N. 03431/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 02/03/2026
N. 01591 /2026 REG.PROV.COLL. N. 03431/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3431 del 2024, proposto da
Comune di Napoli, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi e Eleonora Carpentieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
SE EN, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Parisi e Marco
Iannaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione
Quarta) n. 918/2024
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; N. 03431/2024 REG.RIC.
Visto l'atto di costituzione in giudizio di SE EN;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. AR RI
NA e uditi per le parti gli avvocati Bruno Taverniti per delega dichiarata degli avv.ti Bruno Crimaldi, Antonio Andreottola e Eleonora Carpentieri;
Viste, altresì, le conclusioni della parte appellata come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
SE EN, promissario acquirente di un fabbricato di due piani fuori terra in
Napoli con destinazione industriale, impugnava innanzi al Tar Campania il provvedimento n. 851 del 15 novembre 2019 con il quale il Comune di Napoli aveva dichiarato improcedibile l'istanza di accertamento di conformità ex art. 36 del testo unico dell'edilizia per un intervento di ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d'uso n. 2529 presentata in data 6 novembre 2019. Il provvedimento era motivato sul duplice presupposto che il richiedente quale promissario acquirente, non era legittimato a presentarla e che la stessa, peraltro, non poteva essere esaminata, poiché sull'immobile pendeva ancora l'istanza di condono del 1986, rispetto alla quale, sebbene oggetto di rinuncia, l'Amministrazione doveva ancora determinarsi nel merito.
Con i motivi aggiunti del 3 febbraio 2020, il ricorrente impugnava il provvedimento n. 25744 del 13 gennaio 2020 del servizio antiabusivismo e condono edilizio con il quale, riscontrando la sua richiesta di rinuncia ed archiviazione prot. n. 882296 del 4 novembre 2019, premetteva che l'archiviazione era condizionata al pagamento integrale dell'oblazione, e che, comunque, la richiesta non poteva essere valutata poiché carente della documentazione essenziale. N. 03431/2024 REG.RIC.
L'impugnazione così articolata veniva accolta con sentenza n. 4433 del 12.10.2020, che riteneva fondata la censura di illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui hanno escluso la legittimazione del promissario acquirente a richiedere il rilascio di titoli edilizi. Inoltre, con riguardo al secondo profilo, la sentenza escludeva che la domanda di condono non fosse rinunciabile, affermando “...in assenza di una espressa previsione di legge diretta a regolare la fattispecie in parola, si è formato un indirizzo giurisprudenziale – a cui questo Collegio aderisce ritenendolo pienamente condivisibile – secondo il quale è ammissibile la rinuncia alla domanda di cd. condono edilizio, anche in forma implicita, allorquando l'interessato presenti, per la medesima opera abusiva, domanda di rilascio di altro titolo abilitativo”.
In esito alla predetta sentenza n. 4433 del 12 ottobre 2020, il tecnico incaricato di parte ricorrente inoltrava, in data 15 ottobre 2020, una richiesta di riesame della pratica edilizia n. 2529 del 6 novembre 2019. Con disposizione dirigenziale n. 316 del 9 aprile
2021 venivano quindi contestualmente rilasciati al sig. EN sia l'accertamento di conformità sia il permesso di costruire per un intervento di ristrutturazione edilizia.
Tutto ciò premesso, con nuovo ricorso innanzi al Tar Campania veniva chiesta la condanna del Comune di Napoli al risarcimento per equivalente pecuniario di tutti i danni subiti e subendi ex art. 30, comma 5, c.p.a., in conseguenza dei sopra menzionati provvedimenti annullati con la sentenza n. 4433 del 12 ottobre 2020, e del successivo ritardo con cui l'Amministrazione aveva provveduto a dare piena ed esatta esecuzione alla riferita pronuncia.
Il ricorso veniva accolto con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.
A fondamento della pronuncia di accoglimento affermava che “è la stessa nettezza delle ragioni, in forza delle quali il Tribunale con la sentenza n. 4433/2020 ha annullato i provvedimenti negativi emessi ai danni del ricorrente, a rendere evidente N. 03431/2024 REG.RIC.
che l'illegittimità provvedimentale si è consumata in un quadro giurisprudenziale di assoluta chiarezza tale da sollevare il ricorrente da oneri probatori in punto di sussistenza del requisito della colpa.”. Pertanto, “...la domanda risarcitoria all'esame si profila fondata e va conseguentemente accolta. Parte ricorrente ha infatti fornito idonea prova sia del nesso causale tra i provvedimenti comunali, annullati con la
Sentenza della Sezione n. 4433/2020, di cui alla disposizione dirigenziale n. 851/2019 di diniego dell'istanza di accertamento di conformità ex art. 36, d.P.R. 6 giugno 2001,
n. 380 e alla nota prot. n. 25744/2020 di negativo riscontro alla pregressa domanda di condono pendente sull'immobile per cui è causa, sia del danno lamentato e relativo ammontare”.
Il risarcimento del danno veniva quantificato nella somma in linea capitale di €
52.557,49 (oltre interessi e rivalutazione monetaria come per legge), con condanna del
Comune di Napoli anche al pagamento delle spese di lite.
Appellata da questo la sentenza, resiste SE EN.
All'udienza del 11 febbraio 2026 la causa passava in decisione.
DIRITTO
1. Con il primo motivo di appello il Comune di Napoli deduce error in iudicando – errore e falsa rappresentazione dei presupposti – difetto di motivazione.
Lamenta il risarcimento del danno è stato erroneamente fondato sul giudicato di annullamento di cui alla sentenza n. 4433/2020, quando viceversa andavano accertati presupposti autonomi e cioè, in via principale, la colpa nel ritardo.
Lamenta che erroneo è l'unico presupposto su cui la sentenza fonda il suo dictum, il giudicato di cui alla decisione n. 4433/2020, poiché giammai il riconoscimento del risarcimento può derivare ipso facto dalla illegittimità dell'atto oggetto di annullamento, occorrendo una puntuale verifica, che in concreto manca, della ricorrente colpa della amministrazione nella determinazione del danno. N. 03431/2024 REG.RIC.
2. Con il secondo motivo l'amministrazione appellante deduce error in iudicando –
Travalicamento.
Deduce l'erroneità della sentenza gravata in quanto il giudicato di annullamento ha ritenuto che il promissario acquirente fosse facultato a richiedere il titolo edilizio; la sentenza incorre in palese errore laddove afferma che al promissario acquirente sia dovuto il risarcimento del danno in quanto la norma di riferimento prevede, stricto iure, che possa presentare la richiesta per il titolo edilizio ma nulla dice, o meglio tace, sulla possibilità di questi di ottenere il ristoro.
3. Con il terzo motivo di appello l'appellante deduce error in iudicando –
Travisamento dei fatti.
Evidenzia che la decisione è viziata da un palese travisamento dei fatti. La sentenza, infatti, dà rilievo al giudicato di annullamento ma non considera che da essa conseguiva la reviviscenza delle istanze illo tempore presentate e che dette istanze non sono state ulteriormente coltivate, né risulta fornita idonea dimostrazione in tal senso e nemmeno di aver intrapreso azioni idonee in virtù del giudicato atte a ridurre i tempi.
Nella specie l'appellato aveva scelto di produrre una nuova istanza e il Comune di
Napoli aveva proceduto alla relativa istruttoria supplendo alle iniziali carenze documentali, senza alcun indugio e in tempi rapidi, come emerge dalla nota n. 611840 del 4 agosto 2021.
Le censure, suscettibili di trattazione congiunta non sono fondate.
4. Vanno preliminarmente richiamate, in linea di diritto, le principali coordinate dettate dalla giurisprudenza di questo Consiglio in materia di responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione.
In proposito, va ricordato il principio a mente del quale l'illegittimità del provvedimento amministrativo, ove acclarata, costituisce solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere N. 03431/2024 REG.RIC.
vincolato della statuizione amministrativa, l'ambito più o meno ampio della discrezionalità dell'amministrazione; con specifico riferimento all'elemento psicologico la colpa della pubblica amministrazione viene individuata nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell'interesse giuridicamente protetto di colui che instaura un rapporto con l'amministrazione (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. III, 04/03/2019, n. 1500).
Il diritto al risarcimento del danno presuppone una condotta non iure che abbia determinato, nel patrimonio del danneggiato, la lesione di una situazione soggettiva meritevole di tutela secondo l'ordinamento giuridico; nello specifico ambito della responsabilità civile della pubblica amministrazione per atto o comportamento amministrativo illegittimo, la responsabilità risarcitoria postula, più specificamente, una spendita viziata del potere che, esorbitando dallo schema sostanziale e procedimentale delineato dalla legge attributiva, abbia leso almeno colposamente un interesse legittimo del privato, vulnerandone la sfera giuridica (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 30/11/2018, n. 6819).
Costituisce orientamento consolidato in giurisprudenza quello secondo cui il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della P.A.
In termini di presupposti, perché sia configurabile la responsabilità della Pubblica amministrazione da provvedimento illegittimo sono necessari: a) l'elemento N. 03431/2024 REG.RIC.
oggettivo; b) l'elemento soggettivo; c) il nesso di causalità materiale o strutturale; d) il danno ingiusto, inteso come lesione della posizione di interesse legittimo correlata ad un bene della vita (che in caso di interesse pretensivo presuppone un giudizio prognostico favorevole sulla relativa spettanza) e, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritto soggettivo. Sul piano delle conseguenze e, dunque, delle modalità di determinazione del danno, il fatto lesivo, così come sopra individuato, deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi subiti dalla parte danneggiata (cfr. ex multis Consiglio di Stato, 29 gennaio 2020, n. 732).
5. Ciò premesso in diritto, la sentenza ha fatto corretto governo delle coordinate ermeneutiche della giurisprudenza amministrativa per l'affermazione della responsabilità civile da attività provvedimentale, precisando che la responsabilità provvedimentale dell'Amministrazione comunale non deriva dalla semplice
“dichiarata illegittimità” degli atti annullati, ma, dalla “nettezza delle ragioni, in forza delle quali il Tribunale con la sentenza n. 4433/2020 ha annullato i provvedimenti negativi emessi ai danni del ricorrente”.
L'illegittimità provvedimentale si è, infatti, consumata in un quadro giurisprudenziale di assoluta chiarezza tale da sollevare il ricorrente da oneri probatori in punto di sussistenza del requisito della colpa, che può essere provato, dallo stesso, anche mediante presunzioni semplici ex art. 2727 c.c.
Correttamente la sentenza di primo grado, per quanto attiene l'istruttoria afferente alla disposizione dirigenziale n. 851 del 15 novembre 2019, con cui veniva dichiarata improcedibile l'istanza edilizia n. 2529 del 6 novembre 2019, evidenziava la colpa dell'Amministrazione nella circostanza accertata della giuridica possibilità del ricorrente, promissario acquirente, di chiedere il permesso di costruire – sia esso in via ordinaria o di accertamento di conformità ex art. 36, d.P.R. n. 380/2001.
La legittimazione a richiedere il rilascio del permesso di costruire, ossia il possesso del titolo di cui all'art. 11 d.P.R. n. 380/2001, era riconosciuta già da risalente N. 03431/2024 REG.RIC.
giurisprudenza, puntualmente richiamata dalla sentenza, oltre che al titolare di un diritto reale sull'immobile, anche al titolare di un diritto di obbligazione che lo abiliti all'esecuzione dei lavori.
Peraltro nella sentenza passata in giudicato è stato accertato che “la disponibilità del bene oggetto dei previsti lavori e la facoltà edificatoria nel caso di specie erano chiaramente accordate al ricorrente dal promissario alienante con il contratto preliminare di compravendita versato in atti e già prodotto dal sig. EN al competente servizio comunale al momento dell'istanza di accertamento di conformità illegittimamente denegata”.
La sentenza del Consiglio di Stato (Cons. di Stato, Sez. VI, n. 1768 del 14 marzo 2022) invocata dall'Amministrazione appellante, nella quale, viene negata la sussistenza di una situazione giuridica autonoma e differenziata dal promissario acquirente, si riferisce a una situazione del tutto diversa, in quanto nella specie il richiedente non aveva mai acquistato il possesso o la detenzione o, ancora, la materiale disponibilità del bene, per cui non si era radicata in capo ad esso alcuna posizione giuridica diversa dall'interesse di mero fatto.
Parimenti, riguardo alla questione della rinunciabilità della domanda di condono, il
Tar ha correttamente osservato come nella sentenza di annullamento il Giudice avesse accolto il rilievo, osservando “...in assenza di una espressa previsione di legge diretta
a regolare la fattispecie in parola, si è formato un indirizzo giurisprudenziale – a cui questo Collegio aderisce ritenendolo pienamente condivisibile – secondo il quale è ammissibile la rinuncia alla domanda di cd. condono edilizio, anche in forma implicita, allorquando l'interessato presenti, per la medesima opera abusiva, domanda di rilascio di altro titolo abilitativo” e richiamando a supporto giurisprudenza consolidata.
La sentenza appellata giunge a riconoscere la fondatezza della domanda di risarcimento proposta dal ricorrente, perché ritiene provato il nesso causale tra N. 03431/2024 REG.RIC.
l'attività illegittima di cui si è resa colpevole l'Amministrazione anche successivamente alla pubblicazione della sentenza.
Ad ulteriore dimostrazione della responsabilità del Comune di Napoli, depone il ritardo con cui l'Amministrazione ha provveduto a dare esecuzione alla sentenza mediante il rilascio del titolo edilizio richiesto solo il 12 aprile 2021 (ovvero dopo sei mesi).
Peraltro, nel parere prot. n. 747930 dell'11 novembre 2020, reso dalla stessa avvocatura dell'Ente e richiamato nella relazione n. 611840/2021 del Servizio Edilizia
Privata, depositata nel giudizio di primo grado, veniva espressamente dichiarato riguardo la sentenza n. 4433/2020 che non si ravvisavano “vizi nelle argomentazioni del Collegio”, cosi sollecitando l'ufficio ad attivarsi per l'istruttoria delle pratiche edilizie ed ottemperare alla decisione giudiziale.
5. Con il secondo motivo di gravame il Comune afferma che la sentenza appellata avrebbe violato l'art. 11, comma 1, del T.U. Edilizia, riconoscendo al promissario acquirente il diritto al risarcimento del danno che sarebbe “previsto dal Legislatore” come facoltà riconosciuta e concessa solo al proprietario.
Non sussiste la violazione della richiamata disposizione del T.U.E., poiché la fondatezza della domanda risarcitoria, così come opportunamente riconosciuto nel giudizio di primo grado, trova fondamento nella figura sintomatica del danno extracontrattuale da illecito provvedimentale ex art. 2043 c.c., a mente del quale
“qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”. Di contro, non si rinviene nel richiamato art. 11 del T.U.E. alcuna prescrizione che limiti l'applicabilità di tale disposizione nei riguardi del promissario acquirente, il quale, peraltro è divenuto medio tempore proprietario del bene.
6. Con il terzo ed ultimo motivo, poi, il Comune sostiene che la sentenza gravata sarebbe illegittima perché non avrebbe considerato che il ritardo nell'evadere le N. 03431/2024 REG.RIC.
pratiche edilizie dopo l'annullamento giudiziale dei provvedimenti avvenuto con la decisione n. 4433/2020, sia dipeso dalla volontà del sig. EN di ripresentare le istanze.
Nella specie il sig. EN, non ha prodotto alcuna nuova istanza e/o chiesto la sostituzione delle domande edilizie, ma si è semplicemente limitato a sollecitare l'Amministrazione affinché provvedesse al rapido riesame delle pratiche edilizie rigettate con i provvedimenti poi annullati in sede giudiziale.
La circostanza si evince dalla stessa relazione del Dirigente del Servizio Edilizia (nota n. 611840 del 4 agosto 2021) nella quale, di contro, emerge l'ulteriore responsabilità da ritardo dell'Ente appellante, il quale al fine di eseguire la sentenza n. 4433/2020, riteneva di dover procedere all'annullamento del provvedimento di improcedibilità della pratica di condono, già caducato dalla sentenza sopra richiamata.
Sulla misura della quantificazione del danno non sono sorte contestazioni.
L'appello deve essere, conseguentemente, respinto.
Le spese seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna il Comune di Napoli al pagamento delle spese processuali che liquida in €
4.000,00 oltre accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
AB ER, Presidente F/F
Angela Rotondano, Consigliere N. 03431/2024 REG.RIC.
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
AR RI NA, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
AR RI NA AB ER
IL SEGRETARIO