Pubblicato il 24/02/2026

N. 01468/2026REG.PROV.COLL.

N. 06270/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6270 del 2024, proposto da
Comune di Marsciano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato SS Formica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IT - Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi e Jacopo D’Auria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Umbria, Infratel Italia S.p.A., Invitalia - Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A. e Fibercop S.p.A., non costituiti in giudizio;
Ministero delle Imprese e del Made in Italy e Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
GE EL, IU LI, LA RD, LE TT, ES De RO, EO TT, ON IN, LU NA, ET IS, ND RU, CA CU, CE NA, RI PI, VI OR, NO EL, OL ZO, LA RI, RO IN, SS IA, IM AL, EF IN, RE RI, TI RI, AN CH, MA VE, rappresentati e difesi dall’avvocato Fabio Amici, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) n. 512/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IT - Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. AS AT e udito per la parte appellante l’avvocato Jacopo D’Auria.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le società Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. (di seguito IT) e TIM S.p.A. hanno presentato, in data 16 novembre 2023, un’istanza di autorizzazione unica ai sensi degli artt. 44 e 49 del d.lgs. n. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche, in breve CCE) per la realizzazione di una nuova infrastruttura di telefonia cellulare (progetto compreso nel bando PNRR Italia 5G) nel Comune di Marsciano (Provincia di Perugia), in Vocabolo Casa Nuova – San TI, area catastalmente censita nel N.C.T. al foglio 53, mappale 326, particella 32.

2. L’area interessata dall’intervento non risulta sottoposta a tutela paesaggistica ai sensi né dell’art. 136 né dell’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004. La stazione radio base, comprendente un’area apparati a terra di 8 × 8 m e un palo metallico alto complessivamente 34 m, dovrebbe ospitare tre antenne a pannello, due parabole e sei moduli remoti a radiofrequenza in quota, necessari al funzionamento delle antenne.

3. Il Comune ha indetto una conferenza di servizi in forma semplificata e in modalità asincrona, coinvolgendo – oltre ai propri uffici e organi competenti (area lavori pubblici, manutenzione ambiente e sisma, e la Commissione comunale per la qualità architettonica e il paesaggio) – la SABAP Umbria, la Soprintendenza Speciale PNRR e ARPA Umbria.

4. Nell’ambito della predetta conferenza, ARPA Umbria ha rilasciato il 24 novembre 2023 parere tecnico favorevole, confermando il rispetto dei limiti previsti per le emissioni elettromagnetiche. La Commissione comunale ha invece espresso, il 6 dicembre 2023, parere contrario, rilevando che il sito individuato non rientrava tra quelli previsti dal piano comunale per gli impianti di telecomunicazione. Tale valutazione è stata poi reiterata dal dirigente dell’area comunale competente con il provvedimento del 4 gennaio 2024. Il 5 dicembre 2023 la SABAP Umbria ha richiesto un’integrazione documentale, cui IT ha dato riscontro il 5 gennaio 2024.

5. Successivamente, con provvedimento del 9 gennaio 2024, è stato comunicato il preavviso di rigetto dell’istanza e la conclusione negativa della conferenza decisoria dell’8 gennaio 2024. IT ha risposto ai motivi ostativi con osservazioni trasmesse al Comune di Marsciano il 19 gennaio 2024. Il Comune, tuttavia, non ha adottato alcun provvedimento finale di rigetto.

6. IT ha impugnato tale provvedimento negativo e gli atti presupposti, connessi e conseguenti, dinanzi al TAR Umbria.

7. Con sentenza della Sezione Prima n. 512 del 1° luglio 2024, il TAR ha accolto il ricorso.

8. Il TAR ha preliminarmente rilevato l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per indeterminatezza del petitum , mentre ha accolto l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse limitatamente alla domanda di annullamento del provvedimento negativo del 9 gennaio 2024, qualificato come atto endoprocedimentale. Il primo giudice ha tuttavia accertato che, nel caso di specie, si era formato il silenzio assenso, poiché:

- l’istanza presentata il 16 novembre 2023 doveva essere definita entro 60 giorni, ai sensi dell’art. 44 del CCE; tale termine era ampiamente decorso, considerando: 16 giorni trascorsi sino alla richiesta di integrazioni (5 dicembre 2023), la sospensione del termine sino alla produzione delle integrazioni (5 gennaio 2024), ulteriori 4 giorni sino al preavviso di rigetto (9 gennaio 2024), e la ripresa del termine dopo le osservazioni del 19 gennaio 2024, senza che intervenisse alcun provvedimento definitivo prima del ricorso del 5 marzo 2024;

- il procedimento non presentava carenze documentali rilevanti ai sensi dell’art. 44 CCE: l’unica integrazione richiesta riguardava la verifica preventiva dell’interesse archeologico, sollecitata dalla Soprintendenza, ma da questa stessa qualificata come autonoma e indipendente rispetto agli altri procedimenti autorizzatori;

- non era stato espresso alcun dissenso motivato da parte di amministrazioni preposte alla tutela ambientale o culturale (l’area non è soggetta a tutela paesaggistica); il preavviso di rigetto era motivato unicamente sul mancato inserimento del sito tra quelli previsti dal Piano comunale per gli impianti di telefonia mobile;

- la procedura di verifica archeologica non era applicabile alla fattispecie, poiché prevista per lavori pubblici in aree archeologiche, ed era comunque estranea al procedimento.

9. Il Comune di Marsciano, soccombente, ha proposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

1) Error in procedendo – omessa rilevazione del difetto di contraddittorio per mancata notifica del ricorso ai controinteressati.

Il Comune sostiene che il ricorso di primo grado fosse inammissibile poiché non notificato ai proprietari degli immobili limitrofi, individuati come controinteressati sostanziali, in quanto potenzialmente esposti a pregiudizi patrimoniali e sanitari. Tali soggetti sarebbero noti alle imprese ricorrenti perché indicati nella documentazione progettuale (mappa catastale ed elenco proprietari entro 300 m).

2) Error in procedendo – omessa declaratoria di inammissibilità del ricorso per indeterminatezza e contraddittorietà del petitum.

Il Comune afferma che il petitum fosse contraddittorio, alternando richieste subordinate tra loro e fondando l’azione su ipotesi alternative non chiare. Secondo l’appellante, non sarebbe ammissibile chiedere l’annullamento degli atti “solo se ritenuti definitivi” o subordinare l’accertamento del silenzio assenso al previo annullamento di atti qualificati dal TAR come endoprocedimentali. Una volta dichiarata inammissibile l’azione di annullamento, anche la domanda subordinata di accertamento avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile.

3) Error in iudicando – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2001, dell’art. 12‑bis del d.l. n. 19/2024, conv. in l. n. 56/2024; eccesso di potere per difetto di motivazione e manifesta irragionevolezza.

Nel merito, il Comune contesta che si fosse formato il silenzio assenso, sostenendo che mancassero elementi istruttori essenziali, in particolare la verifica preventiva dell’interesse archeologico (VPIA) prevista dal d.lgs. 36/2023. Tale verifica non costituirebbe un procedimento autonomo, ma un subprocedimento necessario ai fini dell’istruttoria e potenzialmente incidente sulla localizzazione dell’opera. Il TAR avrebbe inoltre attribuito erroneamente rilievo a una circolare ministeriale, che non potrebbe limitare l’applicazione della legge.

10. Si sono costituiti in resistenza il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con atto depositato il 6 agosto 2024, e successivamente anche IT S.p.A., con memoria del 26 agosto 2024; quest’ultima ha eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità dell’appello per carenza di interesse. Con atto depositato nel PAT il 9 dicembre 2024 si sono inoltre costituiti ad adiuvandum 25 cittadini, dichiaratisi membri di un comitato spontaneo denominato “Comitato NO 5G di San TI della Collina”, residenti e proprietari di immobili nel Comune di Marsciano, frazione San TI della Collina, chiedendo l’accoglimento dell’appello.

11. Con ordinanza n. 4735/2024 la domanda cautelare incidentale è stata respinta, rilevando che, “ ad un primo sommario esame, le questioni oggetto del giudizio non sembrano assistite da sufficienti elementi di fondatezza ”.

12. In vista dell’udienza pubblica, gli intervenienti ad adiuvandum , il Comune e IT hanno depositato memorie conclusionali, cui IT ha ulteriormente replicato in data 6 febbraio 2026.

13. All’udienza pubblica del 19 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

14. Le eccezioni preliminari sollevate dall’appellata IT possono essere disattese, essendo l’appello infondato.

15. Quanto al primo motivo, con il quale il Comune deduce il mancato integrale contraddittorio in primo grado per omessa notifica ai proprietari controinteressati, va ricordato che l’oggetto principale del gravame era l’accertamento del silenzio assenso, istituto che non presuppone la presenza di soggetti controinteressati. Dall’esame degli atti comunali non emergono controinteressati, né formali né sostanziali, cui il ricorso dovesse essere notificato. I soggetti indicati dal Comune sono individuabili solo in astratto e portatori, al più, di interessi di mero fatto. Non può sostenersi che tutti i proprietari entro un raggio di 300 metri debbano essere destinatari della notifica solo perché potenzialmente interessati dalla presenza dell’impianto; la giurisprudenza riconosce la legittimazione dei proprietari limitrofi a impugnare autonomamente l’installazione di una SRB solo quando deducano specifici e comprovati pregiudizi economici o sanitari, ma ciò non li rende automaticamente controinteressati necessari in un contenzioso tra amministrazione e operatore sulla validità del titolo ex art. 44 CCE. Il precedente richiamato dal Comune non è pertinente, riguardando l’installazione su un edificio scolastico qualificato dal regolamento comunale come “sito sensibile”. Correttamente, quindi, il ricorso contro il diniego di autorizzazione doveva essere notificato solo all’amministrazione, fermo restando che i residenti possono intervenire volontariamente o proporre autonomi ricorsi, ove ne sussistano le condizioni (Cons. Stato, sez. VI, n. 223/2023). Il motivo è quindi infondato.

16. Analoga conclusione vale per il secondo motivo, con cui si ripropone l’eccezione di inammissibilità per contraddittorietà del petitum . Dall’esame del ricorso introduttivo di IT, lo stesso risulta pienamente ammissibile: l’istanza ex art. 44 CCE è stata riscontrata dal Comune con una determinazione che, pur essendo formalmente un preavviso di rigetto, era strutturata come atto conclusivo (“ determinazione di conclusione negativa della Conferenza dei servizi decisoria… che produce l’effetto del rigetto della domanda ”), senza indicare la facoltà di controdedurre e senza poi adottare un provvedimento finale, generando una situazione di incertezza. L’eccezione di incompatibilità fra azione di accertamento e annullamento non è fondata: l’azione di accertamento è ammessa per garantire la tutela effettiva in situazioni prive di rimedi tipizzati e può cumularsi con quella di annullamento quando il ricorrente abbia un interesse concreto ad entrambe e non vi sia contraddizione logica (Cons. Stato, sez. V, n. 2508/2024; id., sez. III, n. 2804/2021). Non vi è incompatibilità tra la richiesta di accertamento del silenzio assenso e quella, subordinata, di annullamento del provvedimento; inoltre, il giudice può qualificare o riqualificare le domande ai sensi dell’art. 32 c.p.a. IT ha strutturato correttamente le due domande, senza indeterminatezza del petitum né cumulo improprio.

17. Anche il terzo motivo, con il quale il Comune contesta la formazione del silenzio assenso, è infondato. Come recentemente chiarito dalla Sezione su analoga questione (Cons. Stato, sez. VI, n. 9250/2025), la formazione del silenzio assenso presuppone la presentazione di un’istanza corredata dalla documentazione necessaria per l’istruttoria. L’istituto è alternativo al provvedimento espresso. La giurisprudenza ha precisato che l’eventuale incompletezza della documentazione incide sulla legittimità dell’atto tacito, ma non ne impedisce la formazione. L’istanza deve essere accompagnata da dichiarazione di sussistenza dei presupposti e dalla documentazione necessaria a consentire l’istruttoria (Cons. Stato, sez. VI, n. 3293/2025; n. 11203/2023).

18. Nel caso in esame, la stazione radio base costituisce opera di urbanizzazione primaria compatibile con qualsiasi destinazione urbanistica e l’area non è sottoposta a vincoli paesaggistici. Ai sensi dell’art. 44, comma 10, CCE, l’autorizzazione si intende rilasciata se entro 60 giorni non è adottato un diniego né è espresso dissenso motivato da un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistica o culturale. Una volta convocata, la conferenza di servizi è la sede obbligata di espressione delle valutazioni delle amministrazioni partecipanti.

19. Nel caso concreto rileva che:

- per i progetti PNRR la competenza paesaggistica spettava alla Soprintendenza Speciale PNRR, che non ha espresso dissenso motivato;

- l’area non è gravata da vincoli paesaggistici;

- la SABAP Umbria non ha emesso un diniego, ma ha richiesto integrazioni per valutare un’eventuale VPIA, poi qualificatesi espressamente come autonome e indipendenti dall’autorizzazione ex art. 44 CCE; tale qualificazione non è stata contestata dal Comune né in conferenza né in giudizio;

- la VPIA riguarda le opere pubbliche soggette al Codice dei contratti pubblici e non è applicabile alla SRB, opera privata finanziata dall’operatore; essa non rientra nell’iter ex art. 44 CCE né può sospenderlo; inoltre, il TAR ha accertato che nel procedimento non erano state riscontrate carenze documentali e che la VPIA non era stata addotta come motivo ostativo nel preavviso di rigetto.

20. Dagli atti emerge che il Comune, a valle dell’istruttoria, ha adottato la determinazione di conclusione negativa della conferenza, dimostrando di considerare il procedimento concluso e non sospeso. Le interlocuzioni con la SABAP sono richiamate nella parte descrittiva della determina, ma non tra le motivazioni ostative. Se il Comune avesse ritenuto la domanda incompleta, avrebbe dovuto eccepirlo nel procedimento e nel provvedimento conclusivo.

21. Il rigetto dell’appello consente di non pronunciare sui motivi del ricorso di primo grado assorbiti dal TAR e riproposti da IT.

22. In definitiva, l’appello va respinto siccome infondato.

23. La soccombenza comporta la regolazione delle spese di lite, come indicato nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna l’appellante Comune di Marsciano e le parti ad adiuvandum alla refusione delle spese di lite in favore di IT, che si liquidano in 3.000 € (tremila euro) a carico del Comune e in 1.500 € (millecinquecento euro) a carico degli intervenienti, questi ultimi in solido tra loro. Compensa le spese nei confronti del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, considerata la limitata attività difensiva svolta. Nulla spese nei confronti degli appellati non costituiti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

NE PE, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

AS AT, Consigliere, Estensore

MA Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AS AT	NE PE

IL SEGRETARIO