Pubblicato il 05/03/2026

N. 01771/2026REG.PROV.COLL.

N. 03432/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3432 del 2023, proposto da -OMISSIS- rappresentati e difesi dagli avvocati Michele Guzzo e Domenico Tomassetti, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore , e il Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione prima stralcio, n. -OMISSIS- del 21 ottobre 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri e del Ministero della difesa;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026, il consigliere ES GI;

udito l’avvocato Michele Guzzo per gli appellanti e viste le conclusioni scritte depositate dall’avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per le amministrazioni appellate;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla domanda di annullamento dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri numeri 3676 e 3677 del 6 novembre 2014, della nota del Capo gabinetto del Ministero della difesa prot. n. 42925 del 5 novembre 2014, della nota della Presidenza del Consiglio n. 1624 dell’11 novembre 2014 e dell’atto dello Stato maggiore del Ministero della difesa prot. n. 142978 del 14 novembre 2014, nonché dalla domanda di riconoscimento del diritto di cinque militari alla corresponsione delle indennità previste dall’art. 10 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 21 agosto 2013 per il periodo intercorrente tra il 23 febbraio 2014 e le date di effettiva cessazione del loro servizio presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) il generale-OMISSIS- il colonnello -OMISSIS- il luogotenente-OMISSIS- e il luogotenente -OMISSIS- tutti dipendenti delle Forze armate, a seguito di nomina con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 17 settembre 2013, prestarono servizio (con diverse decorrenze retrodatate, trattandosi, di fatto, di una regolarizzazione, tra aprile e settembre 2013) presso l’ufficio del consigliere militare del Presidente del Consiglio, la cui organizzazione interna, unitamente al trattamento economico del personale, era stata determinata dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 21 agosto 2013;

b) con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 18 febbraio 2014 il tenente colonnello -OMISSIS- anch’egli dipendente delle Forze armate e già comandato presso la Presidenza dall’agosto 2013, venne formalmente chiamato a prestare servizio presso l’ufficio del consigliere militare, con decorrenza dal 1° febbraio 2014;

c) a seguito del subentro di un nuovo Governo, che prestò giuramento il 22 febbraio 2014, gli interessati continuarono ad espletare le consuete mansioni presso la Presidenza del Consiglio dei ministri;

d) con nota del segretariato generale della Presidenza del Consiglio prot. 3734 del 1° agosto 2014 essi vennero espressamente comandati a continuare il proprio servizio presso la Presidenza « nelle more dell’organizzazione della struttura »;

e) con nota prot. 42925 del 5 novembre 2014, il gabinetto del Ministero della difesa comunicò agli uffici della Presidenza del Consiglio che gli interessati, a decorrere dal 23 febbraio 2014 e fino a cessata esigenza, erano « da considerare in carico alle rispettive Forze armate, a carico delle quali risulta pertanto anche il trattamento accessorio »;

f) con i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri numeri 3676 e 3677 del 6 novembre 2014, aventi decorrenza retroattiva dal 26 maggio 2014, vennero rispettivamente rideterminata l’organizzazione dell’ufficio del consigliere militare e individuato nominativamente il personale da assegnarvi, nel cui elenco non figuravano gli interessati;

g) con nota prot. 1624 dell’11 novembre 2014, il consigliere militare del Presidente del Consiglio comunicò l’assenza di motivi ostativi allo spostamento degli interessati presso le sedi definite dalle rispettive Forze armate di appartenenza;

h) con atto n. 142978 del 14 novembre 2014 lo Stato maggiore del Ministero della difesa precisò che, per il periodo dal 23 febbraio 2014 al 25 maggio 2014, « tutto il personale è da considerarsi in forza alle rispettive FA talché il servizio prestato presso la PCM Ufficio del Consigliere Militare è da considerarsi servizio “di fatto” in qualità di “addetto” al Consigliere Militare » e che, per il periodo dal 26 maggio 2014 fino « a termine esigenza » il personale non reinquadrato con il nuovo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3677 del 6 novembre 2014 « dovrà essere reso disponibile a far data dal 17 novembre p.v. »;

i) nell’autunno 2014, in date differenti, gli interessati vennero effettivamente trasferiti presso le sedi delle Forze armate di appartenenza.

3. Gli atti indicati al paragrafo 1 sono stati impugnati da-OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS--OMISSIS- e -OMISSIS-con il ricorso n. 749 del 2015 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato a quattro motivi compendiati in: « Violazione del principio di legalità ed irretroattività; Violazione degli artt. 25, comma 2, e 97 della Costituzione; Violazione e falsa applicazione dell'art.11 delle Preleggi; Violazione del principio dell’affidamento; Eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto; illogicità, difetto di motivazione. Sintomi di sviamento di potere », « Violazione del principio di legalità ed irretroattività; Violazione degli artt. 25, comma 2, e 97 della Costituzione; Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 delle Preleggi; Violazione del principio dell’affidamento; Eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto; illogicità, difetto di motivazione. Sintomi di sviamento di potere », « Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 comma 5 del D.lgs. n.303/99 » e « Applicabilità dell’art. 2126 c.c.. Diritto dei ricorrenti ad ottenere le indennità di cui all’art. 10 del DPCM del 21.8.2013 anche per il periodo successivo al 22.2.2014 e sino all’effettiva cessazione dal servizio presso la PCM ed al rientro nelle Forze Armate di appartenenza ».

Oltre alla domanda demolitoria, gli interessati hanno chiesto, altresì, la declaratoria del loro diritto ad ottenere l’indennità prevista dall’art. 10 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 21 agosto 2013 anche per i periodi successivi l 22 febbraio 2014 e fino all’effettiva cessazione dei loro servizi presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.

4. La Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero della difesa si sono costituiti nel giudizio di primo grado, chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Con l’impugnata sentenza n. -OMISSIS- del 21 ottobre 2022, il T.a.r. per il Lazio, sezione stralcio, ha respinto il ricorso e ha compensato tra le parti le spese processuali.

5.1. In particolare, il collegio di primo grado ha reputato « corretto l’operato dell’amministrazione che, al momento dell’insediamento del nuovo Governo, ha ritenuto i ricorrenti decaduti dall’incarico di diretta collaborazione, in assenza di diversa determinazione della nuova Presidenza, ed ha cessato di riconoscergli l’indennità dovuta ai sensi dell’art. 10, comma 6, del DPCM 21.8.2013, la corresponsione della quale “ è strettamente correlata alla natura fiduciaria dell’incarico e, quindi, con la sua cessazione vengono meno anche le condizioni che giustificano l’obbligo per l’amministrazione che lo aveva conferito di continuare ad erogare le relative indennità ” (T.A.R. Lazio Roma, Sez I, sent. n. 13193/2020). (…) Invero, sebbene i ricorrenti avessero continuato ad espletare le consuete mansioni presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in realtà non prestavano più servizio a titolo di diretta collaborazione, non potendo considerare un tale incarico automaticamente confermato, in caso di cessazione anticipata della compagine governativa, solo perché non espressamente accompagnato da una restituzione all’Amministrazione di appartenenza ».

6. Con ricorso ritualmente notificato in data 18 aprile 2023 e depositato in pari data,-OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS--OMISSIS- e -OMISSIS-hanno proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando due motivi.

7. La Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero della difesa si sono costituiti in giudizio, resistendo al gravame.

8. In vista dell’udienza di discussione le amministrazioni statali hanno depositato una memoria in data 12 dicembre 2025, con cui hanno specificamente controdedotto alle doglianze veicolate con l’impugnazione.

8.1. Gli appellanti hanno depositato una memoria in data 17 dicembre 2025 e una memoria di replica in data 30 dicembre 2025, con cui hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle proprie posizioni.

9. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 20 gennaio 2026.

10. L’appello è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti considerazioni.

11. Tanto tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 18 a pagina 24 del gravame – quanto mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 24 a pagina 30 del gravame – gli appellanti hanno dedotto « Sull’erroneità della sentenza n-OMISSIS- del TAR del Lazio nella parte in cui non riconosce il diritto dei ricorrenti alla corresponsione del trattamento economico accessorio previsto dall’art. 10 del DPCM del 21.8.2013 ».

11.1. Si tratta, all’evidenza della medesima censura sviluppata sotto più profili, sicché i due motivi devono essere vagliati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale.

12. Essi sono fondati.

13. Innanzi tutto va premesso che non è contestato che gli appellanti hanno svolto un’attività lavorativa effettiva in favore della Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale ne ha beneficiato senza corrispondere ai militari, dopo il 22 febbraio 2014, il trattamento economico accessorio previsto dall’art. 10 del decreto del Presidente del Consiglio del 21 agosto 2013.

Ciò posto, non è condivisibile la tesi dell’amministrazione – fatta propria dal T.a.r. – secondo cui gli interessati sarebbero automaticamente decaduti dall’incarico in ragione dell’avvicendamento governativo, non potendosi considerare l’incarico automaticamente confermato a causa del ritardato rientro presso le Forze armate di appartenenza, in quanto non considera che i militari sono stati comandati espressamente, con nota del segretariato generale della Presidenza prot. 3734 del 1° agosto 2014, a continuare il proprio servizio presso la Presidenza « nelle more dell’organizzazione della struttura », poi avvenuta soltanto in data 5 novembre 2014, ovverosia oltre 8 mesi dopo il giuramento del nuovo Governo in data 22 febbraio 2014.

Gli interessati, conformemente a quanto disposto dalla Presidenza (e, dunque, non soltanto senza contrarietà di tale amministrazione, ma su sua espressa richiesta), hanno continuato ad assolvere i rispettivi incarichi senza alcuna cessazione del servizio, conservando, con il pieno accordo dell’amministrazione, i tesserini di accesso alle sedi, le dotazioni di telefonia e di informatica mobile.

In memoria le amministrazioni appellate hanno dedotto che gli interessati sarebbero rimasti soltanto “fisicamente” presso la Presidenza “ con le modalità di utilizzo disposte da ciascuna differente Forza Armata ”, il che, tuttavia, non corrisponde alla realtà, atteso che essi hanno continuato ad operare presso la Presidenza non via di fatto, ma in forza di precise disposizioni dell’amministrazione beneficiaria e con le stesse modalità espletate prima dell’insediamento del nuovo Governo e per le quali sono previste le indennità di cui all’art. 10 del decreto del Presidente del Consiglio del 21 agosto 2013.

Pertanto non si è verificata alcuna decadenza automatica dal servizio, che è, invece, continuato su espressa e inequivoca disposizione dell’amministrazione beneficiaria delle prestazioni lavorative.

Alteris verbis , i militari non avrebbero potuto sottrarsi legittimamente all’adempimento della prestazione lavorativa e tornare, in assenza di ordine del Ministero della difesa, alle Forze armate di appartenenza, il che, infatti, è successivamente avvenuto soltanto a fronte di specifiche disposizioni datoriali in tal senso.

Cionondimeno, agli interessati, a far data dal 23 febbraio 2014 (compreso), non è stata più corrisposta l’indennità accessoria, con conseguente illegittima lesione del sinallagma negoziale, che deve essere pienamente reintegrato dall’amministrazione beneficiaria delle prestazioni lavorative.

Quanto esposto, stante il suo carattere dirimente e satisfattivo (senza che, quindi, ci si debba addentrare nella disamina dei principi espressi dall’art. 2041 c.c., pur essendo, per il vero, in teoria rilevanti, ma in via sussidiaria, nella fattispecie), assorbe ogni ulteriore questione prospettata dagli appellanti, anche in relazione alla concreta applicabilità dell’art. 2126 del codice civile alle prestazioni in favore della pubblica amministrazione, che, invero, non viene in rilievo nel caso di specie, non riscontrandosi prestazioni svolte solamente in via di fatto senza specifico incarico, ma una continuazione prestazionale effettuata non soltanto con il consenso dell’amministrazione beneficiaria, bensì su ordine della medesima e con il benestare dell’amministrazione di appartenenza.

14. In conclusione l’appello deve essere accolto e, pertanto, in riforma della gravata sentenza, deve essere accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento, nelle parti interessanti gli appellanti, dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri numeri 3676 e 3677 del 6 novembre 2014, della nota del Capo gabinetto del Ministero della difesa prot. n. 42925 del 5 novembre 2014, della nota della Presidenza del Consiglio n. 1624 dell’11 novembre 2014 e dell’atto dello Stato maggiore del Ministero della difesa prot. n. 142978 del 14 novembre 2014, nonché con riconoscimento del diritto dei cinque ricorrenti alla corresponsione delle indennità previste ai sensi dell’art.10 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 21 agosto 2013 per i periodi in cui hanno svolto la prestazione lavorativa presso la Presidenza del Consiglio dei ministri dal 23 febbraio 2014 sino alla effettiva cessazione del loro servizio (in diverse date) e conseguente condanna della Presidenza al pagamento delle relative somme.

14.1. Sugli importi da corrispondere non sono dovuti, a differenza di quanto chiesto dagli appellanti, congiuntamente gli interessi legali e la rivalutazione monetaria, trattandosi di emolumenti retributivi e stante il relativo divieto di cumulo per i lavoratori dipendenti pubblici di cui all’art. 22, comma 36, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (disposizione speciale rispetto all’art. 429, comma 3, c.p.c.), sicché è dovuto, tra i due meccanismi incrementali, quello in concreto di maggior valore, dai singoli ratei all’effettivo soddisfo.

15. La notevole peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese processuali di ambedue i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 3432 del 2023, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado n. 749 del 2015 e conseguentemente:

a) annulla, nelle parti interessanti gli appellanti, i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri numeri 3676 e 3677 del 6 novembre 2014, la nota del Capo gabinetto del Ministero della difesa prot. n. 42925 del 5 novembre 2014, la nota della Presidenza del Consiglio dei ministri n. 1624 dell’11 novembre 2014 e l’atto dello Stato maggiore del Ministero della difesa prot. n. 142978 del 14 novembre 2014;

b) dichiara il diritto di-OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS--OMISSIS- e -OMISSIS-ad ottenere le indennità previste dall’art. 10 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 21 agosto 2013, anche per i periodi di servizio svolti presso la Presidenza del Consiglio dei ministri nel lasso temporale dal 23 febbraio 2014 alle date di effettiva cessazione dei loro rispettivi servizi;

c) condanna la Presidenza del Consiglio dei ministri al pagamento, in favore dei ricorrenti, delle somme dovute a titolo della suddetta indennità, oltre alla maggior somma tra interessi legali e rivalutazione monetaria da ogni singolo rateo fino all’effettivo soddisfo.

Compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e 9, paragrafo 1, del Regolamento U.E. 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità degli appellanti, manda alla segreteria di procedere all’oscuramento delle loro generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificarli.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026, con l’intervento dei magistrati:

BI OR, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

ES GI, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES GI	BI OR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.