Pubblicato il 08/04/2026

N. 02821/2026REG.PROV.COLL.

N. 02690/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2690 del 2025, proposto da
Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore, e TO SA, rappresentati e difesi dagli avvocati Vincenzo Donativi, Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona de legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di Padova, Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della CCIAA di Padova, Padova Hall S.p.A., Provincia di Padova, Unione Italiana delle Camere di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura - Unioncamere, non costituiti in giudizio;

per la revocazione della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 10215, pubblicata il 19 dicembre 2024, resa tra le parti nel giudizio R.G. n. 5060/2024.

Visti il ricorso per revocazione e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. IN CI RR e dato atto che l'avv. Alfonso Celotto ha depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza n. 10215 del 19 dicembre 2024, indicata in epigrafe, questa Sezione ha accolto l’appello proposto dall’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione contro la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Padova e il dott. TO SA e nei confronti, tra gli altri, del Comune di Padova, per la riforma della sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 8171/2024, resa tra le parti.

1.1.Con quest’ultima decisione era stato accolto il ricorso proposto dalla CCIAA di Padova e dal suo Presidente, dott. TO SA, per l’annullamento della delibera dell’ANAC 18 maggio 2022, n. 256, con la quale – all’esito del procedimento di vigilanza relativo ad un’ipotesi di incompatibilità di incarichi in capo a quest’ultimo per essere contemporaneamente titolare dell’incarico di Presidente del Consiglio di amministrazione della Padova Hall s.p.a. (società partecipata al 49,20% dalla stessa CCIAA di Padova) – l’Autorità ha ritenuto “ la sussistenza della fattispecie di incompatibilità – ai sensi dell’art. 11, comma 3, lett. c), d.lgs. n. 39/2013 tra l’incarico di Presidente della CCIAA di Padova e quello di Presidente della Padova Hall ”, e ha rimesso al RPCT della CCIAA di Padova “ i seguiti di propria competenza ai sensi dell’art. 19, comma 1, d.lgs. n. 39/2013, con concessione all’interessato, al fine di consentire l’opzione tra i due incarichi, del termine perentorio di 15 giorni, decorso il quale si verificheranno le conseguenze previste dal medesimo art. 19, comma 1, d.lgs. n. 39/2013 ”.

1.2. Con la sentenza di primo grado il T.a.r. aveva accolto il primo di cinque motivi di ricorso (col quale i ricorrenti avevano lamentato l’illegittimità dell’atto gravato per « violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, lett. l), d. lgs. 39/2013; eccesso di potere, nonché irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà dell’operato amministrativo [oltreché per] difetto di motivazione », evidenziando – in sostanza – che la carica di Presidente della CCIAA di Padova non può ascriversi al novero degli incarichi di “ amministratore di ente pubblico di livello provinciale ” ex artt. 1, comma 2, lett. l), e 11, comma 3, d.lgs. n. 39/2013) ed aveva dichiarato assorbiti i restanti quattro motivi, pervenendo all’annullamento dell’atto impugnato, con compensazione delle spese processuali.

1.3. Contro la sentenza di primo grado l’Anac ha interposto appello, affidato ai motivi di gravame sintetizzati come segue nella sentenza del Consiglio di Stato oggetto di revocazione: “ error in iudicando; violazione dell’art. 100 c.p.c; violazione degli artt. 1 co. 2 lett. l) e 11 co. 3 lett. c) d. lgs. n.39/13; erroneità della motivazione ”, chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, il rigetto del ricorso proposto dalla CCIAA di Padova e dal suo Presidente in primo grado.

1.4. Il collegio d’appello -dichiarando assorbite le censure di inammissibilità del ricorso- ha nel merito ritenuto, diversamente dal primo giudice, che per effetto delle attribuzioni del Presidente, ai sensi dell’art. 2 del “ Regolamento per l’utilizzo delle carte di credito ” approvato con deliberazione del Consiglio camerale n. 22 del 9 dicembre 2013 e della Giunta, quindi anche del suo Presidente, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 580/93, “ la figura del Presidente della CCIAA di Padova è sussumibile nell’ambito della previsione di cui all’art. 1 co. 2 lett. l) d. lgs. n.39/13 (amministratori di enti pubblici), la qual cosa determina il sorgere della situazione di incompatibilità prevista dall’art. 11 c. 3, lett. c), d.lgs. n. 39/2013 ”.

Per tali ragioni, ha giudicato legittima l’impugnata delibera.

1.5. L’appello è stato accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata e rigetto del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

1.5.1. Le spese processuali sono state compensate.

2. La Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Padova e il dott. TO SA hanno proposto ricorso per revocazione, ai sensi degli artt. 106 c.p.a. e 395 n. 4 c.p.c., sulla base di due distinti motivi per il giudizio rescindente e formulazione di appositi motivi per il giudizio rescissorio.

L’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione si è costituita per resistere al ricorso.

2.1. All’udienza del 26 marzo 2026, la causa è stata assegnata a sentenza, previo deposito di memorie e repliche.

3. Col primo motivo avanzato a fini rescindenti i ricorrenti sostengono che la sentenza conterrebbe un errore revocatorio “ nella parte in cui omette di pronunciarsi sui motivi dichiarati assorbiti in primo grado dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, con sentenza n. 8171 del 24 aprile 2024 ”, che gli stessi ricorrenti sostengono essere stati “ritualmente riproposti” nel giudizio di appello, con lo scritto difensivo depositato il 25 novembre 2024.

I ricorrenti precisano che l’errore di fatto è consistito nell’erronea percezione del contenuto materiale di tale scritto, che conteneva i motivi dichiarati assorbiti in primo grado, sui quali il Consiglio di Stato ha poi omesso di pronunciarsi.

3.1. L’errore di fatto denunciato dai ricorrenti ha i caratteri dell’errore revocatorio ai sensi dell’art. 395, comma 1, n. 4 del codice di procedura civile, trovando applicazione nel caso di specie la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato che riconosce l’ammissibilità della domanda di revocazione quando il giudice di secondo grado abbia omesso la pronuncia sui motivi riproposti in appello ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. e l’omissione sia dovuta ad una svista nella lettura degli atti processuali o ad una dimenticanza redazionale, che sia immediatamente percepibile e rilevabile dalla sentenza (cfr. Cons. Stato, III, 13 aprile 2023, n. 3756 ed altre).

3.2. Nel caso di specie, l’errore revocatorio sussiste ed è immediatamente percepibile dato che né la parte in fatto né quella in diritto della sentenza danno conto dell’avvenuto deposito da parte appellante dello scritto difensivo del 25 novembre 2024 né della riproposizione dei motivi di ricorso dichiarati assorbiti in primo grado.

3.3. Per tale ragione, trattasi di errore che attiene ad un punto sul quale la sentenza non ebbe a pronunciare, essendo evidente, per la portata dei motivi in contestazione - riguardanti tutti questioni di diritto diverse da quelle oggetto della decisione - che sia stato omesso totalmente l’esame delle relative questioni e quindi si verta nella fattispecie, appunto, di omessa pronuncia determinata da errore revocatorio e non di omessa motivazione (cfr., per la differenza tra le fattispecie, Cons. Stato, III, 21 maggio 2021 n. 3963).

3.4. In particolare, l’incidenza dell’errore di fatto revocatorio sul giudizio di appello è consistita nella mancata decisione, eventualmente anche di rito, in ordine alla riproposizione in appello dei motivi secondo, terzo e quarto del ricorso di primo grado.

4. Ritenuta perciò ammissibile la domanda di revocazione, si impone – nella fase rescissoria – l’esame dei motivi riproposti.

La valutazione di questi ultimi va fatta anche in rito, non solo nel merito.

In senso contrario non può rilevare che i motivi di ricorso dichiarati assorbiti in primo grado e riproposti in appello non siano stati oggetto di contestazione nel giudizio di appello, né sotto il profilo della loro rituale riproposizione, né sotto quello della loro ammissibilità nel giudizio di secondo grado; né rileva che siffatte contestazioni non siano state svolte nemmeno nel presente giudizio di revocazione.

4.1. Invero, davanti al giudice adito per la revocazione si osservano le norme stabilite per il procedimento davanti a lui (arg. ex art. 400 c.p.c., da ritenersi compatibile col processo amministrativo anche se non richiamato dall’art. 106 c.p.a.).

Si applica quindi l’art. 101, comma 2, c.p.a., che, per le parti diverse dall’appellante, prevede che le domande dichiarate assorbite nella sentenza di primo grado - come nel caso di specie - si intendono rinunciate se non siano state “ espressamente riproposte … con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio ”.

Il riferimento alla decadenza rende palese che il rilievo di inammissibilità per mancata tempestiva riproposizione espressa dei motivi assorbiti in primo grado spetta anche al giudice d’ufficio, prescindendosi perciò dalla necessità dell’eccezione di parte.

4.2. Relativamente ai motivi del ricorso introduttivo che gli odierni ricorrenti assumono di avere riproposto con lo scritto depositato in appello il 25 novembre 2024 si riscontrano due ragioni di inammissibilità.

4.2.1. In primo luogo, risulta dagli atti che il ricorso in appello è stato notificato alle parti appellate il 21 giugno 2024; le parti appellate si sono costituite con una memoria di costituzione in data 18 luglio 2024 senza riproporre i motivi secondo, terzo e quarto del ricorso introduttivo né fare riserva di loro riproposizione (non potendo essere intesa come tale la “ riserva di ulteriormente controdedurre negli scritti difensivi ”, che attiene soltanto all’attività difensiva -appunto di “controdeduzione”- sui motivi di appello); la memoria nel corpo della quale sono contenuti i detti motivi è stata quindi depositata il 25 novembre 2024, quando era oramai decorso il termine per la costituzione in giudizio, di cui all’art. 101, comma 2, ultimo inciso c.p.a.

4.2.2. In secondo luogo, i motivi secondo, terzo e quarto del ricorso di primo grado non risultano “espressamente” riproposti come “domande” riformulate in appello in conseguenza del loro mancato esame in primo grado, né con la specificazione delle conclusioni (id est, l’indicazione dei provvedimenti richiesti al giudice: arg. ex art. 41, comma 1, lett. f) c.p.a.).

In particolare, la memoria del 25 novembre 2024 non contiene in epigrafe alcun riferimento alla riproposizione dei motivi secondo terzo e quarto dell’originario ricorso, né all’art. 101, comma 2, c.p.a. (essendo intitolata “ Memoria ”) ed è comunque totalmente priva delle conclusioni volte a richiedere “espressamente” -così come imposto dall’art. 101, comma 2, c.p.a.- l’accoglimento dei motivi che si assumono riproposti con la memoria medesima.

Invero, il punto IV della memoria si intitola “ Riproposizione sintetica degli altri motivi formulati dalla CCIAA di Padova ” ed enuncia come segue le ragioni di tale “riproposizione”: << […] appare utile, ai fini della restituzione integrale del complesso delle doglianze mosse, mostrare come le ragioni della CCIAA, volte a smentire l’impianto del provvedimento dell’Autorità, fossero (e siano tuttora) estremamente numerose e diversificate. In maniera necessariamente sintetica, si ripropongono quindi le ragioni espresse negli atti di primo grado […]>>.

In coerenza con tale enunciazione, si pongono le conclusioni della memoria (<< Alla luce di quanto esposto e considerato, respinte le avverse censure, voglia codesto Ecc.mo Consiglio di Stato rigettare integralmente l’appello proposto, in quanto inammissibile e infondato in fatto e in diritto e, per l’effetto, confermare in toto la sentenza del TAR Lazio n. 8171/2024 e l’annullamento dei provvedimenti contestati con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio. Con ogni altra consequenziale statuizione, anche in ordine alle spese di lite >>). All’evidenza, nessun accenno è fatto né all’art. 101, comma 2, c.p.a. (i cui termini erano d’altronde scaduti, come non poteva non essere noto alla difesa degli appellati), né vi è contenuta la domanda rivolta al giudice d’appello di pronunciarsi sui motivi secondo terzo e quarto del ricorso introduttivo, essendosi limitati gli appellati a richiedere il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza di primo grado, che tali motivi aveva dichiarato assorbiti.

4.3. Va perciò confutato l’assunto contenuto nel ricorso per revocazione secondo cui la riproposizione dei motivi sarebbe avvenuta in appello “ in maniera chiara ed esplicita, nel pieno rispetto del principio devolutivo del giudizio di appello, con conseguente violazione dell’obbligo del giudice di pronunciarsi su tutte le questioni ritualmente dedotte e non esaminate in primo grado per la dichiarazione di assorbimento ” (punto 14 della parte in fatto del ricorso per revocazione).

4.4. Piuttosto, decidendo sul primo motivo di revocazione, i motivi secondo, terzo, quarto del ricorso introduttivo, assorbiti in primo grado, così come contenuti nella memoria depositata nel giudizio di appello in data 25 novembre 2024, vanno dichiarati inammissibili, per le ragioni sopra esposte.

5. Col secondo motivo avanzato a fini rescindenti la sentenza viene impugnata ai sensi degli articoli 106 c.p.a. e 395, n. 4, c.p.c. nella parte della motivazione in diritto, testualmente riportata come segue nel ricorso per revocazione:

<< Così individuata la normativa di riferimento, e venendo ora alla fattispecie in esame, rileva il Collegio che l’art. 2 del “Regolamento per l’utilizzo delle carte di credito” – approvato con deliberazione del Consiglio camerale n. 22 del 09.12.2013, annovera il Presidente della CCIAA rientri tra i soggetti che possono essere titolari di carta di credito da utilizzare per le spese dell’Ente camerale.

In particolare, ai sensi del successivo art. 3, rientrano tra le spese ammissibili con carta di credito quelle relative a:

- beni, servizi e lavori in economia;

- acquisti effettuati nell’ambito del commercio elettronico (es. acquisti di libri e abbonamenti; fornitura di siti web e web-hosting, gestione a distanza di programmi e attrezzature; fornitura di software e relativi aggiornamenti);

- rappresentanza delle amministrazioni in Italia e all’estero (spese in occasioni di incontri con personalità o autorità estranee all’Ente).

Ai sensi di tale previsione normativa è invece vietato l’utilizzo delle carte per uso personale, o per spese non attinenti al funzionamento dell’Ente. 5. Emerge pertanto dalle suddette previsioni regolamentari che il Presidente della CCIAA è titolare del potere di effettuare spese per conto dell’ente, riconducibili all’espletamento di funzioni non solo di rappresentanza, ma anche di amministrazione attiva, come l’acquisto di beni e la fornitura di servizi. […].

Ne consegue che la figura del Presidente della CCIAA di Padova è sussumibile nell’ambito della previsione di cui all’art. 1 co. 2 lett. l) d. lgs. n.39/13 (amministratori di enti pubblici), la qual cosa determina il sorgere della situazione di incompatibilità prevista dall’art. 11 c. 3, lett. c), d.lgs. n. 39/2013.

Per tali ragioni, l’impugnata delibera deve ritenersi legittima, costituendo la logica e corretta risultante dell’applicazione delle citate previsioni normative. >>.

5.1. Ad avviso dei ricorrenti, l’errore di fatto revocatorio consisterebbe nel presupposto del tutto errato secondo cui la titolarità del diritto di utilizzo delle carte di credito da parte del Presidente della CCIAA di Padova prevista dal relativo Regolamento comporterebbe l’attribuzione di poteri di amministrazione attiva, mentre i ricorrenti sostengono che si tratterebbe soltanto di poteri di rappresentanza, come previsto dallo statuto e dalla normativa interna, senza alcun potere gestorio.

In sintesi, l’errore di fatto consisterebbe nell’errata percezione del contenuto materiale del “ Regolamento per l’utilizzo delle carte di credito ” adottato con deliberazione del Consiglio camerale n. 22 del 9 dicembre 2013. Secondo i ricorrenti, tale errore emergerebbe dal fatto che il giudice d’appello avrebbe “ erroneamente ritenuto che la mera titolarità di una carta di credito conferisse al Presidente della CCIAA poteri di gestione attiva, omettendo di considerare che il Regolamento in quesitone non attribuisce in alcun modo al Presidente facoltà autonome di amministrazione attiva ”, per le ragioni di seguito esposte nello stesso ricorso sub a), nonché sub b) e c).

6. Il motivo è privo di fondamento quanto all’ammissibilità della revocazione ai sensi degli artt. 106 c.p.a. e 395 n. 4 c.p.c..

Quest’ultima disposizione prevede che sia revocabile “ la sentenza che è l’effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa ”.

Secondo la giurisprudenza, che si intende qui ribadire, l’errore di fatto revocatorio consiste nell’erronea percezione del contenuto materiale degli atti del processo (o in una svista, in un errore di lettura, nel cd. abbaglio dei sensi), a cagione del quale il giudice abbia fondato il suo convincimento su di un falso presupposto di fatto (cfr., ex multis , Cons. Stato, VII, 1° marzo 2022, n. 1458; Id., V, 21 settembre 2020, n. 5480, con i precedenti elencati).

La richiamata disposizione del codice di procedura civile prevede inoltre che detto errore di percezione debba avere comportato che la decisione sia fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità “ è incontrastabilmente esclusa ” ovvero sull’inesistenza di un fatto la cui verità “ è positivamente stabilita ” negli atti e nei documenti della causa, di modo che l’errore deve cadere su una circostanza di fatto, da intendersi come fatto materiale (ed estensivamente anche fatto processuale), in modo che sia possibile comparare la rappresentazione del fatto contenuta nella sentenza con quella che invece si evince dagli atti processuali (cfr. Cons. Stato, III, 28 luglio 2020, n. 4800; id., 21 novembre 2019, n. 7938 nel senso che “ l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto a loro esistenza e a loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali;[… ] ”).

Ne consegue che è estranea all’errore revocatorio l’attività interpretativa e valutativa dell’organo giudicante in merito alle risultanze documentali e probatorie (cfr., tra le tante Cons. Stato, II, 5 aprile 2022 n. 2532, secondo cui “ Non si è, quindi, in presenza di un errore revocatorio nell’ipotesi di inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali, ovvero di anomalie del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero ancora nel caso in cui la questione sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o sulla base di un esame critico della documentazione acquisita; ipotesi, queste, che possono semmai dar luogo ad un errore di valutazione, come tale qualificabile come errore di diritto e non deducibile in sede di revocazione (cfr., sul punto, anche Cons. Stato, sez. III, n. 2316/2021) ”).

6.1. Nel caso di specie, l’errore ascritto al giudice d’appello da parte dei ricorrenti è prospettato, per un verso, in sostanza come errore interpretativo del contenuto del “ Regolamento per l’utilizzo delle carte di credito ”, per altro verso, come errore di diritto nella valutazione del rapporto tra i contenuti del Regolamento e quelli dello statuto.

Gli addebiti mossi alla sentenza coinvolgono l’attività d'interpretazione e di valutazione del contenuto del Regolamento e dello statuto della Camera di commercio, ai fini della formazione del convincimento, restando perciò estranei all’ambito di applicazione dell’art. 395 n. 4 c.p.c. (cfr., nel senso che l'errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all'attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza e al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice, anche Cons. Stato, IV, 1 giugno 2018, n. 3671; id., IV, 22 gennaio 2018 n. 406).

6.2. Il secondo motivo di revocazione è quindi inammissibile.

7. In conclusione, decidendo sul ricorso per revocazione, questo va in parte dichiarato inammissibile ed in parte, ammessa la revocazione, vanno dichiarati inammissibili i motivi del ricorso introduttivo che si assumono riproposti in appello ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. Per l’effetto, va confermata, in parte con diversa motivazione, la sentenza di accoglimento dell’appello pronunciata da questa Sezione il 19 dicembre 2024, n. 10215, con le statuizioni consequenziali.

7.1. Le spese processuali del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, dichiara questo inammissibile quanto al secondo motivo e, quanto al primo, ammessa la revocazione, dichiara inammissibili i motivi del ricorso introduttivo che si assumono riproposti in appello ex art. 101, comma 2, c.p.a..

Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali in favore dell’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, che liquida nell’importo complessivo di € 5.000,00, oltre accessori se dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TE AN, Presidente FF

IN CI RR, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN CI RR	TE AN

IL SEGRETARIO