Pubblicato il 13/02/2026

N. 01146/2026REG.PROV.COLL.

N. 04861/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4861 del 2025, proposto dalla Clinica Vesuvio S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Zammiello e Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

- la Regione Campania, in persona del Presidente della G.R. pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Poli, n. 29,
- la ASL Napoli 1 Centro, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenica Coppola e Giuseppe Iervolino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

- della Clinic Center S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Prima, n. 1398/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e della ASL Napoli 1 Centro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. IO LO e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante – società Clinica Vesuvio S.p.a. – gestisce l’omonima struttura sanitaria convenzionata con il Servizio Sanitario Regionale per l’erogazione di prestazioni di assistenza ospedaliera per acuti nell’ambito dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro ed ha adito il T.A.R. per la Campania per dolersi della illegittimità della delibera di Giunta regionale della Campania n. 556 del 3 novembre 2022, avente a oggetto “ Attuazione della DGRC n. 497 del 10 novembre 2021. Determinazione in via definitiva dei limiti di spesa e dei relativi contratti con le case di cura private per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di assistenza ospedaliera erogate nell’esercizio 2022 ”, lamentando che mediante la suddetta delibera il tetto definitivo di spesa per l’esercizio 2022 era stato determinato in misura inferiore (di € 71.011) rispetto a quello alla medesima attribuito nel 2021 mediante la delibera di G.R. n. 497/2021.

2. Con successivi motivi aggiunti, l’impugnazione veniva estesa dalla ricorrente alla deliberazione del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro n. 810 del 15 maggio 2023, avente ad oggetto “ Liquidazione saldo delle prestazioni di ricovero e PACC erogate nel corso dell’anno 2022 dalle case di cura private accreditate ricadenti nei territori di competenza dei Distretti Sanitari di Base 25, 26, 27, 28, 30, 31, 32 ”, alla deliberazione del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro n. 625 del 19 aprile 2023, avente ad oggetto “ Conferma per l’anno 2023, in attesa di determinazioni regionali, dei limiti di spesa e dei relativi contratti con le case di cura private accreditate per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di assistenza ospedaliera erogate nell’esercizio 2022 stabiliti con la Delibera di Giunta Regionale n. 556 del 3/11/2022 ”, ed alla nota prot. n. 10.56- 20230144078 del 6 giugno 2023, con la quale il Direttore dell’Unità Operativa Complessa Gestione Economico Finanziaria aveva richiesto alla ricorrente l’emissione di una nota di credito al fine di allinearsi al tetto di spesa “ base ” di cui alla predetta delibera di G.R. n. 556/2022.

3. Con la memoria del 17 ottobre 2024, la Regione Campania eccepiva l’inammissibilità del ricorso sulla scorta della cd. clausola di salvaguardia apposta al contratto sottoscritto dalla ricorrente e alla suddetta eccezione quest’ultima replicava con la memoria del 18 ottobre 2024, adducendo l’illegittimità della clausola medesima ed invocando la rimeditazione del contrario orientamento giurisprudenziale.

4. Quindi, a ridosso dell’udienza pubblica fissata per la trattazione nel merito del gravame, la ricorrente, premesso di aver instaurato un giudizio ex art. 281- decies c.p.c. dinanzi al Tribunale di Napoli al fine di far dichiarare la nullità della cd. clausola di salvaguardia di cui all’art. 11 del contratto stipulato ex art. 8- quinquies d.lvo n. 502/1992, per l’anno 2022, con l’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro, chiedeva al T.A.R., ai sensi degli artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c., di disporre la sospensione del processo, sul rilievo che “ l’accoglimento del giudizio dinanzi al Tribunale di Napoli avrebbe l’effetto di espungere dal contratto sottoscritto tra la ricorrente e l’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro la clausola di salvaguardia, restando, per il resto, intatto il suo valore (utile per inutile non vitiatur) ”.

5. Il T.A.R. ha definito il giudizio con la sentenza n. 1398 del 18 febbraio 2025.

5.1. In particolare, quanto alla istanza di sospensione del giudizio formulata dalla ricorrente, il T.A.R., premesso che essa “ deve essere disposta sulla base di una accezione restrittiva dei presupposti su cui si fonda, proprio perché la sospensione rappresenta un’eccezione al principio generale dell’autonomia dei giudizi che informa l’intera giurisdizione, potenzialmente in contrasto con il principio della ragionevole durata del processo posto, per effetto della sospensione, in uno stato di “quiescenza” ”, rilevato altresì che “ la giurisprudenza, in ragione delle finalità proprie dell’istituto (e, cioè, la necessità di evitare il conflitto tra giudicati) ha limitato l’applicazione dell’art. 295 c.p.c. alle sole ipotesi di cd. pregiudizialità “tecnica” (cioè necessaria e/o in senso proprio) (cfr. Cass. Sez. I, 12999/2019)” e che “deve sussistere una dipendenza “tecnico- giuridica” (e non meramente logica) tra la causa pregiudicante e la causa pregiudicata, che intercorre esclusivamente tra rapporti giuridici diversi ed autonomi ma collegati in modo tale che la situazione giuridica della causa pregiudiziale si ponga come elemento costitutivo, modificativo, impeditivo o costitutivo, del distinto rapporto dedotto nella causa dipendente, la cui esistenza deve essere accertata necessariamente con efficacia di giudicato, ed è necessariamente presupposta alla prima (Consiglio di Stato Sez. VI, 1 settembre 2017, n.4156) ”, ha osservato che, “ nel caso all’esame, non sussistono i presupposti per disporre la sospensione necessaria del processo, dal momento che il presente giudizio e quello civile (che si assume pregiudicante) sottendono il medesimo rapporto pubblicistico concessorio cui accede il contratto ex art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 ”.

5.2. A conferma di quanto evidenziato, ha evidenziato il T.A.R. che “ la clausola di salvaguardia sottoscritta dalla parte ricorrente per l’esercizio 2022 (che obbliga alla rinunzia al contenzioso relativo alla determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e agli atti a questi ultimi collegati o connessi) è prevista dalla stessa delibera della Giunta regionale n. 556/2022 che l’ha inserita (recte, imposta agli operatori privati) nello schema di contratto tipo (Allegato A) ”, che “ l’anzidetta clausola è da considerarsi espressione del potere di programmazione, di indirizzo e di controllo della Regione finalizzato al contenimento della spesa pubblica, ed è quindi imposta alla stessa Asl, con l’effetto di limitare, a monte, la stessa scelta dei soggetti cui affidare le prestazioni sanitarie a carico del S.S.R. ” e che “ alla natura concessoria del rapporto di accreditamento consegue, quindi, il potere della Regione di sospensione dell’accreditamento nel caso di mancata stipula degli accordi (art. 8-quinquies comma 2-quinquies del d.lgs. 502/1992 e la revoca dell’accreditamento per le ipotesi di mancato riscontro positivo dell’attività svolta e dei risultati raggiunti ”.

5.3. Ha aggiunto il T.A.R. che “ coerentemente a tale impianto normativo, con prescrizione non censurata nel presente giudizio, la delibera n. 553/2022 ha previsto che “se le case di cura private che entro il 20 novembre 2022 non avranno sottoscritto il contratto ex art. 8-quinquies, secondo lo schema approvato dalla presente delibera, ovvero appongano riserve in ordine alla proposta contrattuale formulata dalla ASL competente in base alle disposizioni recate dalla presente delibera, si intenderanno prive di contratto e, pertanto, per tali strutture dalla stessa data cessa la remunerazione delle prestazioni sanitarie a carico del servizio sanitario pubblico e si applica la sospensione del rapporto di accreditamento, fino alla rimozione della condizione sospensiva, ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, del D.Lgs. 502/1992 (introdotto dal comma 1-quinquies dell’art. 79 del D.L. 112/2008, convertito nella legge n. 133/2008” ”.

5.4. Ha altresì rilevato il T.A.R. che “ gli operatori privati, infatti, devono considerarsi impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l’essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute; gli stessi, quindi, non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata ”, “ sicché, “chi intende operare nell’ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879) ”.

5.5. Ha quindi osservato il T.A.R. che “ alla luce delle evidenziate coordinate normative ed ermeneutiche l’operatività della contestata clausola di salvaguardia non pertiene, come ipotizzatosi da parte ricorrente innanzi al Tribunale di Napoli, all’ambito di un “diverso” e “paritario” rapporto tra la Asl e le strutture private, essendo, peraltro, quest’ultimo limitato, secondo i più recenti arresti delle Sezioni Unite, alle ipotesi residuali nelle quali, esclusa ogni contestazione sui presupposti atti di programmazione regionale, il petitum abbia ad oggetto esclusivamente un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto esclusivamente interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico e in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio «obbligo-pretesa», senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela di interessi generali” (cfr. Cass. S.U. ordinanze del 21 novembre 2023 n. 32259 e n. 32265) ”, per cui “ posta, in definitiva, l’immanenza della clausola di salvaguardia alla delibera giuntale gravata ed ai poteri di programmazione, di indirizzo e di vigilanza della Regione, spetta al G.A. non solo la cognizione relativa al contenuto delle anzidette clausole ma anche, come nel caso di specie, agli effetti che le stesse determinano sui contenziosi aventi ad oggetto i tetti di spesa, come correttamente rilevato dalle parti resistenti ”, con la conseguenza che “ in ossequio…al principio di tassatività dei casi di sospensione necessaria (cfr. Ad. Plen. 22 marzo 2024, n.4), l’istanza ex artt. 79 c.p.a e 295 c.p.c. formulata da parte ricorrente deve essere rigettata, non sussistendo gli estremi per ritenere che il presente giudizio possa essere “pregiudicato” (nei sensi sopra precisati) dal giudizio civile che comunque risulta cronologicamente posteriore rispetto a quello in esame ”.

5.6. Il T.A.R. ha quindi dichiarato l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, sulla scorta della pregressa giurisprudenza, rilevando che “ la clausola di salvaguardia in discussione prevede che “1.Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta associazione accetta espressamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto e/o provvedimento agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto costituenti parte integrante necessaria del sottoscrivendo protocollo. 2. In considerazione dell’accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni erogate con il presente contratto” ”, per cui “ l’adesione volontaria all’accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l’obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all’erogazione di prestazioni sanitarie…Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l’appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti ”, per concludere nel senso che “ allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l’alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata ”.

6. La sentenza costituisce oggetto dell’appello proposto dalla originaria ricorrente, la quale muove in primo luogo le sue critiche al capo della stessa con il quale il T.A.R. ha respinto l’istanza di sospensione del giudizio da essa proposta.

6.1. In particolare, dopo aver rilevato che esula dai poteri decisori del giudice dinanzi al quale la sospensione venga invocata quello di esperire accertamenti incidentali sulla giurisdizione del giudice dinanzi al quale pende la causa pregiudicante – non senza omettere di evidenziare che, “ avendo la parte dedotto da davanti al giudice ordinario la nullità di una clausola del contratto sottoscritto con l’Asl Na 1 Centro, chiedendo per il resto l’accertamento della piena operatività del contratto stesso, pochi dubbi residuano in punto di giurisdizione del Tribunale di Napoli, avendo il ricorrente dedotto una questione relativa all’esecuzione dell’accordo e che si trova a valle e non a monte del potere pubblicistico di natura concessoria ”, come sarebbe dimostrato dal fatto che la delibera regionale che impone alle ASL di inserire la clausola di salvaguardia nei contratti con i soggetti privati non potrebbe mai essere oggetto di impugnazione davanti al giudice amministrativo da parte di coloro che non sanno ancora come verranno regolati i tetti di spesa in caso di sottoscrizione dell’accordo – deduce la ricorrente che la pregiudizialità cd. tecnica si realizza “ ogni qualvolta sia dedotta in giudizio una singola frazione o elemento di un rapporto giuridico composto di più elementi (come un contratto, da cui sorgono più pretese ed obblighi a carico di ciascuna parte), di guisa che l’impugnazione di una clausola del contratto non può che produrre i suoi effetti su tutte le controversie nelle quali l’applicazione di tale causa assume rilievo ”.

6.2. Con il secondo motivo di appello, proposto per l’ipotesi di mancato accoglimento del primo, deduce la ricorrente che l’orientamento giurisprudenziale che fa discendere la legittimità della clausola di salvaguardia dal fatto che i centri accreditati avrebbero l’alternativa di erogare prestazioni sanitarie in regime privatistico non tiene conto del fatto che le strutture che operano nel mercato dell’accreditamento subiscono una forma di abuso della loro dipendenza economica da parte dell’Amministrazione, sanzionabile ai sensi dell’art. 9 l. 18 giugno 1998, n. 192, in ragione della asimmetria contrattuale in cui si trovano rispetto a quest’ultima a causa della loro dipendenza dai contratti ex art. 8- quinquies d.lvo 30 dicembre 1992, n. 502.

6.3. Quindi, per l’ipotesi che la disposizione citata (art. 9 l. n. 192/1998) non sia ritenuta applicabile alla fattispecie in esame, la ricorrente chiede al Collegio di sollevare questione di legittimità costituzionale della stessa nella parte in cui limita la sua applicazione agli abusi commessi da imprese, senza includervi la P.A. che agisca iure privatorum .

6.4. In via ulteriormente gradata, la ricorrente chiede di disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE al fine di far accertare la compatibilità dell’art. 9 l. n. 192/1998 con il diritto unionale (segnatamente gli artt. 102 e 106 TFUE), nella parte in cui non estende la sua disciplina alla P.A..

6.5. Infine, la ricorrente ripropone integralmente le censure formulate dinanzi al T.A.R. e da questo non esaminate in conseguenza della preliminare declaratoria di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti.

7. Si sono costituite in giudizio la Regione Campania e la ASL Napoli 1 Centro, per opporsi all’accoglimento dell’appello.

8. In occasione della camera di consiglio del 10 luglio 2025, destinata alla trattazione della domanda cautelare proposta a corredo dell’appello, è stato disposto il rinvio della stessa all’udienza di merito, successivamente fissata dal Presidente della Sezione.

9. Il ricorso infine, all’esito dell’odierna udienza di discussione, è stato trattenuto dal Collegio per la decisione sulle domande della parte appellante.

10. In via preliminare, deve osservarsi che il Tribunale di Napoli, Sez. 10, adito dalla ricorrente con il richiamato ricorso ex art. 281- decies c.p.c. (di cui al R.G. n. 24332/2024), ha da ultimo rinviato la trattazione dello stesso all’udienza del 18 giugno 2026.

11. Ebbene, la prima questione che la parte appellante sottopone all’esame del giudice di appello attiene alla sussistenza dei presupposti per disporre la sospensione del presente giudizio nelle more della definizione di quello introdotto dalla stessa dinanzi al Tribunale civile di Napoli, con ricorso ex art. 281- decies c.p.c., ai fini dell’accertamento della nullità della cd. clausola di salvaguardia di cui all’art. 11 dell’accordo contrattuale stipulato ex art. 8- quinquies d.lvo n. 502/1992 con la ASL Napoli 1 ai fini della regolamentazione dell’attività sanitaria da essa svolta, relativamente all’anno 2022, per conto del SSR: clausola dalla cui sottoscrizione da parte della ricorrente, come si è visto, il T.A.R. ha fatto discendere l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti da questa proposti.

La questione viene sottoposta al giudice di appello sub specie di censura della decisione negativa assunta sul punto dal T.A.R. per la Campania, dinanzi al quale l’istanza di sospensione ex artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c. era stata originariamente formulata, e la sua rilevanza ai fini del decidere si collega al fatto che la rimozione di quella clausola, dalla quale il T.A.R. ha fatto discendere l’inammissibilità (per difetto di legittimazione) del ricorso e dei motivi aggiunti, aprirebbe la strada all’esame nel merito delle doglianze con questi veicolate.

Essa tuttavia, ad avviso del Collegio, deve essere risolta in chiave confermativa della statuizione negativa censurata.

12. In primo luogo, occorre evidenziare che questa Sezione, con orientamento recepito dalla stessa sentenza appellata (par. 33), non impugnata in parte qua dalla odierna appellante, ha avuto modo di osservare che la cd. clausola di salvaguardia è “ meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere “atti, dichiarazioni o comportamenti univoci (…) che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività (…). Non vi è dubbio, infatti, che l’assenso alla stipulazione di un accordo contrattuale, che assuma il provvedimento ipoteticamente lesivo (nella specie, quello inteso alla quantificazione del tetto di spesa spettante alla struttura stipulante) a suo presupposto, oltre che a fonte determinativa del suo contenuto economico, si atteggi quale comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquistare i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all’esecuzione della prestazione contrattuale alle condizioni economiche predeterminate dall’Amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria) ” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 28 ottobre 2020, n. 6569).

Dal citato orientamento giurisprudenziale – la cui pertinenza e correttezza, come si è detto, non viene contestata dalla ricorrente – si evince quindi che la cd. clausola di salvaguardia è priva di effetti costitutivi autonomi (in chiave estintiva del diritto della struttura di contestare in sede giurisdizionale i presupposti provvedimenti programmatori in materia di spesa sanitaria), limitandosi essa a formalizzare in veste pattizia, in un’ottica meramente ricognitiva, l’abdicazione al potere di impugnazione conseguente, per principio di carattere generale, alla accettazione, per effetto del consenso contrattuale, dell’assetto dispositivo sorto dai provvedimenti regionali: da tale costruzione deriva che anche l’agognata caducazione di quella clausola non condurrebbe al ripristino della legittimazione impugnatoria in capo alla ricorrente, la cui dismissione risale, recta via , alla sua manifestazione di volontà costitutiva della fattispecie contrattuale.

13. Ulteriori ragioni tuttavia, già anticipate dal T.A.R. con la sentenza appellata, si oppongono all’accoglimento della (ri)proposta istanza di sospensione.

14. Deve osservarsi che, secondo il testuale disposto dell’art. 295 c.p.c., “ il giudice dispone che il processo sia sospeso in ogni caso in cui egli stesso o altro giudice deve risolvere una controversia, dalla cui definizione dipende la decisione della causa ”.

La disposizione individua chiaramente, tra i presupposti della sospensione, la sussistenza del “ dovere ” di un giudice “ altro ”, rispetto a quello titolare della causa pregiudicata (ovvero dello stesso giudice di quest’ultima, ma in una diversa sede processuale), di risolvere la controversia pregiudiziale.

Il “ dovere ” del giudice di risolvere la controversia pregiudicante, con una pronuncia di merito atta a costituire una volta passata in giudicato, nel quadro del rapporto di pregiudizialità necessaria che deve intercorrere tra le due cause, il presupposto formale e sostanziale per la decisione di quella pregiudicata, è a sua volta subordinato a due condizioni fondamentali: la prima, che il giudice sia stato ritualmente adito, nel rispetto delle regole che innervano il relativo ordinamento processuale; la seconda, che esso sia titolare della giurisdizione in ordine al rapporto giuridico dinanzi ad esso dedotto.

14.1. Ebbene, è con riferimento a tale seconda condizione – il cui accertamento compete senz’altro al giudice della causa (ipoteticamente) pregiudicata, sia perché è ad esso che l’art. 295 c.p.c. demanda la verifica dei presupposti per disporre la sospensione del giudizio, sia perché, essendogli affidato il potere di gestione della causa pendente dinanzi ad esso contemperando il diritto di difesa delle parti con l’esigenza di ragionevole durata del processo, deve attentamente valutare l’effettiva necessità di attendere l’esito della causa pregiudiziale e, quindi, disporre la sospensione della causa pregiudicata – che questo giudice ritiene l’insussistenza dei presupposti per l’accoglimento dell’istanza di sospensione della parte ricorrente.

14.2. Deve invero osservarsi che, a differenza di quanto sostenuto da quest’ultima (anche dinanzi al giudice ordinario adito con il menzionato ricorso ex art. 281- decies c.p.c.), la cd. clausola di salvaguardia – e, quindi, il tema della sua validità – non attiene alla fase esecutiva dell’accordo contrattuale sottoscritto ex art. 8- quinquies d.lvo n. 502/1992 dalla ricorrente, ma alla base regolatoria del rapporto di concessione intercorrente tra la struttura accreditata ed il SSR: essa invero, prima ancora che entrare a far parte della trama contrattuale in ordine alla quale si è formato il consenso delle parti, appartiene a pieno titolo al contenuto obbligatorio dello schema-tipo approvato dalla Regione Campania con la delibera di G.R. n. 556 del 3 novembre 2022 (cfr. all. “ A ” della delibera medesima), cui questa rinvia ai fini della conformazione autoritativa ed inderogabile del rapporto contrattuale da instaurare con le strutture accreditate (cfr. il punto 4 del deliberato, laddove si stabilisce che “ le ASL e le case di cura dovranno sottoscrivere i relativi contratti entro 15 giorni dalla notifica della presente delibera, utilizzando lo schema di cui all’Allegato “A” alla presente delibera ”).

14.3. Anche la cd. clausola di salvaguardia quindi, al pari di tutte le altre condizioni contrattuali che assicurano la funzionalizzazione del contratto al perseguimento dell’interesse pubblico alla integrazione dei servizi sanitari pubblici con quelli privati, nel quadro della programmazione regionale delle risorse destinate alla garanzia dei Livelli Essenziali di Assistenza, concorre alla disciplina complessiva del rapporto di concessione, con la specifica finalità di assicurare la stabilità dei suoi presupposti economici e, di riflesso, quella del sistema sanitario regionale nel suo insieme, prevenendo l’insorgere di contenziosi una volta che, con l’accettazione dei vincoli posti in sede programmatoria all’esplicazione dell’autonomia contrattuale delle parti, la struttura accreditata abbia scelto di operare per conto del SN (e quindi in un contesto non caratterizzato da una logica pura di mercato): non vi è dubbio infatti che condizione primaria per assicurare l’efficienza del potere di programmazione regionale, attraverso la preventiva determinazione delle risorse disponibili e la loro allocazione tra i diversi ambiti di spesa sanitaria nonché, all’interno di questi ultimi, tra le strutture accreditate, è la certezza dei criteri di riparto, in quanto l’alterazione postuma di questi ultimi è suscettibile di riflettersi sull’equilibrio finanziario complessivo, compromettendo il raggiungimento degli obiettivi prefigurati.

14.4. Le ricadute processuali, con particolare riguardo al tema della giurisdizione, dei rilievi svolti sono agevolmente percepibili, avendo la stessa Corte regolatrice, con orientamento consolidato (cfr. Cassazione civile, Sez. Un., 28 agosto 2025, n. 24074), affermato che “ le controversie, concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi” nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le ASL e le case di cura o le strutture minori, quali laboratori o gabinetti specialistici, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario dall’art. 133, comma 1, lettera c), cod. proc. amm., sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra la P.A. concedente e il concessionario del servizio pubblico (contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali); mentre, se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra la P.A. e il concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., S.U. n. 2294/2914; n. 22094/2015; n. 22646/2916; n. 32265/2023). Sulla base di tali principi è stato conseguentemente affermato che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia che abbia ad oggetto soltanto l’effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario, senza coinvolgere la verifica dell’azione autoritativa della P.A., posto che, nell’attuale sistema sanitario, il pagamento delle prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuato nell’ambito di appositi accordi contrattuali, ben potendo il giudice ordinario direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dal privato (Cass., Sez. U., 26 gennaio 2011, n. 1771; Cass., Sez. U., 20 giugno 2012, n. 10149) ”.

14.5. Ebbene, nel quadro delle richiamate indicazioni giurisprudenziali e dei rilievi innanzi svolti in ordine alla posizione che la cd. clausola di salvaguardia occupa nella complessiva economia del rapporto di concessione tra la struttura accreditata ed il SSR, deve osservarsi che la valutazione della validità di quest’ultima (sia che ci si collochi nel perimetro della fattispecie di “illegittimità/annullabilità” che in quello, propugnato dalla ricorrente dinanzi al giudice civile, di “illiceità/nullità”) non involge le mere ricadute patrimoniali, sul piano esecutivo, del rapporto concessorio, ma le stesse linee costitutive del suo tessuto regolatorio, con la conseguente attrazione della relativa controversia entro l’ambito di cognizione esclusiva del giudice amministrativo.

14.6. Tanto è sufficiente per escludere che, in capo al giudice ordinario adito dalla ricorrente, sussista la giurisdizione in ordine alla domanda da essa proposta e, quindi, il “ dovere ” del medesimo giudice, agli effetti applicativi dell’art. 295 c.p.c., di “ risolvere ” la controversia pregiudiziale, cui è subordinato il potere di sospensione della causa pregiudicata.

15. Deve aggiungersi che, come costantemente affermato dalla giurisprudenza (cfr. Cassazione civile, Sez. II, 26 settembre 2025, n. 26267), “ la sospensione necessaria del processo, quando non sia imposta da una specifica disposizione di legge, presuppone l’esistenza di una relazione sia di pregiudizialità logica (nel senso che la definizione di una controversia rappresenti un momento ineliminabile del processo logico relativo alla decisione della causa dipendente) sia di pregiudizialità giuridica (nel senso che la controversia pregiudiziale sia diretta alla formazione di un giudicato che, in difetto di coordinamento tra i due procedimenti, possa porsi in conflitto con la decisione adottata nell’altro giudizio) ”.

15.1. La sospensione necessaria conseguente al rapporto di pregiudizialità tecnico-giuridica (e non solo meramente logica) tra cause rappresenta uno strumento di raccordo tra giudizi aventi ad oggetto autonome pretese sostanziali, laddove il rapporto giuridico dedotto nell’ambito di uno di essi costituisca anche l’antecedente logico-giuridico necessario di quello dedotto nell’altro, con la conseguenza che la decisione disgiunta delle due cause potrebbe dare luogo a giudicati contrastanti, in quanto fondati sull’accertamento eventualmente divergente del medesimo rapporto giuridico sostanziale (o degli elementi fondamentali e costitutivi comuni di due rapporti giuridici).

15.2. La sospensione costituisce anche uno strumento per la realizzazione del principio di economia dei mezzi processuali, essendo evidente che la risoluzione da parte di un unico giudice dei tratti comuni che presentano due controversie rappresenta un risparmio di energie processuali e una forma di opportuna concentrazione della tutela.

15.3. E’ quindi evidente che la ratio della sospensione non ricorre quando la frammentazione della tutela, ai cui effetti pregiudizievoli per l’unità della giurisdizione e la coerenza del suo esercizio essa si prefigge di rimediare, non derivi da insindacabili scelte processuali della parte circa le modalità più efficaci per la tutela dei suoi interessi giuridicamente rilevanti, ma sia strumentale all’aggiramento dei presupposti e delle preclusioni che caratterizzano la disciplina processuale della causa (astrattamente) pregiudicata.

15.4. Con particolare riguardo ai rapporti tra processo amministrativo e processo civile, una legittima esigenza di concentrazione – e quindi di utilizzabilità dell’istituto della sospensione da parte del giudice amministrativo – può verificarsi nelle ipotesi in cui il rapporto dedotto dinanzi al giudice ordinario sfugga alla cognizione del primo, in assoluto o perchè di quel rapporto il giudice amministrativo possa conoscere solo in via incidentale, come nelle ipotesi di cui all’art. 8, comma 1, c.p.a., a mente del quale “ il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale ”: invero, l’applicazione dello strumento della cognizione incidentale, quale modalità di concentrazione della tutela, trova un limite nei casi in cui sulla questione pregiudiziale debba pronunciarsi il giudice civile con effetti di giudicato, lasciando spazio, in tali ipotesi ed al fine di realizzare il medesimo obiettivo, al diverso istituto della sospensione necessaria.

15.5. Quando invece, come nella fattispecie in esame (per le ragioni innanzi illustrate), la cognizione in via principale di entrambe le cause spetti astrattamente allo stesso giudice amministrativo, in quanto afferenti alla sua giurisdizione esclusiva, e la frammentazione dei giudizi non risponda a plausibili scelte processuali della parte ricorrente, ma risulti oggettivamente un espediente per rimediare al mancato rispetto degli oneri processuali propri del giudizio amministrativo ai fini della instaurazione della causa pregiudiziale, l’istituto della sospensione necessaria, conformemente alla sua raio ispiratrice, non può trovare applicazione.

15.6. Deve invero osservarsi che la ricorrente ha proposto il ricorso ex art. 281- decies c.p.c. solo a seguito dell’eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa regionale ed al fine di rintuzzare quest’ultima: non, quindi, a tutela di una autonoma pretesa giuridica, ma in chiave strumentale alla coltivazione del ricorso già proposto dinanzi al T.A.R..

15.7. Sebbene ai fini dell’applicazione dell’art. 295 c.p.c. non rilevi, come dedotto dalla ricorrente, l’anteriorità della causa pregiudiziale rispetto a quella pregiudicata, deve osservarsi che l’apparentemente contraria affermazione del T.A.R. è appunto funzionale ad evidenziare l’assenza, nella fattispecie in esame, del nesso di pregiudizialità tra rapporti giuridici sostanziali, oggetto di distinte azioni giurisdizionali in quanto orientate alla protezione di autonomi beni della vita, configurandosi il proposto ricorso ex art. 281- decies c.p.c. solo quale mezzo di sterilizzazione dell’eccezione di inammissibilità concernente il ricorso proposto dinanzi al T.A.R..

16. La reiezione del primo motivo di appello, conseguente ai rilievi che precedono, impone di esaminare il secondo, formulato in via subordinata ed inteso a contestare la stessa cd. clausola di salvaguardia.

16.1. Va al riguardo preliminarmente rilevata l’inammissibilità della censura, in quanto genericamente volta all’accertamento della “ illegittimità ” della suddetta clausola, senza accompagnarla con una espressa domanda (di annullamento o di dichiarazione della sua nullità).

16.2. In ogni caso, essa, quale che fosse lo stampo petitorio in cui avrebbe potuto essere calata, non potrebbe che essere dichiarata inammissibile.

16.3. Invero, la già evidenziata consequenzialità tra la delibera di G.R. n. 556/2022 ed il contratto stipulato dalla ricorrente con la ASL Napoli 1 Centro – il quale mutua dallo schema-tipo approvato con la prima il suo contenuto obbligatorio, anche con riguardo alla apposizione della cd. clausola di salvaguardia – impone di rilevare che l’eventuale domanda di annullamento di quest’ultima avrebbe dovuto essere proposta nei confronti del provvedimento regionale presupposto e nel rispetto del relativo termine decadenziale.

Né varrebbe opporre, come fa la parte ricorrente, che, fintantoché non venga stipulato il contratto ex art. 8- quinquies d.lvo n. 502/1992, non sarebbe possibile apprezzare la lesività del suddetto provvedimento regionale, essendo evidente che la lesività della delibera suindicata (sia per quanto attiene alla determinazione dei tetti di spesa che con riguardo alle modalità applicate dalla Regione Campania per assicurarne certezza e stabilità, ovvero imponendo la sottoscrizione da parte delle strutture accreditate della cd. clausola di salvaguardia) è apprezzabile già in virtù dei suoi contenuti dispositivi, come peraltro dimostrato dal fatto che la stessa ricorrente ha impugnato la delibera suindicata (limitatamente, tuttavia, ai primi), evidentemente sul presupposto della sua immediata lesività.

16.4. Ma a non diverse conclusioni dovrebbe pervenirsi ipotizzando che il vizio dedotto sia produttivo della nullità della clausola suindicata, venendo in rilievo il termine di decadenza (di 180 giorni) di cui all’art. 31, comma 4, c.p.a.: ciò senza considerare che la suddetta domanda si atteggerebbe come violativa del divieto di ius novorum nel giudizio di appello, ex art. 104, comma 1, c.p.a..

17. In ogni caso, il suddetto motivo di appello è anche infondato.

17.1. Deduce la parte ricorrente, al fine di ribaltare l’orientamento giurisprudenziale da essa stessa dichiarato favorevole alla affermazione della legittimità della cd. clausola di salvaguardia, che dovrebbe trovare applicazione nella specie l’art. 9 l. 18 giugno 1998, n. 192, il cui primo comma esordisce affermando che “ è vietato l’abuso da parte di una o più imprese dello stato di dipendenza economica nel quale si trova, nei suoi o nei loro riguardi, una impresa cliente o fornitrice ”.

17.2. La censura non può essere accolta.

17.3. Premesso che l’abuso può esprimersi, ai sensi del comma 2, anche “ nella imposizione di condizioni contrattuali ingiustificatamente gravose o discriminatorie ”, fa difetto nella specie proprio il requisito del carattere ingiustificato della clausola di cui si tratta, avendo la giurisprudenza evidenziato che essa si inserisce “ all’interno di rapporti contrattuali condizionati dall’esigenza di porre rimedio allo squilibrio finanziario maturato nel corso degli anni ” e assolve alla funzione di “ evitare che il rispetto dei vincoli finanziari, attuato con la sottoscrizione di accordi compatibili con le risorse disponibili, rimanga esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti ”, altresì rilevando che “ la Corte Costituzionale ha da tempo chiarito che, in presenza di una inevitabile limitatezza delle risorse, “non è pensabile di poter spendere senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni, quale ne sia la gravità e l’urgenza”, poiché è “viceversa la spesa a dover essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorità e delle compatibilità e tenuto conto ovviamente delle fondamentali esigenze connesse alla tutela del diritto alla salute” (Corte Cost., 23 luglio 1992, n. 356) ” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione III, 18 ottobre 2021, n. 6983).

17.4. L’inapplicabilità oggettiva alla fattispecie in esame della disposizione citata consente di soprassedere alla richiesta di rimessione alla Corte costituzionale ed a quella di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia formulate dalla ricorrente, ai fini estensivi della stessa – espressamente limitata ai rapporti tra imprese – nei confronti della P.A., ove agisca (come la ricorrente assume essere avvenuto nella specie) iure privatorum .

18. La reiezione degli esaminati motivi di appello, con la conseguente conferma della statuizione di inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti recata dalla sentenza appellata, impone di prescindere dall’esame delle censure riproposte, intese a contestare la legittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado.

19. L’originalità dell’oggetto della controversia giustifica infine la compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del giudizio di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

GI ES, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

IO LO, Consigliere, Estensore

GI Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO LO	GI ES

IL SEGRETARIO