Pubblicato il 09/03/2026

N. 01842/2026REG.PROV.COLL.

N. 09083/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9083 del 2023, proposto dal signor-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giancarlo Pasini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Simona Gessaroli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna (sezione seconda) n. 162/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il consigliere AR SS e udito per il Comune di -OMISSIS- l’avvocato Simona Gessaroli;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata dall’appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è il provvedimento del 14 marzo 2022, con cui il Comune di -OMISSIS- ha accertato l’inottemperanza del signor-OMISSIS- all’ingiunzione a demolire di alcune opere abusive (due serre e un piazzale per la sosta degli automezzi), disponendo, conseguentemente, l’immissione in possesso e la trascrizione gratuita dell’atto di acquisizione dell’area sulla quale sono stati realizzati gli abusi.

2. Il provvedimento sopra indicato veniva adottato dal Comune in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 1° settembre 2021 n. 6190 che, in accoglimento parziale dell’appello proposto dal signor -OMISSIS-, ha annullato l’atto n. 2016/194629 con cui l’amministrazione aveva comunicato che avrebbe proceduto alla trascrizione nei registri immobiliari dell’atto di accertamento di inottemperanza prot. n. 1955114 del 29 luglio 1999.

3. La sentenza sopra citata rilevava che:

a) poiché le ordinanze di demolizione e l’atto di accertamento dell’inottemperanza si sono consolidati nel tempo, per effetto delle dichiarazioni di improcedibilità rese in sede giurisdizionale, l’appello deve essere rigettato nella parte in cui tende ad escludere l’esistenza di efficaci ordini di demolizione suscettibili di giustificare la produzione dell’effetto acquisitivo al patrimonio comunale ex art. 31 d.P.R. n. 380/01;

b) non potrebbe diversamente argomentarsi sulla base degli accertamenti svolti in sede penale, favorevoli all’appellante, poiché la sentenza penale prodotta in data 28 maggio 2021 non è intervenuta a definizione di un giudizio in cui ha preso parte l’Amministrazione comunale, ragion per cui non risulta invocabile nei confronti dell’odierna parte appellata; in ogni caso, la sentenza de qua non potrebbe produrre un effetto conformativo vincolante in ordine a questioni giuridiche, quale la natura abusiva delle opere per cui è causa, oggetto di provvedimenti amministrativi consolidatisi per effetto delle sentenze di improcedibilità del ricorso pronunciate dal T.a.r.;

c) l’appello merita, invece, di essere accolto nella parte in cui evidenzia una contraddittorietà dell’azione amministrativa, in assenza di adeguata giustificazione e senza garantire la partecipazione privata al relativo procedimento amministrativo. Ciò in quanto il Comune, in relazione alla medesima opera (piazzale per auto), dapprima (nel 1999), ha accertato l’inottemperanza dell’ordine di demolizione; successivamente (nel 2012) ha ritenuto di avviare il procedimento per l’applicazione della sola sanzione pecuniaria; infine (nel 2016), con l’atto impugnato in primo grado, senza giustificare la propria diversa decisione, in assenza di una preventiva comunicazione al privato, ha rappresentato che avrebbe trascritto il proprio acquisto immobiliare.

4. Con ricorso di primo grado il signor -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento del 14 marzo 2022, lamentando l’insufficienza della motivazione con cui il Comune, nel fornire una giustificazione del comportamento contraddittorio evidenziato dal Consiglio di Stato, ha puntualizzato che “ la determinazione della sanzione pecuniaria era stata erroneamente richiesta ”.

5. Il T.a.r. adito, con sentenza 22 marzo 2023 n. 162, respingeva il ricorso, ritenendo che il nuovo provvedimento fosse esente dai vizi motivazionali e procedimentali che avevano determinato l’annullamento giurisdizionale di quello precedente.

6. L’appellante ha interposto appello, articolando un unico motivo di gravame (pag. 4-9 dell’appello) con cui deduce che, contrariamente a quanto sostenuto dal T.a.r., la motivazione addotta nel provvedimento a sostegno dell’asserito errore nell’indicazione, nella fase di avvio del procedimento, della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria si rivela perplessa, errata ed inidonea a sostenerne la validità. Ad avviso dell’appellante, nessuno dei documenti menzionati per relationem nel provvedimento impugnato affermano che il piazzale per la sosta non poteva essere oggetto di sanzione pecuniaria. Non risulta, inoltre, mai adottato un atto di revoca della richiesta di sanzione pecuniaria e della conseguente successiva valutazione operata dalla Commissione provinciale.

7. Si è costituito in resistenza il Comune di -OMISSIS- che ha eccepito l’inammissibilità dei nuovi documenti depositati dall’appellante in data 30 dicembre 2025 nonché dei nuovi motivi formulati. Nel merito, ha insistito per la reiezione del gravame.

8. Con memoria del 9 gennaio 2026 l’appellante ha evidenziato che l’irrogazione della sanzione pecuniaria, lungi dal costituire un mero errore materiale era perfettamente ammissibile perché il bene “ non costituisce un’area di sedime né di superficie utile ed a tale fine fa piena prova la documentazione recentemente depositata ” (pag. 3 della memoria).

9. In vista dell’udienza di trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie di replica, insistendo nelle rispettive difese.

10. All’udienza di smaltimento dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. In via preliminare, il Collegio rileva l’inammissibilità, ai sensi dell’articolo 104, cod. proc. amm., della nuova documentazione depositata dall’appellante in data 30 dicembre 2025 nonché nei nuovi motivi formulati con memoria del 9 gennaio 2026, relativi all’applicabilità della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria all’abuso in questione. Con ricorso di primo grado e con l’appello in esame, infatti, l’appellante ha dedotto esclusivamente l’insufficienza delle ragioni addotte con il provvedimento impugnato a superare i vizi di contraddittorietà e difetto di motivazione rilevati dalla sentenza n. 6190 del 2021.

12. Premesso quanto sopra, l’appello è infondato.

13. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, con il nuovo atto di acquisizione l’amministrazione ha evidenziato le ragioni della mancata applicazione della sanzione pecuniaria, in conformità a quanto statuito dalla sentenza n. 6190 del 2021 la quale non ha accertato il diritto dell’interessato alla fiscalizzazione dell’abuso, ma ha soltanto rilevato il difetto di motivazione dell’atto di acquisizione, derivante dalla contraddittorietà dell’azione amministrativa.

14. In particolare, il provvedimento impugnato richiama:

a) la nota prot. 182769 del 29 novembre 2012 che, in riscontro all’istanza prot. 172491 del 7 novembre 2012 con cui il difensore del signor OR (dante causa dell’appellante) chiedeva la non applicazione della sanzione pecuniaria o, in subordine, la sua applicazione in misura minima fissa, evidenziava che la richiesta non poteva essere accolta in quanto “ non risulta che lo stabilizzato destinato a parcheggio sia pertinenziale ad immobili legittimi o legittimati ”;

b) la nota prot. 39234 del 27 febbraio 2015 con cui si precisava che il procedimento doveva ritenersi concluso stante la presenza di provvedimenti ormai divenuti definitivi a seguito della conclusione di tutti i gradi di giudizio e in cui si ribadiva l’assenza del carattere di pertinenzialità del piazzale;

c) la comunicazione prot. n. 194629/2016 con cui –premesso che l’abuso accertato con le ordinanze di demolizione del 20 gennaio 1998 e del 28 gennaio 1999, consiste nella costruzione di un piazzale e di due serre in assenza di titolo edilizio - disponeva, ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. 380/2001, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive e della relativa area di sedime e di pertinenza.

15. Risulta, quindi, acclarato che:

a) l’abuso consiste nella realizzazione di un nuovo organismo (il piazzale) in assenza di titolo edilizio, come accertato definitivamente dall’ordinanza di demolizione prot. 23376N1 del 28 gennaio 1999 (che richiama l’art. 31 d.P.R. 380/2001), ove si puntualizza che l’opera è stata realizzata in assenza della prescritta concessione edilizia e che costituisce “ un organismo edilizio con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile ”;

b) in caso di nuova costruzione abusiva l’art. 31 d.P.R. 380/2001, richiamato nei provvedimenti ormai divenuti inoppugnabili, impone la sanzione demolitoria e non quella pecuniaria;

c) poiché il piazzale non costituisce una pertinenza, bensì un organismo edilizio autonomo rispetto all’edificio principale legittimamente realizzato, non poteva essere applicata la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 16 l.r. 23/2004 (nemmeno nella misura minima fissa richiesta dall’interessato con nota prot. 172491 del 7 novembre 2012), sebbene il Comune avesse chiesto la determinazione del relativo ammontare alla Commissione provinciale con nota prot. 144529 del 28 settembre 2012.

16. Con il provvedimento impugnato, l’amministrazione ha, quindi, chiarito che la contraddittorietà dell’azione, evidenziata nella sentenza n. 6190 del 2021, era imputabile ad un mero errore (non interessa se di fatto o di diritto) poiché l’applicazione della sanzione pecuniaria era comunque esclusa dalla natura non pertinenziale del manufatto per il quale l’art. 31 d.P.R. 380/2001, l’unica disposizione richiamata nell’ordinanza di demolizione, impone sempre la sanzione demolitoria.

17. Dalla natura non pertinenziale del manufatto discende, in via logica, l’impossibilità di applicazione della sanzione pecuniaria: il provvedimento risulta, quindi, adeguatamente motivato con il richiamo agli atti del procedimento che quella natura pertinenziale hanno chiaramente escluso.

18. Quanto all’asserita omessa revoca dei provvedimenti con cui la Commissione provinciale e la Provincia di -OMISSIS- hanno, rispettivamente, determinato e comunicato la sanzione pecuniaria, come richiesto dal Comune, è sufficiente evidenziare la natura meramente endoprocedimentale degli atti in questione, a cui non è mai seguito un provvedimento definitivo di applicazione della sanzione, unico suscettibile di riesame in via di autotutela.

19. In conclusione l’appello deve essere respinto.

20. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., con l'intervento dei magistrati:

LA TE, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

AR SS, Consigliere, Estensore

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR SS	LA TE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.