Pubblicato il 16/03/2026

N. 02155/2026REG.PROV.COLL.

N. 04139/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4139 del 2025, proposto da AO TO e TO AZ, rappresentati e difesi dagli avvocati Ermes Coffrini e Marcello Coffrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Eliana Benvegna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma n. 171 del 24 aprile 2025

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il consigliere IA AM;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento prot. n. 89219/2022 del 29 giugno 2022, con cui il Comune di Reggio Emilia ha respinto la “richiesta di valutazione preventiva presentata in data 7 aprile 2022…relativamente all'intervento di ristrutturazione edilizia e cambio di destinazione d'uso” da eseguirsi su di un immobile sito sul territorio comunale, in via Ghiarda.

2. Tale provvedimento è stato impugnato dai proprietari del fabbricato dinanzi al T.a.r. per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma, in base ai seguenti motivi:

a) violazione e/o erronea applicazione del combinato disposto dell’art. 10- bis l. n. 241/90 e dell’art. 21, comma 2, della l.r. n. 15/2013, per assunzione del provvedimento di rigetto dopo l’avvenuta formazione sulla istanza relativa del silenzio assenso – travisamento;

b) violazione e/o erronea applicazione dell’art. 50 delle norme del RUE vigente in luogo dell’art. 51 sempre del RUE, nonché dell’art. 15 2.2 delle Norme di attuazione del PUG in itinere travisamento – falso supposto – illogicità manifesta, violazione e/o erronea applicazione della normativa in tema di vincolo ambientale;

c) violazione e/o erronea applicazione dell’art. 50 del RUE nonché dell’art. 15.2.1 delle Norme di attuazione del PUG, falso supposto – travisamento – illogicità manifesta;

d) violazione e/o erronea applicazione dell’art. 36 della l.r. n. 24/2017 illogicità – travisamento – contraddittorietà motiva.

3. Con la sentenza n. 171 del 24 aprile 2025 il T.a.r. per l’Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

4. Gli originari ricorrenti hanno chiesto al Consiglio di Stato di riformare, previa sospensione cautelare dell’esecutività, la suddetta pronuncia, affidando il loro appello a quattro motivi così rubricati:

I - primo motivo del ricorso in appello, che riprende il primo motivo del ricorso di primo grado;

II - secondo motivo del presente ricorso in appello, che riprende e conferma l’analogo motivo del ricorso di primo grado;

III - terzo motivo di ricorso in appello, che riprende e conferma il corrispondente motivo del ricorso di primo grado;

IV - quarto motivo di ricorso in appello, che riprende e conferma il corrispondente motivo del ricorso di primo grado.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Reggio Emilia, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. All’udienza in camera di consiglio fissata per l’esame della sospensiva, gli appellanti hanno rinunciato all’istanza cautelare.

7. Con memorie del 24 ottobre 2025 e del 2 novembre 2025 e repliche dell’11 e 12 novembre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

8. All’udienza pubblica del 4 dicembre la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. Nella sentenza appellata il T.a.r. ha respinto il ricorso, ritenendo che il diniego espresso dal Comune di Reggio Emilia sull’istanza di valutazione preventiva presentata dai ricorrenti, emesso a breve distanza temporale dalla scadenza del termine assegnato all’Amministrazione per provvedere, fosse “espressione dell’esercizio implicito del potere di autotutela” e, come tale, fosse in grado di annullare validamente la determinazione favorevole eventualmente formatasi per silentium. Nella medesima decisione, il T.a.r. ha, inoltre, reputato corretta l’applicazione da parte del Comune dell’art. 50 delle NTA al RUE, in luogo dell’art. 51 invocato dai ricorrenti - non essendo il fabbricato interessato dal progetto sottoposto ad alcun vincolo tipologico, ma semplicemente situato in un’area soggetta a vincolo paesaggistico (fascia di 150 m dal torrente Modolena) - e legittima l’esclusione della possibilità per i richiedenti di procedere al cambio di destinazione dell’immobile di loro proprietà dall’utilizzo quale deposito-fienile all’uso residenziale.

10. Con il primo motivo gli appellanti hanno lamentato l’erroneità della suddetta pronuncia che, per giustificare il superamento del silenzio assenso già integrato per il decorso del termine di 45 giorni assegnato all’Amministrazione per provvedere, avrebbe fatto riferimento “ all’esercizio implicito del potere di autotutela” al di fuori dei casi per i quali tale ipotesi è ammessa dalla giurisprudenza amministrativa.

11. Con il secondo motivo gli originari ricorrenti hanno dedotto la omessa applicazione da parte del giudice di primo grado dell’art. 51 delle NTA al RUE che, riferito agli “interventi di recupero edilizio e di cambio d’uso di edifici soggetti a vincoli di tutela” avrebbe regolato anche la fattispecie in questione, costituita da un fabbricato posto in “zona ex Galasso come tale soggetta a vincolo ambientale” , rendendo ammissibile la modifica da essi progettata.

11. Con il terzo motivo gli odierni appellanti hanno insistito per la realizzabilità dell’intervento progettato anche ai sensi dell’art. 50 delle NTA del RUE, dovendo “la tipologia dell’edificio” assumere un rilievo determinante anche alla luce della disciplina del nuovo PUG ancora in itinere al momento della presentazione della loro istanza.

12. Con l’ultimo motivo gli originari ricorrenti hanno, infine, dedotto che il T.a.r. non avesse adeguatamente considerato che la legge regionale n. 24/2017, abrogando la precedente legge regionale n. 20/2000, aveva affidato al PUG il compito di promuovere “prioritariamente gli interventi di riuso e rigenerazione urbana”, favorendo il recupero degli edifici non più funzionali all’esercizio dell’attività agricola con “ la finalità di qualificare il paesaggio e contrastare lo spopolamento e l’abbandono delle aree”. Per raggiungere tale obiettivo, la medesima disciplina avrebbe fissato il principio per il quale “per gli edifici con originaria funzione abitativa…sono comunque consentiti interventi di recupero a fini residenziali non connessi all’attività agricola”, cui il loro progetto si sarebbe ispirato, risultando perciò perfettamente ammissibile.

13. Le suddette censure non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

14. Non meritevole di accoglimento appare, preliminarmente, il primo motivo, concernente l’avvenuta formazione, nel caso in questione, del silenzio assenso e l’illegittimità del provvedimento del Comune che, una volta trascorso il termine di 45 giorni assegnatogli dalla legge per provvedere, non avrebbe potuto emettere validamente un semplice diniego, dovendo adottare - nell’ipotesi di valutazione negativa del progetto dei ricorrenti - un atto di secondo grado nell’esercizio del potere di autotutela, con tutte le garanzie previste in caso di utilizzo dello ius poenitendi. Alla luce delle specifiche caratteristiche del caso in esame, rispetto a quanto statuito nella sentenza di primo grado circa l’esercizio implicito del potere di autotutela da parte dell’Amministrazione comunale, in ragione della distanza temporale assai limitata tra la scadenza del termine per provvedere e l’emissione del diniego espresso, il riconoscimento della legittimità dell’atto impugnato in primo grado risulta, in verità, riconducibile anche ad un ulteriore presupposto, costituito dalla inoperatività dell’istituto del silenzio assenso nella fattispecie in questione, per l’inclusione dell’area occupata dal fabbricato in una zona vincolata dal punto di vista paesaggistico. Al comma 4 dell’art. 20 della legge n. 241/1990 (che contiene la disciplina del silenzio assenso) nella formulazione vigente al momento dell’adozione del provvedimento di diniego, viene, infatti, precisato che “le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l'immigrazione, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti”. Da qui, unitamente a quanto previsto all’art. 20, comma 8, d. P.R. 380/2001, l’inapplicabilità del silenzio assenso e l’esclusione dell’illegittimità della valutazione negativa espressa dal Comune pure se successiva alla scadenza del termine di 45 giorni fissato dalla legge per provvedere.

15. Parimenti non condivisibile è la seconda censura esposta dagli appellanti in relazione all’asserita applicabilità della disciplina dell’art. 51 delle NTA del RUE e dell’art. 15.2.2 degli indirizzi del PUG in luogo dell’art. 50 delle NTA, non essendo, per ammissione degli stessi originari ricorrenti, “il fabbricato sottoposto ad alcun vincolo tipologico”, ma semplicemente situato in un “Ambito di salvaguardia dei valori paesaggistici dei corsi d’acqua” (torrente Modolena). L’area in cui si trova l’edificio nell’elaborato P7.1 – Tutele paesaggistico-ambientali del PSC ricade, infatti, all’interno della fascia Galasso (150 m dal torrente Modolena) e tale classificazione è stata confermata anche nel Piano urbanistico generale (PUG) adottato con delibera del Consiglio comunale n. 79 del 23 maggio 2022 che inserisce il fabbricato all’interno del Territorio agricolo – Ambito di rilievo paesaggistico e ricadente all’interno della fascia Galasso del torrente Modolena ( Tv 3 -Tutele paesaggistico-ambientali e vincoli paesaggistici) di cui al d.lgs. n. 42/2004, art. 142 c.1. lett. c e c.2 e al PTCP art. 36.

16. Dalla predetta circostanza, per cui l’edificio di proprietà dei ricorrenti non risulta individuato nelle tavole del PSC P7.2 e p7.4 tra gli “immobili di pregio storico-tipologico e storico-testimoniale” né nelle apposite schede del RUE (in cui sono specificati gli immobili rurali di pregio storico-architettonico, tipologico e testimoniale) scaturisce l’impossibilità dell’applicazione ad esso di una disciplina diversa da quella dettata dall’art. 50 delle NTA e, in particolare, di quella dell’art. 51 (Interventi di recupero edilizio e di cambio d’uso di edifici soggetti a vincoli di tutela) per cui “ 1. Per gli edifici e i manufatti non rurali, riconosciuti di valore storico-architettonico o di pregio storico-tipologico e testimoniale, sono ammessi interventi di cui all’art. 30. 2. Per gli edifici e i manufatti tutelati, indicati nell’elaborato R4 del RUE, sono ammessi gli interventi disciplinati dall’art. 25.a. 3. Gli interventi di cambio d’uso (CD) sono ammessi per le destinazioni d’uso specificate nella tabella seguente, in relazione alla tipologia dell’edificio; nella medesima tabella è inoltre specificato il numero massimo di unità immobiliari ricavabili (fermo restando che è ammesso il mantenimento di un numero di unità immobiliari superiore, se è preesistente)”.

17. Quanto al terzo motivo di appello, anche questo deve essere respinto, non consentendo la disciplina del citato art. 50 la trasformazione di un edificio adibito a deposito-fienile in un fabbricato a destinazione residenziale, poiché le citate NTA risultano regolare gli interventi permessi in base all’utilizzo in corso dei vari immobili e non in base ad eventuali usi originari successivamente oggetto di modifica. L’edificio in questione è, infatti, come detto, attualmente adibito ad usi non abitativi a servizio dell’attività agricola per effetto della concessione edilizia n. 20032/77 del 16 febbraio 1978 con cui anche la parte inizialmente pensata come abitativa del fabbricato è stata destinata a “ deposito attrezzi – vari” al piano terra e a “deposito mangimi” al primo piano per motivi igienico-sanitari, al fine di eliminare la promiscuità degli usi (abitativo ed agricolo) nello stesso immobile. Come efficacemente sottolineato dal Comune, perciò, “l’ultimo stato legittimato dal primo e unico titolo edilizio P.G. n. 20327/1978 è, dunque, quello cui fare riferimento ai sensi dell’art. 23 ter comma 2 del d.P.R. n. 380/2001, secondo cui la destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis del d.P.R. n. 380/2001, ossia l’uso agricolo”.

18. Deve essere, infine, esclusa anche qualsiasi violazione da parte dell’Amministrazione comunale, nel respingere l’istanza presentata dai ricorrenti, dell’art. 36 della l. reg. n. 24/2017 o della sua ratio. Come già osservato dal T.a.r. nell’interpretazione data alla suddetta disciplina nella sentenza appellata – che, coerente e congrua sul punto, non può che essere condivisa - nella fattispecie in questione non emerge la sussistenza degli specifici presupposti applicativi della citata legge regionale, poiché l’immobile dei ricorrenti non si configura come edificio di valore storico-architettonico, culturale e testimoniale, l’intervento proposto (cambio d’uso a fini abitativi e ristrutturazione edilizia) non appare presentare evidenti finalità di salvaguardia o di rafforzamento dei valori identitari del paesaggio, che rappresenterebbero la base fondante per attuare la “qualificazione” prevista dalla legge regionale e, come precisato dal Comune di Reggio Emilia, “il territorio in cui si colloca il fabbricato (frazione di San Rigo a Reggio Emilia) non si annovera tra le <<aree remote e marginali>> in cui sono in atto fenomeni di spopolamento e abbandono…”.

19. In conclusione, per effetto dell’infondatezza di tutti i motivi di doglianza proposti, l’appello in esame deve essere integralmente respinto.

20. Le spese del presente grado seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti alla rifusione, in favore del Comune di Reggio Emilia, delle spese del grado di appello liquidate in complessivi € 4.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN RI, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

IA AM, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA AM	IN RI

IL SEGRETARIO