Pubblicato il 23/04/2026

N. 03189/2026REG.PROV.COLL.

N. 06559/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6559 del 2025, proposto dalla società RA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police, Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Autorità Garante della concorrenza e del mercato, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, il Ministero delle imprese e del made in Italy, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

del Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati – Conou, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Siragusa e Marco Zotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 12022 del 18 giungo 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle imprese e del made in Italy, dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato, del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e del Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati – Conou;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 il Cons. HE OR e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TT

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla società RA s.p.a. avverso la sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 12022 del 2025, che ha respinto il ricorso ex artt. 116 c.p.a. proposto dalla società RA s.p.a. per l’annullamento del provvedimento di diniego prot.0014978 del 27 febbraio 2025.

2. Il giudizio ha ad oggetto la sussistenza dell’interesse della società RA all’ostensione del regolamento operativo del ON emanato nell’anno 2021.

2.1. La società RA s.p.a. premette di essere “ uno dei principali operatori in Italia nel settore della gestione dei rifiuti e della bonifica dei siti inquinati ”, nonché di esercitare l’attività di raccolta di oli minerali usati nello stabilimento ubicato nel territorio Comune di Predosa, in virtù dell’autorizzazione integrata ambientale rilasciata dalla Provincia di Alessandria con d.d. n. 85135 del 26 luglio 2012 e del giudizio di compatibilità ambientale del 21 maggio 2014.

Il Conou è il consorzio, attualmente composto da due sole società, che tratta la rigenerazione e lo smaltimento di oli industriali e minerali esausti.

2.2. Nell’ambito del procedimento di riesame con valenza di rinnovo dell’AIA della ditta RA, il ON è intervenuto per sostenere che i processi di trattamento proposti dalla RA, sebbene presenti nei BAT Reference Documents (“BREF”) previsti dalla disciplina euro-unitaria dell’AIA, non fossero in realtà idonei a garantire l’ottenimento di oli base rigenerati, pretendendo che fosse disposta una fase di sperimentazione preventiva.

Successivamente al rilascio del provvedimento, il ON aveva impugnato il rinnovo della VIA-AIA.

Con sentenza n. 937 del 2 settembre 2024, poi impugnata in appello, il TAR per il Piemonte aveva dichiarato inammissibile il ricorso del ON

2.3. Successivamente, nell’ambito del procedimento finalizzato ad accertare la sussistenza di un abuso di posizione dominante in capo al Conou, svoltosi nell’anno 2024, con il provvedimento del 9 luglio 2024, l’AGCM ha previsto e reso obbligatori tre impegni a carico del Conou.

Uno di questi impegni, il secondo, ha previsto la pubblicazione del regolamento operativo del Conou, mentre il terzo ha disposto l’obbligo di modificare taluni punti del regolamento operativo del ON all’epoca in vigore, ossia quello risalente all’anno 2021.

Secondo quanto scritto nella sentenza di primo grado, il ON non ha pubblicato il regolamento operativo dell’anno 2021 integrato con le modifiche rese obbligatorie dall’Agcm ed ha invece reso noto il diverso regolamento operativo emanato nell’anno 2025.

2.4. Per verificare la corretta ottemperanza del Conou agli impegni resi vincolanti dall’Agcm, la società RA, in data 7 febbraio 2025, ha domandato l’accesso alla “ versione non confidenziale del regolamento operativo del 2021 ”.

Il 17 febbraio 2025, il Conou si è opposto.

In data 27 febbraio 2025, con il provvedimento suindicato, l’Autorità ha negato l’accesso, evidenziando che al regolamento operativo è stata riconosciuta natura riservata nel corso del procedimento e che esso non fosse indispensabile per valutare l’adempimento degli impegni assunti.

3. La società ha impugnato il diniego innanzi al T.a.r. per il Lazio.

3.1. Si è costituita l’Agcm, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, il Ministero delle imprese e del made in Italy, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, resistendo al ricorso con difese di rito e di merito.

3.2. Si è altresì costituito in giudizio il Conou, resistendo al ricorso, con difese di rito e di merito.

4. Con la sentenza impugnata, il T.a.r., accantonato l’esame delle eccezioni pregiudiziali proposte dal Conou e dai Ministeri, ha ritenuto che la società non abbia alcun interesse concreto, diretto e attuale all’accesso e, pertanto, ha respinto il ricorso, compensando le spese di lite.

5. Con un unico articolato motivo di appello, la società impugna la sentenza di primo grado affermando che la conoscenza dell’impegno 3, come recepito nel regolamento 2021, evidenziata dal T.a.r., risulta insufficiente per conoscere e poter giudicare se si è avuto, in concreto, da parte del Conou, il rispetto dell’impegno n. 2, che presupporrebbe l’integrale conoscenza del regolamento.

Viene poi chiarito l’interesse alla conoscenza del regolamento 2021, evidenziandosi come la società appellante sia soggetta al procedimento di controllo oggetto della disciplina del regolamento.

Viene poi allegata l’assenza o comunque la mancata rappresentazione e dimostrazione, da parte del consorzio, di contro-interessi che osterebbero alla conoscenza integrale o “omissata” del regolamento.

5.1. Si è costituita l’amministrazione statale, che, con memoria, ha resistito all’appello, eccependo, in via pregiudiziale, il proprio difetto di legittimazione passiva.

5.2. Si è costituito in giudizio il Consorzio, che ha resistito all’appello, riproponendo le difese pregiudiziali non esaminate dal T.a.r.

Segnatamente, il consorzio ha eccepito:

i. l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, in quanto il diniego impugnato sarebbe meramente confermativo della decisione dell’AGCM di ritenere riservato il Regolamento del 2021;

ii. l’inammissibilità per carenza di interesse diretto concreto e attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso da parte di RA, anche in considerazione del fatto che l’atto di cui si domanda l’ostensione conterebbe informazioni riservate ai sensi dell’art. 13 d.P.R. n. 217/1998;

5.3. Nel corso del giudizio, le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi.

6. Alla camera di consiglio del 12 marzo 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. In via pregiudiziale vanno esaminate le eccezioni pregiudiziali formulate dalle parti appellate.

8. Va accolta, limitatamente al Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e al Ministero delle imprese e del made in Italy, l’eccezione di difetto di legittimazione passiva, non avendo queste ultime amministrazioni emanato il provvedimento impugnato e non essendo formulata alcuna censura del ricorso introduttivo del giudizio e dell’appello riferibile ad esse.

9. Va invece respinta l’eccezione pregiudiziale di inammissibilità sollevata dal Consorzio sulla base della considerazione che “ il diniego impugnato è meramente confermativo della decisione dell’AGCM di sottrarre il Regolamento Operativo 2021 all’accesso nel corso del Procedimento A569 per tutelare le esigenze di confidenzialità rappresentate dal ON, decisone mai contestata da RA ”. Viene evidenziato che “ RA ha ripetutamente effettuato domande di accesso al fascicolo istruttorio, rispettivamente in data 1.12.2023 (cfr. doc. 13, p. 52, n. 63) e in data 22.2.2024 (cfr. doc. 13, p. 59, n. 89), ma non ha mai contestato la decisione dell’AGCM di considerare confidenziale il suddetto documento e di sottrarlo all’accesso nel corso del procedimento, prestandovi acquiescenza ”.

9.1. Si evidenzia che ricorre un atto meramente confermativo, come tale non ammissibilmente impugnabile, allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione nel successivo atto portato a conoscenza del destinatario (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 31 maggio 2021, n. 4157; Sez. IV, 29 agosto 2019, n. 5977; Sez. V, 10 aprile 2018, n. 2172; Sez. IV, 12 settembre 2018, n. 5341; Sez. IV 27 gennaio 2017, n. 357, Sez. VI, 30 giugno 2017, n. 3207 12 ottobre 2016, n. 4214 e 29 febbraio 2016, n. 812).

9.2. Senonché, nel caso di specie, non può considerarsi quale precedente provvedimento di diniego la decisione dell’Agcm di sottrarre il Regolamento Operativo 2021 all’accesso nel corso del Procedimento, in quanto trattasi di una decisione differente e non sovrapponibile rispetto al diniego impugnato nel presente processo.

Inoltre, pur facendosi riferimento, nell’eccezione formulata, a ripetute domande di accesso proposte dalla società appellante nel corso del procedimento svoltosi innanzi a Agcm, il Collegio rileva che, in atti, non risulta presente alcun precedente provvedimento da cui possa chiaramente evincersi (nel confronto tra le motivazioni di questo e quelle del diniego prot.0014978 del 27 febbraio 2025) che il provvedimento impugnato nel presente giudizio costituisca atto meramente confermativo di tali precedenti scelte dell’Autorità garante.

10. Va altresì respinta l’ulteriore eccezione pregiudiziale di inammissibilità opposta dal Consorzio.

10.1. Il Collegio evidenzia che la società RA ha dedotto di essere soggetta ai controlli da parte del Consorzio e, dunque, di essere soggetta alla disciplina recata dal regolamento operativo di cui si domanda l’ostensione. Come emerge inoltre dalla narrativa in fatto, risulta comprovato che il Consorzio ha avuto un ruolo nel procedimento di rinnovo dell’AIA di cui la RA s.p.a. è titolare, il che rende evidente la connessione fra i due soggetti e l’interesse della seconda ad avere contezza delle procedure del consorzio, in tesi disciplinate dal regolamento.

Quanto esposto è sufficiente per ritenere sussistente l’interesse diretto, concreto e attuale di cui all’art. 22, comma 1, lett. b), legge n. 241/1990.

11. Passando al merito dell’appello, il Collegio ritiene che le censure formulate nell’unico motivo proposto siano accoglibili nei sensi e nei limiti di seguito indicati.

11.1. Per come emerge dagli atti del procedimento e per come specificato nel corso del presente processo, l’interesse all’ostensione della documentazione va circoscritto alla conoscenza di quelle parti del regolamento che sono state interessate dalla formulazione di impegni da parte dell’Agcm e che conseguentemente avrebbero dovuto essere oggetto di modifica da parte del Consorzio.

11.2. Il T.a.r. ha ritenuto non accoglibile l’istanza ritenendo che l’interesse all’ostensione della documentazione fosse soddisfatto “ dalla semplice lettura dell’impegno ”, il quale “ pur se redatto utilizzando in due passaggi i caratteri barrati per le locuzioni da eliminare (tra parentesi nel testo riportato) e sottolineati per le parti aggiunte (sopra in carattere tondo), come precisato dall’Agcm nel passaggio richiamato a pag. 7 del ricorso, conteneva comunque in sé il testo definitivo del Regolamento da adottare, nei paragrafi dettagliatamente indicati, di modo che, al fine di verificare la corretta attuazione dell’impegno, non risulta in alcun modo necessario visionare il testo del Regolamento del 2021, non più vigente, essendo sufficiente comparare il testo del nuovo Regolamento del 2025, pubblicato sul sito del ON (circostanza pacifica), con quello riportato negli impegni sottoscritti ”.

Ritiene il Collegio che in questo modo il T.a.r. abbia però operato un giudizio di rilevanza della documentazione domandata dalla società, senza invece verificare se sussistevano le condizioni per l’accoglimento della domanda.

In linea generale, va ricordato come ai fini della valutazione dell’esistenza del nesso di strumentalità tra documentazione e interesse, alla cui tutela è preordinata l’acquisizione degli atti, non assume rilevanza il merito della pretesa sostanziale che gli interessati intendono tutelare mediante gli atti oggetto della richiesta di accesso. L’ordinamento riconosce, infatti, la tutela dell’accesso difensivo (art. 24, comma 7, della legge 7 agosto 1990, n. 241), connesso alla necessità di curare ovvero difendere i propri interessi giuridici, rispetto agli interessi, pubblici e privati eventualmente antagonisti, indipendentemente dalla fondatezza, nel merito, delle ragioni da “curare” ovvero “difendere”, nonché dalla rilevanza e pertinenza ai fini del giudizio dei documenti individuati dall'interessato, la cui concreta valutazione va essenzialmente apprezzata nell'ambito del relativo giudizio di merito, non essendo la stessa rimessa né all’Amministrazione né al giudice adito nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. Quest’ultimi, invero, non devono svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato o da instaurare (Cons. Stato., Ad. Pl., 18 marzo 2021, n. 4).

11.3. Per quanto riguarda, infine, la dedotta sussistenza di un contro-interesse alla riservatezza, ad opera delle parti appellati, essa non può essere accolta in ragione della sua genericità. Infatti, non risulta essere stato puntualmente dedotto quali sono i dati o le informazioni, contenuti nelle parti del regolamento modificate in attuazione degli impegni, che, se divulgati, risulterebbero lesivi degli interessi del Conou.

12. In conclusione, per le motivazioni suesposte, l’appello va accolto nei limiti dell’interesse prospettato dalla società RA s.p.a. con l’istanza di accesso del 7 febbraio 2025 e negli atti processuali del giudizio.

Per l’effetto, l’istanza di accesso al Regolamento Operativo del Conou del 2021 va accolta limitatamente a quelle parti del regolamento che hanno dato attuazione al terzo impegno.

13. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza nei confronti dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, e del Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati – Conou, in solido, sono liquidate in dispositivo e, tenuto conto del parziale accoglimento della domanda proposta, sono compensate della metà. Compensa le spese del doppio grado del processo nei confronti delle altre parti del processo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

- dichiara il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, e del Ministero delle imprese e del made in Italy;

- accoglie l’appello nei sensi e nei limiti di cui in motivazione (cfr., in particolare, §. 12), e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ordina all’Autorità Garante della concorrenza e del mercato di consentire l’accesso al regolamento dell’anno 2021 nelle parti modificate in attuazione degli impegni imposti al Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati – Conou.

Condanna l’Autorità garante della concorrenza e del mercato e il Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati – Conou, in solido, alla rifusione, in favore della società RA s.p.a., delle spese del doppio grado del processo che liquida in euro 2.000,00, per il giudizio innanzi al T.a.r. per il Lazio, e 3.000,00, per il giudizio innanzi al Consiglio di Stato, (per complessivi euro cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%), compensandole per la metà. Compensa le spese del doppio grado nei confronti delle altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo OP, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

HE OR, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ST	IL PRESIDENTE
HE OR	Vincenzo OP

IL SEGRETARIO