Pubblicato il 08/05/2026

N. 03600/2026REG.PROV.COLL.

N. 09701/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9701 del 2025, proposto da
ND OS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi 35b;

contro

A.T.E.R. Azienda Territoriale per L'Edilizia Residenziale L'Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Guido Ponziani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 00446/2025, resa tra le parti, che ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso n. 362/2025 R.G. proposto dalla ND OS S.r.l. per l'annullamento della deliberazione del C.d.A. dell'ATER L'Aquila n. 20 del 12.5.2025, comunicata alla ND OS S.r.l. con nota prot. n. 4534 del 20.6.2025 e pubblicata in pari data sul portale telematico dell'azienda territoriale, con la quale è stata disposta la “revoca” ai sensi dell'art. 21-quinquies l. n. 241/1990 della deliberazione del C.d.A. n. 30 del 15.6.2023, avente ad oggetto “Commissione per l'acquisto di un immobile o complesso di immobili di civile abitazione: Analisi dell'integrazione delle operazioni svolte e Delibera di acquisto”, e di “ogni atto e provvedimento successivo e conseguente inerente alla procedura di acquisto del fabbricato di proprietà di ND OS srl”; nonché di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di A.T.E.R. Azienda Territoriale per L'Edilizia Residenziale L'Aquila;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 il Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati Si dà atto che l'avvocato Roberto Colagrande e l'avvocato Guido Ponziani hanno depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e DI

1. L’ATER di L’Aquila, odierna appellata (da qui in poi anche solo “ ATER ”), ha pubblicato, in data 7 giugno 2022, un avviso di indagine di mercato finalizzato all’acquisto “ di un immobile o complesso di immobili da acquistare o, eventualmente, a locazione con patto di futura vendita, ad uso di civile abitazione da destinare a locazione anche a canone concordato ”. L’avviso è stato riscontrato dall’appellante, che ha proposto in vendita nella sua totalità (cielo-terra) un complesso residenziale di sua proprietà sito in L’Aquila, Loc. Vasche del Vento.

All’esito della procedura, con nota prot. n. 4534 del 20 giugno 2025, l’ente ha trasmesso all’appellante la deliberazione del C.d.A. n. 20 del 12 maggio 2025, con la quale è stata disposta la revoca, ai sensi dell’art. 21- quinquies , l. n. 241/1990, della precedente deliberazione del C.d.A. n. 30 del 15 giugno 2023, avente ad oggetto “ Commissione per l’acquisto di un immobile o complesso di immobili di civile abitazione: Analisi dell’integrazione delle operazioni svolte e Delibera di acquisto ”, nonché di “ ogni atto e provvedimento successivo e conseguente inerente alla procedura di acquisto del fabbricato di proprietà di ND OS srl ”.

La Società ha proposto ricorso, dinnanzi al T.A.R. Abruzzo, Sez. I, avverso l’atto di revoca, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, sulla scorta del seguente motivo in diritto: “ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7, 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/90. Eccesso di potere: difetto di istruttoria e di motivazione; illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà; erroneità dei fatti e travisamento dei presupposti; sviamento. Violazione degli art. 3 e 97 Costituzione ”.

2. Il T.A.R. Abruzzo, Sez. I, ha dichiarato inammissibile il ricorso declinando la giurisdizione in favore del giudice ordinario, dovendosi intendere l’atto di revoca impugnato dalla ND s.r.l. quale “ atto privatistico che si inserisce in trattative contrattuali con l’ATER ”.

La Società ND s.r.l. ha domandato l’annullamento della sentenza del primo giudice, dolendosi, con un unico motivo in diritto, della “ Errata negazione della giurisdizione amministrativa: violazione e falsa applicazione dell’art. 7 c.p.a. anche in relazione all’art. 103 Cost .”: a detta dell’appellante, il ritiro in autotutela di una delibera che autorizza la stipula di un contratto postula necessariamente l’esercizio del pubblico potere, rientrando nell’ambito delle scelte discrezionali rimesse al soggetto pubblico. L’atto di revoca riguarderebbe la fase di manifestazione della volontà discrezionale dell’ATER di definire la procedura di acquisto di un immobile. Confermerebbe la posizione di interesse legittimo in capo all’appellante il fatto che l’ATER abbia fatto riferimento, nell’avviso di indagine di mercato, alla facoltà di non addivenire alla stipula del contratto e/o di recedere in qualunque fase delle trattative di acquisto, senza che possa sorgere alcun diritto in capo all’aspirante acquirente.

L’ATER si è costituita, depositando articolata memoria, con cui ha contestato la fondatezza del ricorso, chiedendone il rigetto.

Alla camera di consiglio del 23 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

3. L’appello è meritevole di accoglimento alla stregua delle considerazioni che seguono.

3.1. L’art. 133, comma 1, lettera e, punto 1, del codice del processo amministrativo devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria, ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale.

Risulta decisivo, quindi, ai nostri fini, stabilire se all’ATER, al di là della qualifica formale rivestita, possa attribuirsi la qualifica di soggetto pubblico o ente equiparato, tenuto all’osservanza della normativa in materia di evidenza pubblica, quanto meno con riguardo ai principi fissati, per i contratti esclusi, dall’articolo 4 del codice di cui al ratione temporis vigente decreto legislativo 50/2016.

Come chiarito dall’Adunanza Plenaria con la decisione del 1° agosto 2011, n. 16, infatti, la procedura di affidamento ha in sé natura neutra, e si connota solo in virtù della natura del soggetto che la pone in essere, essendo indispensabile, perché sussista la giurisdizione del G.A., che il soggetto procedente sia obbligato al rispetto delle procedure di evidenza pubblica in base al diritto interno o comunitario.

3.2. Pacifica è la natura di ente pubblico economico dell’ATER.

Trattasi, in particolare, di ente pubblico strumentale- ossia di articolazione organizzativa deputata al soddisfacimento di fini istituzionali dell’ente territoriale- come tale soggetto alle logiche dell’evidenza pubblica alla stregua della normativa nazionale e comunitaria.

3.3. Sotto altra prospettiva, costituisce approdo consolidato che un soggetto possa avere natura di ente pubblico economico e rivestire, al contempo, la qualifica di organismo di diritto pubblico.

Deve, al riguardo, ritenersi che l’ATER sia qualificabile come organismo di diritto pubblico, ricorrendo tutte e tre le condizioni imposte dall’art. 3, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 50/2016.

Nel caso dell’appellata, pacifici essendo i requisiti della personalità giuridica e dell’influenza pubblica dominante, deve ritenersi sussistente anche il requisito c.d. teleologico (cfr., in materia, da ultimo, Cons., Stato, IV, 9 marzo 2026, n.1876).

Al pari dei precedenti Istituti Autonomi Case Popolari (IACP), le ATER sono enti creati al precipuo scopo di soddisfare esigenze di interesse generale e, nella specie, per l’assolvimento del primario bisogno abitativo dei soggetti non abbienti.

Quanto al carattere non industriale e non commerciale delle suddette esigenze, calando nella fattispecie i principi espressi dalla giurisprudenza nazionale e comunitaria sul punto, può ritenersi che l’ATER, nella qualità di ente strumentale dell’ente territoriale-e, quindi, di organo della di questa dotato di personalità giuridica- non sia guidata da considerazioni di carattere economico nella gestione del servizio di edilizia residenziale pubblica. L’ATER, invero, non svolge le sue attività (elencate all’art. 9 della l.r. n. 644/99) secondo criteri di redditività e meccanismi di rischio tipici dell’imprenditore privato, non si confronta con altri operatori del mercato nel settore de quo ; non sostiene il connesso rischio di impresa e, soprattutto, soddisfa bisogni sociali che il mercato non può fronteggiare secondo i meccanismi suoi propri.

Trattasi, come osservato in precedenza, di enti strumentali ” cui è affidata la “ gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica” nell’ambito del terzo livello normativo su cui si estende la materia dell’edilizia residenziale pubblica, laddove “ il primo [livello] riguarda la determinazione dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti ”, ed il “ secondo livello normativo riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella materia «governo del territorio», ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost.” (Corte Cost., sentenza n. 94 del 28 marzo 2007).

4. In conclusione, a nulla rileva che il contratto di acquisto di immobili per la cui stipulazione l’appellata ha pubblicato l’avviso di indagine di mercato rientri nel novero dei contratti “ esclusi ” dall’applicazione del codice dei contratti pubblici ( ex art. 17, co. 1, lett. a) , d.lgs. n. 50/2016), risultando dirimente, ai fini del radicamento della giurisdizione esclusiva del G.A., che il soggetto procedente – l’ATER, nel caso di specie – sia tenuto al rispetto della normativa comunitaria nella procedura di scelta del contraente ai sensi dell’art. 2, co. 1, punto n. 4, della direttiva UE n. 24 del 2014 e ai principi dell’evidenza pubblica di cui all’articolo 4 del d.gs 50/2016, ratione temporis vigente, così come previsto dall’art. 133, co. 1, lett. e), punto n. 1, c.p.a.

Viene quindi, in rilievo una revoca pubblicistica discrezionale - expressis verbis adottata ai sensi dell’articolo 21 quinquies della legge 241/1990- degli esiti di una procedura amministrativa, soggettivamente imputabile a un ente pubblico e, comunque, a un soggetto, in subiecta materia, equiparato a una pubblica amministrazione alla stregua del disposto dell’articolo 7, comma 2, cpa.

6. L’appello va, pertanto, accolto e, in riforma della sentenza di primo grado, va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo con conseguente rimessione del giudizio, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., al giudice di primo grado competente.

La peculiarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, riforma la sentenza declinatoria della giurisdizione e rimette la causa al primo Giudice.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente, Estensore

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Francesco Caringella

IL SEGRETARIO