RA, Consigliere, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
OS RA	LU LA

IL SEGRETARIO