Pubblicato il 05/12/2025

N. 09617/2025REG.PROV.COLL.

N. 02783/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2783 del 2025, proposto dalla dottoressa LI NF, rappresentata e difesa dall’avvocato Filippo Lattanzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, rappresentata e difesa dall’avvocato con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

- il Comune di Palestrina, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Diego Vaiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- la Centrale Unica di Committenza Comunità Montana Castelli Romani e Prenestini, non costituita in giudizio;

nei confronti

dell’Azienda Servizi Pubblici S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Ugo Luca Savio De Luca e Walter IO Calabrò, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ugo Luca Savio De Luca in Roma, via F. Rosazza, 32,

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 397/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Palestrina e dell’Azienda Servizi Pubblici S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025, il Cons. IO AS MA e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente contenzioso è la procedura aperta, indetta ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36 del 2023, con determinazione n. 346 dell’11 giugno 2024 adottata dal dirigente del Dipartimento amministrativo del Comune di Palestrina, per l’affidamento della concessione del “ servizio di farmacia comunale ”, sede n. 5, per tredici anni, cui la dott.ssa LI NF si è indotta a partecipare.

Alla gara hanno partecipato l’Azienda Servizi Pubblici S.p.a, originaria ricorrente, e l’odierna appellante, dott.ssa NF.

1.2. All’esito delle operazioni di gara, quest’ultima si è classificata prima in graduatoria, con un punteggio totale di 93,6399 punti complessivi, di cui 64,9544 per la offerta tecnica e 28,6854 per l’offerta economica, seguita dall’Azienda Servizi Pubblici S.p.a, con un totale di 90,0412 punti, di cui 60,0411 per la offerta tecnica e 30,00 per l’offerta economica.

1.3. Indi, con la deliberazione prot. 30816 del 18 ottobre 2024, il Comune di palestrina ha aggiudicato i servizi in esame alla dott.ssa LI NF.

2. L’Azienda Servizi Pubblici, quindi, ha impugnato la delibera in esame, chiedendone al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio l’annullamento, sulla scorta di due motivi di censura e, precisamente per: 1) difetto di istruttoria e di motivazione; 2) violazione dell’attribuzione dei criteri e subcriteri, previsti dal disciplinare di gara e segnatamente del criterio n. 4.

2.1. Si sono costituiti, nel primo grado del giudizio, il Comune di Palestrina e la controinteressata, contestando quest’ultima la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

2.3. Con la sentenza n. 397 del 4 dicembre 2024, resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha accolto il ricorso e ha compensato le spese di lite tra le parti.

3. Avverso tale sentenza ha interposto appello la dott.ssa LI NF, chiedendone, previa sospensione dell’esecutività, la riforma sulla scorta di motivi di impugnazione che verranno di seguito analiticamente esaminati.

3.1. Si sono costituiti il Comune di Palestrina e l’originaria ricorrente Azienda Servizi Pubblici S.p.a..

3.2. Nel corso dell’udienza di discussione del 16 ottobre 2025, il difensore della appellante ha dichiarato di avere interesse alla pubblicazione anticipata del dispositivo rispetto alla pubblicazione della sentenza.

3.3. Dando seguito a tale richiesta il Collegio ha pubblicato, in data 17 ottobre 2025, il dispositivo di sentenza n. 8084.

4. Il Collegio, in via preliminare, dà atto che in data 22 settembre 2025 l’appellata Azienda Servizi Pubblici S.p.a. ha depositato la determina 12 settembre 2025 (da ultimo sopravvenuta), a mezzo della quale, la stazione appaltante, in esecuzione della sentenza qui appellata, ha disposto l’aggiudicazione del servizio in favore dell’ odierna società appellata; nella stessa determina è precisato che, ai sensi dell’articolo 90 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, non si sarebbe proceduto a sottoscrivere il contratto prima del decorso di 32 giorni dalla data del provvedimento di aggiudicazione.

Emerge, ancora, dalla lettura delle successive memorie prodotte che detta aggiudicazione ha fatto seguito alla rinnovazione dell’attività procedimentale, autonomamente impugnata dalla dottoressa NF, con ricorso proposto avanti al medesimo Tribunale, depositato il 6 ottobre 2025.

5. Ciò premesso, l’appello è fondato.

5.2. Con il primo motivo, anzitutto, l’odierna appellante deduce l’ error in iudicando nel quale sarebbe incorsa la sentenza impugnata, là dove il primo giudice, muovendo dal presupposto che l’offerta tecnica presentata da Azienda Servizi Pubblici avrebbe presentato profili di ambiguità, riguardo alle “ aperture straordinarie ”, ha ritenuto che si rendeva necessaria quantomeno una richiesta di chiarimenti in relazione all’offerta tecnica della ricorrente quanto, in particolare, alla parte dell’offerta stessa dedicata agli orari di apertura.

La Commissione di gara, secondo il T.A.R., non avrebbe valutato l’offerta tecnica della società odierna appellata nel suo complesso: di qui, secondo la tesi della originaria ricorrente e, condivisa dal primo giudice, a fronte di una offerta allegatamente ambigua in relazione ai giorni e agli orari di apertura offerti rispetto a quelli ordinari, la Commissione di gara avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio.

Ove ciò avesse fatto, sempre secondo la sentenza appellata, all’offerta dell’originaria ricorrente sarebbero spettati, oltre ai 4 punti riconosciuti per l’orario continuato diurno, ulteriori 3 punto per l’apertura nei giorni festivi e 4 per le aperture domenicali.

5.3. L’appellante contesta fermamente tale conclusione del Tribunale, giacché l’offerta di ASP, non poteva - contrariamente a quanto sostenuto dal primo giudice - configurarsi come ambigua, dovendosi la stessa ritenere pienamente comprensibile, in riferimento alle proposte, rispetto ad orari e giorni aggiuntivi di apertura oltre a quelli ordinari. Nessuna incertezza o ambiguità era, quindi, rinvenibile – sempre secondo la prospettazione della odierna appellante- nell’offerta tecnica dell’ASP, originaria ricorrente, tale da imporre, come ritenuto dal T.A.R., “ quanto meno ” l’attivazione di un soccorso istruttorio.

6. Il motivo risulta fondato.

6.1. Come ha ben messo in rilievo la difesa appellante, infatti, la Commissione ai fini dell’attribuzione del punteggio relativo al criterio n. 4, di cui al par . 18.1 del Disciplinare, ha valorizzato il seguente inciso contenuto nell’offerta tecnica: “ l’orario di apertura previsto, è dal lunedì al venerdì, dalle ore 8.30 alle 20, in orario continuato diurno, il sabato mattina dalle ore 8.30 alle ore 14 .30 ed i festivi solo se di turno, regolati dalla ASL di appartenenza ”. Al fine di ritenere che tale inciso contrastasse con gli ulteriori passaggi dell’offerta in cui si parlava di orario continuativo diurno anche di domenica e nei giorni festivi, il T.A.R. ha ritenuto che, nell’inciso sopra riportato, l’offerente non stesse descrivendo la propria offerta tecnica, ma solo il servizio già prestato presso altre farmacie che aveva gestito.

6.2. Detto ordine di idee non è condiviso dal Collegio, giacché una siffatta conclusione non risulta sul piano ermeneutico suffragata né da una lettura sistematica dell’offerta né tanto meno da una lettura testuale della stessa offerta tecnica.

Non sul piano sistematico, perché l’inciso in questione non è in alcun modo ricollegato alle parti della Relazione in cui sono descritti i servizi pregressi svolti dall’operatore.

Né, tanto meno, da una lettura testuale, perché, anzi, il riferimento a un orario di apertura “ previsto ” induce a ritenere che l’inciso sia riferito proprio de futuro al servizio che sarebbe stato svolto in caso di aggiudicazione.

6.3. Conseguentemente, non risulta irragionevole che i successivi riferimenti all’estensione continuativa dell’orario diurno, anche di domenica e nei festivi, dovessero essere intesi, in correlazione con l’inciso sopra riportato, come riferiti non già a tutte le domeniche e tutti i festivi, ma solo ai giorni – come appena precisato - in cui la farmacia sarebbe stata di turno.

6.4. Di qui, la correttezza dell’operato della Commissione, là dove ha ritenuto positivamente accertate solo le condizioni per l’attribuzione dei 4 punti previsti dal Disciplinare per l’orario continuativo, e non anche degli ulteriori sub-punteggi previsti per il criterio de quo .

6.5. D’altra parte, la diversa lettura suggerita dall’originaria ricorrente e condivisa dal T.A.R., avrebbe posto ostacoli interpretativi difficilmente superabili per un duplice ordine di motivi e precisamente:

i. come attribuire il punteggio per i giorni festivi diversi dalle domeniche, che la lex specialis declinava in 0,25 punti per ciascun giorno festivo fino a un massimo di 3 punti, con conseguente onere dell’offerente di indicare i giorni festivi di apertura, ciò che con ogni evidenza l’originaria ricorrente non aveva fatto (e, ammesso lo avesse fatto in sede di “ soccorso procedimentale ”, risulta in ogni caso discutibile se si sarebbe trattato di mero chiarimento o di una - non consentita- integrazione dell’offerta);

ii. quand’anche si ammettesse che l’offerta fosse interpretabile in parte qua come un impegno ad assicurare l’apertura continuativa tutte le domeniche e in tutti i giorni festivi dell’anno (in pratica, la farmacia non sarebbe stata mai chiusa se non di notte), come tale interpretazione potesse ritenersi coerente con la precedente indicazione dell’orario di apertura “ previsto ”, là dove era espressamente precisato per i festivi (comprese le domeniche) “ solo se di turno, regolati dalla ASL di appartenenza ”.

7. In conclusione, la sentenza appellata va riformata, con il rigetto del ricorso di primo grado.

8. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, stante la peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che il presente dispositivo sia eseguito dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AE GR, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

IO AS MA, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO AS MA	AE GR

IL SEGRETARIO