Pubblicato il 23/04/2026

N. 03188/2026REG.PROV.COLL.

N. 04712/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4712 del 2024, proposto dai signori CL IL, UA IL PU, rappresentati e difesi dagli avvocati Vincenzo Cocozza e Fiorella Titolo, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Bacoli, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione sesta, n. 594 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 la Cons. EL OR;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

TO e DI

1. L’oggetto del presente giudizio è il provvedimento emesso il 29 marzo 2021 dal Comune di Bacoli con il quale è stata dichiarata l’improcedibilità dell’istanza presentata dagli appellanti prot. n. 30570 del 21 dicembre 2020 per il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione di due pergole lineari in legno contigue, da collocarsi su area scoperta pertinenziale e asservita ad un edificio commerciale di loro proprietà che ricade in zona RUA del Piano territoriale paesistico dei campi Flegrei.

Per il medesimo intervento era stata previamente rilasciata autorizzazione paesaggistica (prot. n. 23287 del 27 settembre 2019), recante la prescrizione che le strutture lignee non potessero essere chiuse.

Con provvedimento del 29 marzo 2021 il Comune di Bacoli ha dichiarato l’improcedibilità dell’istanza di permesso di costruire, ritenendo che l’intervento non fosse qualificabile come pergolato, ma consistesse in strutture stabili, chiuse perimetralmente e superiormente da superfici vetrate, con conseguente aumento di volumetria, in contrasto con il Piano Territoriale Paesistico dei Campi Flegrei, atteso che l’area ricade in zona R.U.A., nella quale è vietato l’incremento dei volumi esistenti.

I proprietari hanno impugnato tale provvedimento dinanzi al T.A.R. per la Campania, deducendone l’illegittimità.

2. Con la impugnata sentenza l’adito T.A.R. ha respinto il ricorso e ha condannato i ricorrenti al pagamento di euro 3.000,00 a titolo di spese del giudizio.

Preliminarmente, il T.A.R. ha ricostruito il quadro normativo di riferimento, evidenziando che l’area interessata dall’intervento ricade in zona R.U.A. del Piano Territoriale Paesistico dei Campi Flegrei (D.M. 26 aprile 1999), per la quale l’art. 13 delle norme di attuazione vieta qualsiasi intervento comportante incremento dei volumi esistenti, salvo eccezioni non ricorrenti nel caso di specie.

Il TAR ha, quindi, escluso l’operatività del silenzio-assenso ex art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/200.

Invero, pur richiamando la più recente giurisprudenza che ammette la formazione del silenzio-assenso anche in area vincolata in presenza di autorizzazione paesaggistica già rilasciata, il Collegio ha ritenuto che tale orientamento non fosse applicabile al caso concreto, in quanto l’autorizzazione paesaggistica del 27 settembre 2019 avrebbe riguardato un intervento diverso e meno impattante rispetto a quello oggetto dell’istanza di permesso di costruire.

L’autorizzazione paesaggistica consentiva esclusivamente la realizzazione di pergole lineari in legno aperte su ogni lato, con espresso divieto di chiusura, mentre l’intervento sottoposto all’esame del Comune avrebbe previsto strutture costituite da pilastri e travi in legno di rilevanti dimensioni, chiuse perimetralmente e superiormente da superfici vetrate, tali da determinarne la stabilità, la permanenza nel tempo e un incremento di superficie utile e volumetria. Da ciò il giudice di primo grado ha tratto la conclusione della non coincidenza tra i due interventi e, conseguentemente, della non idoneità dell’autorizzazione paesaggistica a fondare la formazione del silenzio-assenso.

Successivamente, il TAR ha precisato che il pergolato deve avere funzione meramente ornamentale, essere realizzato con struttura leggera, facilmente amovibile e priva di copertura stabile, differentemente dall’intervento in esame.

Sarebbe irrilevante, ai fini dell’esclusione della natura stabile dell’opera, il carattere “a pacchetto” delle vetrate, posto che, secondo il criterio funzionale accolto dalla giurisprudenza, rileva la destinazione dell’opera a soddisfare esigenze non temporanee, a prescindere dai materiali utilizzati o dalla possibilità di apertura stagionale delle chiusure. Sulla base di tali elementi, il TAR ha escluso che l’intervento potesse qualificarsi come precario, pertinenziale o volume tecnico.

Il primo giudice ha, inoltre, respinto la censura relativa alla mancata convocazione della conferenza di servizi ex art. 14 l. n. 241/1990, ritenendo che il Comune non fosse tenuto ad attivarla, in quanto l’intervento risultava in contrasto sia con le prescrizioni paesaggistiche già impartite sia con il divieto di incremento volumetrico previsto dal PTP dei Campi Flegrei.

Infine, il TAR ha ritenuto infondata anche la contraddittorietà rispetto a precedenti titoli edilizi rilasciati dal Comune, osservando che il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà non è configurabile tra atti adottati nell’ambito di procedimenti distinti e autonomi, né con riferimento ad atti vincolati.

3. I signori CL IL e UA PU IL hanno proposto ricorso in appello deducendo:

1) ERROR IN IUDICANDO: Difetto di istruttoria e di motivazione. Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione e falsa applicazione del d.p.r. 380\2001. Violazione e falsa applicazione del Piano Territoriale Paesistico dei Campi Flegrei di cui al D.M. 26 aprile 1999. Violazione della l. 241/90 e s.m. Irragionevolezza. Eccesso di potere.

Gli appellanti deducono che la sentenza è fondata su un errore di fatto, avendo recepito acriticamente l’erronea ricostruzione comunale dell’intervento, qualificato come struttura chiusa e produttiva di volumetria, mentre dagli elaborati progettuali emerge che l’oggetto dell’istanza era esclusivamente la realizzazione di due pergole lineari in legno, aperte, prive di chiusure perimetrali e superiori. Ne deriva, pertanto, un difetto di istruttoria e di motivazione, nonché la violazione delle norme edilizie e paesaggistiche applicabili.

2) ERROR IN IUDICANDO: Difetto di istruttoria e di motivazione. Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione e falsa applicazione del d.p.r. 380\2001. Violazione e falsa applicazione del Piano Territoriale Paesistico dei Campi Flegrei di cui al D.M. 26 aprile 1999. Violazione della l. 241/90 e succ. mod. Irragionevolezza. Eccesso di potere.

Gli appellanti censurano la sentenza anche nella parte in cui ha escluso la formazione del silenzio-assenso, ritenendo non coincidenti l’istanza di permesso di costruire e l’autorizzazione paesaggistica già rilasciata.

Secondo gli appellanti, l’intervento assentito paesaggisticamente e quello oggetto dell’istanza edilizia sarebbero identici, sicché, alla luce della più recente giurisprudenza, il silenzio-assenso avrebbe dovuto ritenersi formato, non essendo necessari ulteriori atti di assenso da parte di altre amministrazioni.

3) ERROR IN IUDICANDO: Difetto di istruttoria e di motivazione. Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione art. 14 della l. 241/90 e succ. mod.. Violazione e falsa applicazione del d.p.r. 380\2001. Violazione e falsa applicazione del Piano Territoriale Paesistico dei Campi Flegrei di cui al D.M. 26 aprile 1999. Irragionevolezza. Eccesso di potere.

Da ultimo, gli stessi contestano la statuizione con cui il Collegio ha escluso l’obbligo di convocare la conferenza di servizi, ritenendo l’intervento contrastante con le prescrizioni paesaggistiche. Gli appellanti deducono che, essendo l’intervento conforme all’autorizzazione paesaggistica già rilasciata, il Comune avrebbe dovuto comunque attivare la conferenza ex art. 14 l. n. 241 del 1990.

In subordine, deducono l’illegittimità della sentenza nella parte in cui non ha censurato la qualificazione dell’atto comunale come improcedibilità dell’istanza, evidenziando che l’intervento non era stato ancora realizzato e che l’Amministrazione, al più, avrebbe dovuto rilasciare un permesso di costruire condizionato alle prescrizioni contenute nell’autorizzazione paesaggistica.

4. Il Comune di Bacoli non si è costituito in giudizio.

5. In data 12 dicembre 2025 gli appellanti hanno depositato una memoria con la quale hanno posto in rilievo che l’intervento non prevede alcuna vetrata e copertura, ma esclusivamente la “realizzazione di due pergole lineari in legno contigue, aperte su ogni lato, …” senza alcuna chiusura perimetrale e superiore.

Vi sarebbe piena corrispondenza fra autorizzazione paesaggistica già ottenuta (n. prot. 0023287 del 27 settembre 2019) e l’istanza di permesso di costruire essendo identica l’istanza presentata.

6. Alla pubblica udienza del 15 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello è fondato.

In particolare sono fondati sia il primo sia il terzo motivo d’appello che per la loro connessione logica e giuridica possono essere trattati congiuntamente.

L’autorizzazione paesaggistica rilasciata nel 2019 ha ad oggetto la realizzazione di due pergole lineari in legno, aperte su ogni lato, contigue in uno spazio ad uso privato. La struttura è prevista aperta e dovrà essere tinteggiata con colori a cromatura compatibile con il contesto circostante.

Dalla relazione tecnica allegata all’istanza di permesso di costruire risulta che le pergole da realizzare saranno in legno lamellare e non in cemento, che saranno dotate di vetrate apribili e che è previsto il rifacimento della tettoia.

Secondo l’orientamento costante della giurisprudenza amministrativa, il pergolato è soggetto a permesso di costruire quando sia coperto superiormente, anche in parte, con una struttura non facilmente amovibile ed è quindi soggetto alla disciplina relativa al permesso di costruire, in quanto comporta un considerevole impatto edilizio, si estende su una superfice considerevole e risulta stabilmente ancorato al suolo, sicché, correttamente, i proprietari hanno richiesto il permesso di costruire ( ex multis , Cons. Stato Sez. VI, n. 2973 del 29 marzo 2024, Sez. VII n. 41 del 2 gennaio 2026).

Nel caso in esame, il provvedimento impugnato ha ritenuto superflua l’acquisizione dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo e ha considerato l’istanza di permesso di costruire improcedibile, senza tuttavia valutare che sulla medesima opera era già stata ottenuta l’autorizzazione paesaggistica in data 27 settembre 2019, sicché, in caso di dubbio dell’amministrazione sulla medesimezza delle opere sarebbe stato necessario indire la conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 comma 2 l. n. 241 del 1990 “sempre indetta” al fine di acquisire “pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso”.

Rimane fermo il potere di vigilanza del Comune nella fase attuativa, con la conseguenza che se l’intervento realizzato non dovesse risultare conforme a quanto oggetto di autorizzazione paesaggistica, si dovranno adottare i conseguenti provvedimenti sanzionatori.

8. Conclusivamente, per l’assorbenza delle indicate censure per suesposte motivazioni, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

9. Compensa tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo LA, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

EL OR, Consigliere, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
EL OR	Vincenzo LA

IL SEGRETARIO