Pubblicato il 17/02/2026

N. 01266/2026REG.PROV.COLL.

N. 02418/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2418 del 2023, proposto da VI RO, rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaello Capunzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Campomarino, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima) n. 297/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. GI EU e udito l’avvocato Raffaello Capunzo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza impugnata, non definitiva, ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio - rinviando alla decisione finale ogni determinazione sui motivi aggiunti e sulle spese - proposto dalla parte appellante avverso il silenzio-rigetto formatosi sulla richiesta di accertamento di conformità (permesso di costruire in sanatoria) avente ad oggetto alcuni immobili situati in Campomarino, facenti parte del complesso immobiliare “Happy Village”, da lei presentata il 2 settembre del 2020.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

a) “Error in procedendo: violazione e falsa applicazione dell’art. 40 del cod. proc. amm.”;

b) “Error in procedendo: violazione e falsa applicazione dell’art. 64, comma 1, del cod. proc. amm.”;

c) Error in iudicando e in procedendo: Violazione delle norme sul giusto processo, eccesso di potere giurisdizionale per carenza di motivazione - Violazione e falsa applicazione degli artt. 111, comma 6, Cost., 132, comma 2, n. 4, c.p.c., 118 disp. att. c.p.c.”;

d) “Error in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 36 d.p.r. 4.06.2001 n. 380; - violazione degli artt. 10 bis e segg. della l. n. 241/90; - violazione dell’art. 3 della l. n. 241/90: carenza assoluta di motivazione; carenza assoluta di istruttoria ed errore di fatto e di diritto; - violazione dell’art. 32 del d.p.r. n. 380/2001 anche in riferimento all’art. 23 ter del medesimo d.P.R. ed all’art. 5, comma primo, let. b), del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444; - violazione dei limiti di tolleranza previsti dall’art. 14, comma 7, del d.lgs. 4 luglio 2014, n. 102 (contenente l’attuazione della direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE e abroga le direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE); - violazione dei limiti di tolleranza previsti dall’art. 34 del d.lgs. n. 380/2001; - violazione ed errata applicazione dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/04 e della circolare m.b.c.t. n. 33/2009 e della circolare del MIBAC n. 33 del 26 giugno 2009.”

2. Sebbene sia stato ritualmente citato, non si è costituito in giudizio il Comune di Campomarino.

3. La vicenda giuridico-processuale di cui all’odierno contenzioso può essere riassunta nei termini che seguono.

3.1. Il sig. VI RO in forza di atto di donazione da parte della madre, diveniva proprietario di un vasto complesso immobiliare sito nel Comune di Campomarino, costituito da un terreno di circa 50.000 mq. e da un villaggio turistico comprendente numerosi immobili, denominato “ Happy Family ” ubicato nel Comune di Campomarino, in provincia di Campobasso, al km 557 della SS 16, insistente su di un’area di circa 5 ettari, riportata in catasto al foglio 31 particella 195

Sebbene non sia di particolare rilievo ai fini della presente decisione, per completezza va ricordato che detto villaggio era stato oggetto, in passato, di svariati contenziosi edilizi con il Comune di Campomarino, nel corso dei quali la precedente proprietaria aveva anche presentato, in data 13 dicembre del 2004, una richiesta di condono edilizio ai sensi della legge n. 326/2023 e, in seguito, il 12 novembre del 2016, anche una richiesta di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 37 del d.P.R. n. 380/2001 per una S.c.i.a. in sanatoria, con riferimento ad un locale adibito a ristorante.

Una volta subentrato nella proprietà in sostituzione della genitrice – qui iniziano le questioni rilevanti per il presente processo – al fine di superare alcune situazioni di incertezza sotto il profilo edilizio riguardanti in particolare determinati immobili rientranti nel complesso, l’odierno appellante presentava il 2 settembre del 2020 una richiesta di permesso di costruire in sanatoria, ai sensi dell’art. 3.3 della circolare del Ministero delle infrastrutture e dei lavori pubblici del 30 luglio del 1985, n. 3357/25, applicativa della legge n. 47/1985.

Il Comune di Campomarino non si pronunciava su detta istanza nel termine previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001. Conseguentemente il 1° novembre, con l’inutile decorso del termine di sessanta giorni, per via dell’operare del meccanismo di silenzio-diniego, l’istanza si intendeva rigettata.

Avverso tale provvedimento di diniego tacito, la parte appellante proponeva ricorso al TAR Molise che decideva con la sentenza impugnata - che conforma e delimita, per quanto si è appena precisato l’odierno thema decidendum – dichiarando l’irricevibilità del ricorso.

Sempre ai soli fini della completa ricostruzione della vicenda, converrà ancora precisare che, nel corso del giudizio, il Comune di Campomarino non si costituiva e non provvedeva ad adempiere alle richieste istruttorie del giudice di primo grado che, ritenendo incidentalmente dotate di fumus boni iuris alcune delle doglianze prospettate dalla parte, aveva disposto alcuni incombenti istruttori a carico del Comune.

L’11 luglio del 2022 l’appellante presentava motivi aggiunti nei quali si doleva del fatto che, a causa dell’inerzia del Comune, era stato costretto ad interrompere l’attività ricettiva, perdendo fonti di reddito, quindi a subire la vendita forzata all’asta dell’intero compendio immobiliare, a seguito della procedura esecutiva azionata dal Monte dei Paschi di Siena per omesso pagamento di due rate del mutuo da lei concesso a copertura dell’iniziativa.

L’immobile era quindi, all’esito, stato venduto il 26 aprile del 2022 a tale VI RO (nato a [...] il [...]), solo omonimo dell’appellante, il quale ultimo, a quel punto, formulava coi ridetti motivi aggiunti domanda di risarcimento dei danni nei confronti del Comune di Campomarino, per l’illegittimità della condotta serbata.

3.2. Con la sentenza non definitiva, n. 297/2022 il TAR Molise ha, come detto, dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo, rinviando al definitivo ogni decisione sui motivi aggiunti e sulle spese.

Con la suddetta decisione, il primo giudice, dopo aver disatteso l’istanza con cui la parte aveva chiesto la trattazione congiunta del ricorso introduttivo e di quello per motivi aggiunti, dichiarava inammissibile il primo per difetto della specificità dei motivi e conseguente violazione dell’art. 40 c.p.a., riservando la decisione sulle spese al definitivo.

A fronte della complessità dell’istanza di sanatoria presentata, e sebbene la stessa avesse ad oggetto decine di immobili, la sentenza gravata riteneva che la parte, in modo irrituale, aveva proposto un unico e promiscuo motivo senza tampoco specificare quali fossero le ragioni a sostegno dell’illegittimità del silenzio-rigetto impugnato, e limitandosi sostanzialmente a trascrivere il contenuto dell’istanza di sanatoria.

Nella stessa decisione, il primo giudice escludeva la rilevanza dei vizi procedimentali pure dedotti, ritenendo non pertinente il relativo richiamo, in tutti i casi in cui la decisione dell’Amministrazioni, come accaduto nel caso di specie, si formi per silentium .

4. Il primo motivo d’appello, dopo aver ricordato che l’allora ricorrente aveva ottenuto provvedimenti favorevoli in primo grado limitatamente alla fase cautelare, e che ciò consentirebbe quanto meno di affermare la sussistenza del fumus boni iuris, censura la decisione impugnata ritenendo che il Collegio non avrebbe adeguatamente considerato: 1. che il codice di rito non richiede formule solenni per l’esposizione dei motivi di ricorso; e che, di conseguenza, 2. le argomentazioni a sostegno del ricorso avrebbero potuto agevolmente estrapolarsi dal corpo generale del gravame, oltre che dalla rubrica; 3. che quest’ultimo - sebbene effettivamente riportasse (anche) la trascrizione dell’istanza di permesso di costruire in sanatoria - consentiva, se sottoposto ad una lettura obiettiva, di cogliere compiutamente le ragioni di doglianza sollevate avverso il provvedimento, dal momento che individuava i manufatti, descrivendoli nella loro consistenza e accompagnando la descrizione con le relative indicazioni della conformità, laddove esistente, ai titoli autorizzativi; 4. che, in definitiva, l’adozione delle suddette modalità di illustrazione si erano rese necessarie per la natura tecnica delle questioni trattate, e che dunque, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, non palesavano sciatteria e genericità nella deduzione e successiva articolazione dei motivi esposti a suffragio della doglianza.

Il terzo motivo d’appello, che può essere trattato congiuntamente al precedente, rappresenta, quale critica di merito alla decisione, che il silenzio-rigetto impugnato sarebbe in contrasto, non solo con l’art. 36, ma con gli stessi principi generali contenuti nel Testo Unico Edilizia.

A dire della parte appellante, la scelta del Comune appellato di ricorrere a tale strumento provvedimentale semplificato sarebbe stata intrinsecamente illegittima nel caso di specie, dal momento che l’istanza di sanatoria aveva ad oggetto un cospicuo numero di immobili, separati tra loro dal punto di vista strutturale e funzionale, e che pertanto avrebbero meritato, da parte dell’autorità interpellata, considerazioni analitiche e differenziate per ciascuno di essi.

Dunque la scelta di pervenire ad una tombale decisione di rigetto della domanda, senza motivare, malgrado la varietà della situazione sottoposta alla sua valutazione, sarebbe, secondo la doglianza in esame, irrimediabilmente affetta dai vizi di eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione.

5. Entrambi i motivi sono fondati e vanno accolti nei limiti che seguono.

5.1. Quanto alla ritenuta genericità del ricorso di primo grado, si osserva che, nel titolo della rubrica corrispondente al primo ed unico motivo di gravame ivi proposto, la parte, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, ha evidenziato con un sufficiente grado di precisione, ancorché in sintesi, le ragioni su cui basava la sua doglianza. A questo riguardo ha evidenziato i seguenti titoli che individuavano le norme ed i principi violati, e che, nella sua prospettazione, integravano i vizi di illegittimità del ricordato silenzio rigetto. Nel ricorso introduttivo del giudizio, infatti, alla pag. 2 si legge nell’intestazione subito dopo la parte in diritto, la seguente rubricazione, che, risultando precisa, apprezzabilmente concisa ed eloquente, è in linea con le previsioni dell’art. 40 c.p.a.:

I.- VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 36 D.P.R. 4.06.2001 N. 380; -VIOLAZIONE DEGLI ARTT.10 BIS E SEGG. DELLA L.N.241/90; -VIOLAZIONE DELL’ART.3 DELLA L.N.241/90: CARENZA ASSOLUTA DI MOTIVAZIONE;CARENZA ASSOLUTA DI ISTRUTTORIA ED ERRORE DI FATTO E DI DIRITTO; - VIOLAZIONE DELL’ART.32 DEL DPR N.380/2001 ANCHE IN RIFERIMENTO ALL’ART.23 TER DEL MEDESIMO DPR ED ALL’ART.5, COMMA PRIMO, LET.B), DEL D.M. 2 APRILE 1968, N.1444; - VIOLAZIONE DEI LIMITI DI TOLLERANZA PREVISTI DALL’ART.14, COMMA 7, DEL D.LGS. 4 LUGLIO 2014, N.102 (CONTENENTE L’ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 2012/27/UE SULL’EFFICIENZA ENERGETICA, CHE MODIFICA LE DIRETTIVE 2009/125/CE E ABROGA LE DIRETTIVE 2004/8/CE E 2006/32/CE); - VIOLAZIONE DEI LIMITI DI TOLLERANZA PREVISTI DALL’ART.34 DEL D.LGS.N.380/2001; -VIOLAZIONE ED ERRATAAPPLICAZIONE DELL’ART. 167 DEL D.LGS.N.42/04 E DELLA CIRCOLARE M.B.C.T. N.33/2009 E DELLA CIRCOLARE DEL MIBAC N. 33 DEL 26 GIUGNO 2009.

5.2. Ricordato che anche il provvedimento impugnato, conformemente alla lett. b) dell’art. 40 del c.p.a. è puntualmente individuato, si ribadisce che la lettera d) della medesima disposizione risulta essere stata rispettata nella parte in cui richiede di specificare i motivi specifici su cui si fonda il ricorso, a maggior ragione laddove si ponga mente al fatto che, alla suddetta elencazione, nella parte illustrativa del suddetto motivo, segue una serie di puntualizzazioni, che sono da ritenersi parimenti sufficienti ai sensi e per gli effetti della suddetta disposizione.

Con esse, infatti, l’allora ricorrente, dopo aver ribadito che l’art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001 configura un’ipotesi di silenzio-rigetto, ossia una fattispecie legale tipica, stigmatizza il diniego oppostogli dall’amministrazione, in quanto appunto immotivato e non preceduto, né da un’adeguata istruttoria né tanto meno dal preavviso ex art. 10-bis della L. 241 del 1990, malgrado la complessità implicita dell’istanza da lui formulata.

5.3. Deduzioni queste ultime che non possono dirsi immotivate, e, tanto meno, nei limiti in cui si dirà, infondate. E ciò si desume proprio dal prosieguo del gravame, ossia dalla parte discorsiva che ne segue la rubrica.

In quest’ultima infatti, dopo aver ricordato che il villaggio oggetto della richiesta, costruito su cinque ettari di terreno e composto da ben cinquanta manufatti, indipendenti tra loro, l’allora ricorrente evidenziava che le opere oggetto dell’istanza di accertamento erano state realizzate da oltre vent’anni, in conformità ai titoli edilizi a suo tempo rilasciati.

Rispetto a questi ultimi, la parte – circoscrivendo ulteriormente la pretesa azionata e, al contempo, motivando in ordine alle criticità che intendeva evidenziare rispetto all’atto impugnato – ricordava che, una volta subentrata nella proprietà, nonostante fossero legittimi, aveva ritenuto, solo in via prudenziale, di assoggettare alcuni degli interventi, nella loro attuale configurazione, ad un ulteriore procedimento di conformità, onde superare ogni eventuale incertezza, ma anche in considerazione del fatto che si erano avuti contrasti, in proposito, tra la precedente titolare, sua dante causa, ed il Comune.

5.3. A parere del Collegio quanto precede era idoneo a mettere a fuoco, con un sufficiente grado di approssimazione, il nucleo centrale del motivo di ricorso in modo da evitare di farlo incorrere nella violazione dell’art. 40 del c.p.a. ; ciò che tuttavia consente di escluderne definitivamente la genericità è la successiva elencazione degli immobili, e delle relative concessioni edilizie, sempre contenuta nell’atto di gravame, che permette di comprendere quale fosse (e quale è, tuttora) la specifica doglianza sollevata dalla parte avverso l’atto impugnato, che consiste, in sintesi, nella già ricordata critica alla procedura semplificata, alla quale ha fatto ricorso il Comune, ritenuta impropria in ragione della multiforme complessità della situazione edilizia oggetto dell’atto di accertamento.

5.4. Oltre a questa esplicita censura, il ricorso indicava inoltre in modo analitico sia le concessioni edilizie relative ai suddetti edifici, precisando che in quell’occasione erano stati anche acquisiti tutti i pareri favorevoli degli enti preposti alla tutela dei vincoli specifici, e che il complesso era nato come struttura ricettiva in attuazione della legge 556 del 1988, secondo quanto riportato nella Convenzione con la Regione Molise del 18 ottobre del 1994; sia le singole difformità riscontrate, con l’esposizione, accanto a ciascuna di esse, dei motivi per i quali le riteneva meritevoli del permesso di costruire in sanatoria.

Entrando nello specifico, e per l’appunto, delimitando il gravame ed indirettamente esponendo le ragioni a supporto di esso, l’allora ricorrente precisava che erano stati riscontrati, rispetto ai titoli in suo possesso, taluni disallineamenti con riguardo ad alcuni specifici corpi di fabbricati, ovvero mere irregolarità, che si ritenevano sanabili, individuati in: modeste variazioni conseguenti a rotazioni e traslazioni operate per alcuni manufatti necessarie per evitare il taglio delle preesistenti e numerose (pregevoli) essenze arboree di alto fusto (taglio vietato dalle norme forestali e paesaggistiche vigenti sull’area), variazioni che, peraltro, avevano già ottenuto il parere favorevole rilasciato dalla Regione Molise in data 7 giugno del 2017, e dalle quali era scaturita l’applicazione di sanzioni, con oblazioni regolarmente pagate a fronte della sanatoria con accertamento di conformità, ai sensi dell’art. 37 del D.P.R. n. 380/2001, richiesta al Comune di Campomarino in data 12 novembre del 2016.

Ciò risulta essere precisato, in ricorso, con riferimento: a) ai corpi “F1-F2-F3-F4”; b) al corpo E; c) al manufatto B2); d) ai corpi da “H1” a “H10”; e) al corpo H 15; f) ai manufatti H3, H4, H5, H6 e H7;g) ai corpi da “B1” a “B18” h) ai manufatti da B14 a B18, i) al corpo “I” l) ai corpi da “L1” a “L5”; m) al corpo Q; n) al corpo U.

E che lo stesso CTU della procedura esecutiva avviata presso il tribunale civile di Larino aveva confermato la commerciabilità del complesso.

Dopo la descrizione analitica tesa a ricostruire l’oggetto dell’istanza di sanatoria, la parte precisava che, per alcuni di essi, è segnatamente per il corpo “G” e per il corpo “M” aveva presentato, a parte, una richiesta di condono ai sensi della l. n. 326 del 2004, mentre per i rimanenti, ossia quelli sopra indicati ribadiva di ritenere legittimo il ricorso al cd. accertamento di conformità presentato nel settembre del 2021.

5.5. Tanto premesso, dalla descrizione del contenuto del ricorso che precede, composto da una prima parte discorsivo-motivazionale e da una seconda elencativo-analitica, si può pacificamente affermare che da esso, se unitariamente valutato, il primo giudice avrebbe potuto e dovuto estrarre, con apprezzabile grado di chiarezza, le ragioni poste dalla parte a fondamento della doglianza costituente il motivo di gravame, che, conforme, nella sua esposizione e nelle sue modalità di proposizione, ai dettami dell’art. 40 c.p.a., ancorché per così dire “filtrato” dalle questioni tecniche, pure esse complesse, andava correttamente individuato, come detto, nella critica sollevata per l’inadeguatezza dello strumento adottato – decisione semplificata valendosi del silenzio-rigetto previsto dall’art.36 del. Testo Unico edilizia – dal Comune appellato con riferimento alla richiesta di accertamento di conformità, con permesso di costruire in sanatoria, presentata dalla parte appellante.

5.6. E, a conferma che il ricorso, per come era presentato, non fosse inammissibilmente generico, milita anche la considerazione che lo stesso primo giudice, delibando l’istanza cautelare proposta in via incidentale dalla parte in primo grado, per ben due volte, e cioè con le ordinanze nn. 42/2021 e 390/2021, ha ritenuto provvisto di fumus boni iuris il suddetto gravame - in cotal modo indirettamente escludendo che la sua formulazione fosse generica, e tale da non essere accoglibile – tant’è che ha ordinato al Comune intimato di svolgere le opportune verifiche, onde acquisire i necessari chiarimenti in ordine allo stato dei luoghi, in rapporto ai titoli edilizi rilasciati ed alle eventuali difformità riscontrate, specificando caratteristiche ed entità degli interventi oggetto della richiesta di sanatoria.

5.7. In parte qua pertanto l’appello va senz’altro accolto.

Come anticipato va parimenti accolto anche il terzo motivo d’appello che denuncia l’illegittimità, per difetto di istruttoria e di motivazione, della scelta del Comune di ricorrere al procedimento semplificato di silenzio-rigetto.

Invero la complessa ed articolata situazione che era stata pianamente prospettata dalla parte ricorrente con la richiesta di sanatoria avrebbe dovuto indurre l’amministrazione a valutare partitamente l’istanza, con riferimento a ciascuna delle situazioni in essa rappresentata, dedicando un giudizio, tecnico e giuridico, per ciascuno degli immobili che ne erano oggetto, alla luce delle difformità denunciate dalla stessa parte.

A tutto concedere, un diniego tombale come quello manifestato dalla parte appellata sarebbe stato ammissibile solo nel caso, che non risulta ricorrere nel presente processo, di una complessiva abusività del complesso edilizio in questione.

Al contrario, in mancanza di tali presupposti di fatto, quel provvedimento tacito di rigetto risulta irrimediabilmente essere affetto dai vizi di eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione e travisamento dei presupposti, e, per tali motivi, va annullato.

5.8. All’effetto demolitorio disposto con la presente decisione, consegue il riespandersi del potere del Comune il quale dovrà provvedere a rivalutare, questa volta adottando un provvedimento espresso, ora per allora, la richiesta di sanatoria presentata dalla parte, ed a riferire il suddetto giudizio, analiticamente, ai singoli cespiti che erano oggetto di quella domanda, eventualmente, previo esperimento di un sopralluogo, onde accertare l’attuale consistenza degli immobili ivi contemplati, fermo ed impregiudicato il suo potere discrezionale con riferimento all’esito del suddetto procedimento, che purtuttavia dovrà sollecitamente avviare.

5.9. L’accoglimento del primo e del terzo motivo d’appello rende superflua l’analisi degli altri mezzi di gravame, sollevati dalla parte, dal momento che gli stessi si trovano in un rapporto di presupposizione logica rispetto ai due esaminati e accolti.

Le spese di lite seguono la soccombenza virtuale e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Condanna la parte appellata virtualmente soccombente al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellata, che si liquidano in complessivi euro 4000,00 (euroquattromila,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio celebratasi da remoto del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BI AN, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

GI EU, Consigliere, Estensore

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI EU	BI AN

IL SEGRETARIO