Pubblicato il 23/02/2026

N. 01413/2026REG.PROV.COLL.

N. 07153/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7153 del 2025, proposto dalla Toscana Energia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Fabio Todarello e dall’avv. prof. Eugenio Bruti Liberati, con domicilio digitale presso i medesimi in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente - ER, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

IC NI, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione prima, 14 luglio 2025, n. 2641, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 il cons. NC RR e uditi, per la parte appellante, l’avv. Alessandro Concordati, in sostituzione dell’avv. Fabio Todarello, e l’avv. Eugenio Bruti Liberati e, per la parte appellata, l’avvocato dello Stato Fabio Tortora;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società Toscana Energia S.p.A., soggetto del gruppo AS operante nel settore della distribuzione del gas naturale e concessionario del pubblico servizio di distribuzione del gas naturale in numerosi Comuni, con istanza del 28 dicembre 2020 chiedeva all’Autorità di Regolazione per Energia, ET e Ambiente (“l’ER”) il riconoscimento di costi operativi addizionali relativi ai sistemi di telelettura/telegestione e ai concentratori gli anni 2017, 2018 e 2019.

2. – Con deliberazione 5 ottobre 2021 n. 413/2021/R/gas, l’ER riteneva che « le richieste di riconoscimento di costi addizionali per l’anno 2019 pervenute dalle società […] e Toscana Energia S.p.A. con comunicazioni del 28 dicembre 2020, oltre a rappresentare istanze irrituali rispetto alle raccolte TEL e CON, non possano trovare accoglimento in quanto, in coerenza e continuità con i criteri di ammissibilità più volte evidenziati e applicati per gli anni 2011-2016 con la deliberazione 537/2019/R/gas e per gli anni 2017-2018 con la deliberazione 568/2020/R/gas, hanno ad oggetto costi che risultano esclusi dal perimetro di ammissibilità della raccolta TEL e CON ».

3. – Avverso il suddetto provvedimento e gli atti presupposti la società Toscana Energia proponeva ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia con un motivo di censura, da intendersi esteso all’intero triennio 2017-2019 per il caso in cui la deliberazione impugnata fosse da interpretarsi nel senso di negare implicitamente il riconoscimento dei costi addizionali connessi alla manutenzione dei gruppi di misura anche per gli anni 2017-2018.

4. – Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. dichiarava inammissibile il ricorso per carenza d’interesse, avendo ravvisato l’atto lesivo della posizione giuridica della ricorrente nella determinazione n. 13/2020 del 10 luglio 2020 (recante “ Modalità di presentazione delle istanze per il riconoscimento tariffario dei costi operativi di telelettura/telegestione e concentratori per gli anni 2017, 2018 e 2019 ”), pubblicata sul sito internet dell’ER il 10 luglio 2020 e non impugnata nei termini di legge; ad ogni modo, riteneva il ricorso anche infondato nel merito (cfr. § 19 ss. della sentenza).

5. – Avverso la sentenza di primo grado la società ricorrente ha interposto appello articolando due motivi di impugnazione, il primo per contestare la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, l’altro per censurare il capo di sentenza nel quale, seppure in via del tutto incidentale, il T.a.r. ha affermato che il motivo di ricorso, già dichiarato inammissibile, doveva comunque ritenersi non fondato.

6. – L’ER si è costituita in giudizio per resistere all’appello.

7. – In vista della discussione l’ER ha prodotto una memoria difensiva e la società appellante una memoria di replica.

8. – All’udienza pubblica del 27 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. – Con il primo motivo di impugnazione, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha dichiarato inammissibile il ricorso perché non è stata tempestivamente impugnata la determinazione del 10 luglio 2020, n. 13/2020, di cui il rigetto dell’istanza avrebbe costituito atto consequenziale o esecutivo.

10. – Ad avviso dell’appellante, la declaratoria d’inammissibilità sarebbe erronea in quanto la determinazione n. 13/2020 non sarebbe di per sé lesiva, essendosi limitata a disciplinare i profili operativi della presentazione delle istanze di riconoscimento tariffario dei costi per gli anni 2017-2019 confermando integralmente i criteri e i principi tariffari che l’ER aveva specificato – e applicato per gli anni 2011-2016 – con la precedente deliberazione n. 537/2019; a suo tempo, quest’ultima sarebbe risultata pienamente satisfattiva per la società AS ET (appartenente allo stesso gruppo societario di cui anche l’appellante è parte), sicché il fatto che la determinazione n. 13/2020 confermasse i principi lì stabiliti non avrebbe lasciato intravvedere una lesione degli interessi dell’appellante, la quale, proprio in virtù e in applicazione di detti principi, avrebbe chiesto il riconoscimento dei medesimi costi.

11. – Il motivo è infondato.

12. – Secondo il T.a.r. «[ è] evidente che la Determinazione 10 luglio 2020, n. 13/2020 fissa, per gli anni 2017, 2018, 2019, i “costi dei sistemi di telelettura/telegestione e dei concentratori” ammessi a riconoscimento su istanza degli operatori economici ai sensi dell’art. 29, comma 3, RTDG, sicché essa ha in parte qua natura prescrittiva, immediatamente lesiva, configurandosi come atto presupposto delle Deliberazioni 568/2020 per i costi operativi relativi agli anni 2017 e 2018, e 413/2021/R/gas per l’anno 2019 » (cfr. § 14.6. della sentenza).

Il riferimento è all’articolo 29 della Parte II del Testo Unico delle disposizioni della regolazione della qualità e delle tariffe dei servizi di distribuzione e misura del gas per il periodo di regolazione 2014-2019 (TUDG), recante “Regolazione delle tariffe dei servizi di distribuzione e misura del gas per il periodo di regolazione 2014-2019 (RTDG 2014-2019)”, approvato dall’ER con deliberazione n. 775/2016/R/gas del 22 dicembre 2016 di aggiornamento infra-periodo della regolazione tariffaria per il triennio 2017-2019 e successivamente modificata dalle deliberazioni 859/2017/R/gas, 904/2017/R/gas, 667/2018/R/gas e 32/2019/R/gas.

L’articolo stabiliva le componenti della tariffa di riferimento per il servizio di misura (tra cui la componente TELt,c a copertura dei costi centralizzati per il sistema di telelettura/telegestione e quella CONt,c a copertura dei costi dei concentratori) (cfr. art. 29.1), prevedeva che i costi operativi e di capitale relativi ai sistemi di telelettura/telegestione e ai concentratori fossero riconosciuti a consuntivo con un tetto ai riconoscimenti tariffari (cfr. art. 29.2) e disponeva, al fine del riconoscimento di tali costi, che le imprese le quali, anziché installare propri sistemi di telelettura/telegestione (soluzioni di tipo make ), avessero fatto ricorso a contratti per prestazioni di servizi (soluzioni buy ) dovessero presentare specifica istanza all’Autorità secondo modalità definite dal direttore della Direzione infrastrutture energia e unbundling con propria determinazione (cfr. art. 29.3).

Con determinazione direttoriale 10 luglio 2020, n. 13/2020, l’ER ha stabilito le modalità di presentazione delle istanze per il riconoscimento tariffario dei costi operativi di telelettura/telegestione e concentratori per gli anni 2017, 2018 e 2019.

La determinazione, adottata « in coerenza coi criteri e le modalità applicative dei principi tariffari chiariti con la deliberazione 537/2109/R/gas, e richiamati in motivazione » (come è specificato nella parte dispositiva), nella sua parte motiva distingue i costi relativi ai sistemi di telelettura/telegestione e ai concentratori in costi riconoscibili agli esercenti a valere sulla tariffa ad essi spettante in qualità di gestori del pubblico servizio di distribuzione del gas (i “costi ammissibili”) e costi non riconoscibili ai fini tariffari (i “costi non ammissibili”), nonché definisce il perimetro degli uni e degli altri (cfr. terzo considerato ), come pure si vedrà in seguito.

In tale contesto, il rimando del dispositivo ai « criteri … richiamati in motivazione » fa sì che essi concorrano a definire il contenuto precettivo della determinazione medesima, ragion per cui non può convenirsi con la tesi dell’appellante secondo la quale la determinazione – che, in realtà, ha specificato e circoscritto, per il triennio di riferimento, i costi ammessi a riconoscimento aggiuntivo - si sarebbe limitata a disciplinare i profili operativi della presentazione delle istanze di riconoscimento tariffario.

13. – Essendo rivolta a un gruppo delimitato di soggetti non determinabile ex ante , ma soltanto ex post , dopo la presentazione da parte degli interessati delle istanze per il riconoscimento dei costi sostenuti nel triennio, la determinazione suddetta è atto amministrativo generale e in quanto tale soggiace al principio, affermato da costante giurisprudenza, secondo cui i regolamenti e gli atti amministrativi generali sono impugnabili in via diretta e immediata qualora contengano disposizioni in grado di ledere le posizioni giuridiche soggettive dei destinatari.

Ciò accade quando il contenuto dei successivi atti esecutivi è preordinato e vincolato dalle disposizioni del regolamento o dell’atto generale, poiché, in questo caso, già con l’adozione se ne può constatare la lesività per gli appartenenti alle categorie destinatarie, senza necessità di attendere alcun atto applicativo ( ex ceteris , con riferimento ai regolamenti e agli atti generali che fissano canoni o tributi dovuti per i servizi comunali, Cons. Stato, sez. V, 11 dicembre 2025, n. 9806; sez. V, 16 settembre 2024, n. 7601; con riferimento alle clausole escludenti contenute in bandi di gara o di concorso, Cons. Stato, sez. II, 1° dicembre 2025, n. 9412; sez. III, 7 novembre 2025, n. 8669; sez. V, 29 ottobre 2024, n. 8625; Ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4).

14. – Nel caso in esame, l’istanza di riconoscimento di costi operativi addizionali presentata dall’appellante il 28 dicembre 2020 con riferimento ai costi non capitalizzati relativi alle attività di manutenzione straordinaria dei gruppi di misura, da parte dei fornitori del servizio di telelettura, ivi elencate (cfr. pag. 9 dell’istanza: doc. 3 produzione di primo grado di parte resistente) è stata respinta perché, come già preliminarmente rilevato nella comunicazione delle risultanze istruttorie per l’anno 2019 (doc. 25 produzione di primo grado di parte resistente), la richiesta riguardava attività di gestione, esercizio o manutenzione dei gruppi di misura diverse dai costi del personale incaricato della gestione delle SIM, cioè costi estranei al perimetro di ammissibilità definito nella determinazione n. 13/2020, per la quale, con riferimento ai costi non capitalizzati relativi alla gestione, esercizio o manutenzione dei gruppi di misura, sarebbero stati ammissibili solo ed esclusivamente i costi del personale incaricato della gestione delle SIM.

15. – Non soltanto il contenuto, meramente esecutivo, del provvedimento impugnato con il ricorso di primo grado, ma il tenore stesso delle censure articolate nel ricorso, dirette avverso la possibilità stessa che i costi sostenuti per le attività di manutenzione straordinaria dei gruppi di misura restassero privi di copertura tariffaria, depone per l’immediata lesività della determinazione n. 13/2020, in considerazione del suo contenuto limitativo del riconoscimento tariffario di quei costi.

16. – Ne consegue che la determinazione in questione, affinché se ne potessero contestare i criteri o a monte la possibilità della Direzione competente di discostarsi da principi stabiliti da deliberazioni assunte dal collegio dell’Autorità (come, per la prima volta, si segnala nell’atto di appello), doveva essere impugnata nel termine di decadenza decorrente dalla sua pubblicazione, senza attendere l’adozione di atti applicativi.

17. – Vero è che già la deliberazione n. 537/2109/R/gas, sul riconoscimento per gli anni 2011-2016, nella tariffa di riferimento per il servizio di misura, dei costi operativi relativi ai sistemi di telelettura/telegestione e ai concentratori, aveva escluso dal relativo perimetro i costi del personale corrispondenti ad attività riferibili all’esercizio e alla manutenzione ordinaria dei gruppi di misura, in quanto essi (imputati alle voci di raccolta dati “ A6. Gruppi di misura gas > G6 ” e “ A7. Gruppi di misura gas <= G6 ”) già trovavano copertura nella componente tariffaria t(ins) , prevista dall’art. 29.1, lettere c) e d) , della RTDG 2014-2019 allo scopo di coprire proprio i costi operativi relativi alle funzioni di installazione e manutenzione dei gruppi di misura; e, tuttavia, nell’ambito di quegli stessi costi, la deliberazione aveva ammesso i costi aggiuntivi, non capitalizzati, relativi al personale incaricato della gestione delle SIM « riconoscibili laddove espressamente precisato dalle imprese » (cfr. quarto considerato, pagg. 7 e 9).

Quanto, però, al fatto, valorizzato dall’appellante, che sulla base di quella determinazione, concernente un diverso arco temporale, l’Autorità ha adottato un provvedimento esecutivo di contenuto difforme da quello la cui legittimità è controversa in questa sede, è sufficiente osservare che, in seguito, l’ER ha provveduto a rideterminare quei costi riconosciuti in tariffa adottando un nuovo provvedimento la cui impugnazione è stata respinta dal T.a.r. Lombardia con sentenza 3 luglio 2025, n. 2526, confermata in appello con decisione assunta nella stessa camera di consiglio in cui è stata decisa la presente causa.

18. – Il primo motivo di appello, pertanto, dev’essere rigettato.

19. – Con il secondo motivo di appello, l’appellante critica la sentenza nella parte in cui, fermo quanto detto sull’inammissibilità del ricorso, quest’ultimo è stato ritenuto anche infondato nel merito.

20. – Tuttavia, la giurisprudenza di questo Consiglio ha già osservato, in termini del tutto condivisibili, che le ulteriori argomentazioni di merito che il giudice di primo grado eventualmente inserisca nella parte finale della motivazione della sentenza di seguito a una statuizione d’inammissibilità - come accaduto nel caso ora in esame - sono prive di rilevanza giuridica, in quanto rese sul presupposto della preclusione processuale a esaminare il merito; ne resta escluso, sul piano logico-giuridico, che tali argomentazioni possano costituire un’autonoma ratio decidendi che la parte soccombente abbia l’onere di impugnare al fine di evitare la formazione del giudicato in ordine alla stessa (cfr. Cons. Stato, sez. II, 6 dicembre 2023, n. 10589, che ricorda che la tesi della carenza di potere di esame nel merito in capo al giudice che abbia dichiarato inammissibile la domanda è stata affermata dalla Corte di cassazione con le sentenze: Sez. Un. 14 marzo 1990 n. 2078; Sez. Un. 15 maggio 1992 n. 5794; Sez. Un., 20 febbraio 2007, n. 3840).

21. – Il secondo motivo di appello, pertanto, è inammissibile per carenza di interesse.

22. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile.

23. – Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate, in considerazione della peculiarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese del grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

GI IA AR, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

NC RR, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC RR	GI IA AR

IL SEGRETARIO