Pubblicato il 25/11/2025

N. 09247/2025REG.PROV.COLL.

N. 01482/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1482 del 2024, proposto da
EA SA, rappresentato e difeso dall’avvocato Federico Bailo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima-Stralcio) n. 16846/2023, resa tra le parti, per l’accertamento del diritto alla corresponsione della indennità funzionale di cui all’art. 8 del D.P.R. n. 51/2009 (già prevista dall’art. 6 del D.L. n. 387/1987), con condanna dell’Amministrazione al relativo pagamento, previa disapplicazione di ogni contraria determinazione dell’Amministrazione e segnatamente le note 30.11.2016 e 8.1.2016 assunte dalla Questura di Roma – Ufficio Amministrativo Contabile.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. MA AT;

Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, n.r.g. 9728 del 2017, il Sovrintendente della Polizia di Stato EA SA, esponendo di aver inutilmente richiesto alla Questura di Roma che gli fosse riconosciuto, avendo maturato diciassette anni di servizio agli effetti di cui all’art. 6 del d.l. n. 387/1987 (convertito in legge n. 427/1987) e dall’art. 8 del DPR n. 51/2009, il beneficio economico dell’assegno di funzione, agiva in giudizio per avversare il diniego del beneficio richiesto e ottenere l’accertamento del relativo diritto e la condanna del Ministero al pagamento di quanto dovutogli a tale titolo, con interessi legali e rivalutazione monetaria.

2. Più in particolare, la P.A. aveva ritenuto di non poter concedere l’indennità in quanto il signor SA aveva completato i diciassette anni durante il periodo di vigenza del ‘blocco stipendiale’ di cui all’articolo 9, commi 1 e 21, del d.l. n. 78/2010 che vietava l’attribuzione di incrementi economici maturati nel triennio 2011-2013, in seguito prorogato fino alla fine dell’anno 2014. Il Ministero riteneva anche che – essendo stato, dopo un’assenza dal servizio per infermità dal 16.11.2012 al 19.12.2013, collocato in aspettativa speciale dal 24.12.2013 con decreto del 12.2.2104 prot. 333-D/.339 in quanto destinatario di un giudizio di permanente inidoneità lavorativa il 20.12.2013 e quindi primo della scadenza del predetto blocco – fino alla cessazione dai ruoli della Polizia di Stato e successivo passaggio nei ruoli della nuova Amministrazione (1.1.2015-27.7.2015) l’indennità non andasse assegnata.

3. Con sentenza del 13 novembre 2023, n. 16846, il T.A.R. ha respinto il ricorso ritenendo che il beneficio invocato non spettasse perché:

a) per il periodo dal 18.11.2013 al 24.12.2014 (vigenza del d.l. n. 78/2010) il ricorrente beneficiava già di un assegno, corrisposto una tantum ; inoltre riteneva che il Ministero avesse correttamente interpretato l’applicazione della predetta norma di blocco stipendiale al caso di specie e respingeva la tesi attorea che richiamava a suo favore la sentenza della Corte Costituzionale n. 178/2015;

b) il rigetto del beneficio per il periodo dal 1.1. al 27.7.2015 era corretto, essendo il ricorrente in aspettativa speciale, con l’effetto giuridico che gli spettava il trattamento economico prima del giudizio di inidoneità (ovvero senza l’indennità di funzione).

4. Avverso la decisione di primo grado il signor SA ha interposto appello, affidato a due motivi di censura rubricati:

“ 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 D.P.R. 339/82 e smi. Travisamento dei fatti ed erroneità di motivazione.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9, comma I, del D.L. n. 78/2010, conv. in L. 122/2010. ”

4.1 Con il primo motivo, l’appellante sostiene che:

- il TAR non avrebbe considerato che i diciassette anni richiesta dalla norma (precedentemente 19 anni, in seguito ridotti di due anni a 17 anni con il DPR n. 51/2009, art. 8) sarebbero stati maturati nel novembre 2013 (essendo stato arruolato nel novembre del 1996), ma il giudizio di inidoneità sarebbe avvenuto solo il mese successivo, il 24.12.2013;

- la P.A. avrebbe dovuto riconoscere maturata l’indennità (che sarebbe stata solo temporaneamente congelata dalla norma) e concederla dopo il termine degli effetti del blocco stipendiale, ovvero dal 1.1.2015;

- il TAR avrebbe dovuto riconoscere – in aderenza al parere del Cons. Stato, sez. I., n. 1345/2020 – che anche se in congedo avesse diritto allo stipendio, pur non svolgendo l’attività (principio avvallato anche dalla sentenza Cons. Stato, sez. IV, n. 6825/2007);

- il parere invocato dalla P.A. e richiamato dal TAR nella sentenza gravata sarebbe inconferente, attenendo ad un’altra fattispecie (maturazione delle ferie nel periodo di aspettativa).

4.2 Con il secondo ordine di censure l’appellante espone che:

- il TAR non avrebbe correttamente vagliato le critiche in ordine all’interpretazione del d.l. n. 78/2010, essendo le limitazioni stipendiali di natura straordinaria, non suscettibili di dispiegare gli effetti al di là del limite temporale e senza la possibilità di derogare illimitatamente alle norme riguardanti emolumenti stipendiali;

- il TAR non avrebbe colto l’ obiter dictum della Consulta nella sentenza n. 178/2015 nel caso di specie;

- la disparità di trattamento nel presente caso sarebbe evidente, negando l’indennità di funzione solo alle persone che avessero maturato l’assegno nella vigenza del blocco stipendiale;

- in un caso analogo davanti alla medesima sezione del TAR Lazio (n. 10857/2022) sarebbe stato deciso esattamente nel senso richiesto dall’odierno appellante, a conferma della contraddittorietà emergente nella presente sentenza.

5. Si è costituito il Ministero dell’Interno, resistendo al gravame.

6. In vista della discussione l’appellante ha prodotto una memoria conclusionale e alla pubblica udienza del 6 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Controversa in giudizio è la spettanza all’appellante della maggiorazione prevista dall’art. 6 del d.l. n. 387/1987 (convertito con legge n. 472/1987, successivamente richiamato dall’art. 8 del D.P.R. n. 51/2009 e ridotto da 19 a 17 anni di servizio) che al primo comma prevede che:

“ 1. Al personale appartenente al ruolo degli agenti e degli assistenti e qualifiche equiparate della Polizia di Stato e gradi corrispondenti dei Corpi di polizia di cui all'articolo 16 della legge 1 aprile 1981, n. 121, è attribuito, al compimento di diciannove anni di servizio comunque prestato senza demerito nelle forze di polizia, un assegno funzionale pensionabile di L. 800.000 annue lorde. Detto importo è elevato a L. 1.100.000 al compimento di ventinove anni di servizio comunque prestato senza demerito nelle forze di polizia. ”

8. Con gli atti avversati in primo grado il Ministero dell’Interno ha respinto le istanze con cui l’appellante aveva chiesto l’attribuzione della maggiorazione suddetta in quanto:

a) il periodo di aspettativa speciale ai sensi dell’art. 8 del DPR n. 339/1982 non può essere riconosciuto utile al fine di maturare l’anzianità di servizio richiesta per poter beneficiare dell’assegno di funzione;

b) anche se si considerasse maturata l’anzianità a novembre 2013, ovvero un mese prima del collocamento in aspettativa speciale, nella vigenza del d.l. n. 78/2010 (‘blocco stipendiale’), non era comunque consentita l’attribuzione di incrementi economici ordinari;

c) a parziale ristoro del trattamento economico congelato per effetto del predetto d.l. n. 78/2010, disposto per le forze dell’ordine dallo stesso decreto legge e successivamente dal DPR n. 122/2014, al signor SA era stato concesso un assegno una tantum ;

d) alla data del 1.1.2015, al termine del predetto ‘blocco stipendiale’, il signor SA era ancora nella speciale aspettativa di cui all’art. 8 del DPR n. 339/1982 con il congelamento economico alla data del giudizio di inidoneità, e pertanto non spettava l’aggiornamento stipendiale, e neanche dopo il suo transito nei ruolo civili dal 27.7.2015, alla luce del suo peculiare status di aspettativa.

9. I motivi dell’appello non sono persuasivi.

10. In merito alla ratio e ai presupposti di applicazione del beneficio economico di cui si tratta, considerata la particolare cornice disposta dal d.l. n. 78/2010 ed il conseguente ‘blocco stipendiale’, il Collegio non ha motivo di discostarsi dall’interpretazione fornita dal TAR.

11. Merita richiamare quanto accertato da questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. VI, n. 3952/2022), laddove ha affermato che “ a) la sentenza della Corte Costituzionale n. 200 del 2018 ha riconosciuto la legittimità del blocco stipendiale, attraverso una pronuncia che concerne proprio - non la fattispecie tipica della Polizia di Stato, ma certamente in maniera diretta - le conseguenze del contenimento della retribuzione sulla base di calcolo della contribuzione previdenziale e, quindi, l'ipotesi della progressione in carriera e della cessazione dal servizio nel periodo di blocco; la Corte ha, in particolare, affermato che, una volta sterilizzate ex lege, per effetto del citato art. 9, le retribuzioni in caso di progressioni in carriera nel quadriennio, la retribuzione utile ai fini previdenziali è quella risultante dall'applicazione di tale regola limitativa, senza che a tal fine rilevi il momento del collocamento in quiescenza, se nel corso del quadriennio o successivamente alla sua scadenza, perché la ricaduta sul piano del rapporto previdenziale è generalizzata; ne consegue che il pubblico dipendente promosso nel “periodo di cristallizzazione” ha diritto a quella retribuzione che percepiva prima della promozione e questa rileva sul piano (contributivo e) previdenziale, al fine di quantificare il trattamento pensionistico al quale il dipendente stesso ha diritto; b) le notorie esigenze di contenimento della spesa pubblica non possono non investire promozioni previste dalla legge che comportano l'aumento della retribuzione ai soli fini dell'aumento della base di calcolo della contribuzione previdenziale rilevante ai fini della quantificazione del trattamento pensionistico, trattandosi pur sempre della idoneità di un periodo di tempo considerato ai fini della progressione in carriera - anche se valutato ex ante dalla legge - non ontologicamente diverso dal periodo idoneo a conseguire una progressione in esito a valutazione; c) del resto, l'art. 9, comma 21, parla di “progressioni di carriera comunque denominate”, con locuzione ampia, indistintamente riferita a tutte le vicende attinenti al rapporto di lavoro non privatizzato tali da determinare, quale che ne sia il nomen juris, una “progressione di carriera”; d) il carattere di generalità, nonché di eccezionalità e temporaneità, del blocco stipendiale legittimato dalle esigenze di contenimento della spesa, non può che assorbire la specialità sottolineata dal primo giudice della progressione di carriera ex lege, così trovando un trattamento unitario nel periodo di blocco, sia le progressioni in carriera avvenute nel corso del servizio attivo che quelle progressioni previste dalla legge ai soli fini del trattamento previdenziale e pensionistico; e) peraltro, la ratio del D.L. n. 78 del 2010, palesemente volta a garantire un risparmio di spesa all'Erario, vale a fortiori per le cosiddette promozioni “alla vigilia”, ben più onerose per lo Stato rispetto alle ordinarie promozioni per così dire “effettive”: l'istituto de quo, infatti, trova applicazione nella parte finale della vita lavorativa del dipendente interessato e, dunque, consente l'acquisizione dei gradi apicali nella rispettiva carriera, connotati da livelli retributivi generalmente elevati, quanto meno rispetto alla media del pubblico impiego; f) infine, a ben vedere la norma speciale è proprio la norma recata dal D.L. n. 78 del 2010, che detta la disciplina (appunto, speciale) di tutte le progressioni in carriera, comunque denominate, che siano state disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 (poi anche 2014) ”.

12. Da questi accertamenti – dai quali il Collegio non vede alcun motivo per discostarsi anche nel caso di specie in quanto si tratta di una vicenda del tutto sovrapponibile – consegue la correttezza dei provvedimenti gravati, che hanno ritenuto (considerata l’eccezionalità della misura) che nel quadriennio non potesse essere disposto nessun aumento, incluso l’assegno funzionale di cui all’art. 6 d.l. n. 387/1987.

13. Correttamente il TAR ha ritenuto che l’odierno appellante aveva ottenuto, a parziale ristoro delle limitazioni disposte dal d.l. n. 78/2010, secondo le previsioni dettate per le forze dell’ordine di cui all’art. 8 comma 11-bis del medesimo d.l. e dell’art. 1 d.l. n. 27/2011, già una congrua compensazione. Con ciò il legislatore aveva chiuso la cornice giuridica, escludendo ogni altro aumento che non era più dovuto, anche se l’appellante aveva (solo astrattamente) maturato il periodo dei 17 anni prima di essere stato collocato in aspettativa speciale dovuta per la sua inidoneità permanente accertata il 20.12.2013. Ciò in quanto entrambi le date (novembre 2013 e dicembre 2013) erano comunque nel periodo di congelamento che durava fino alla fine del 2014.

14. Deve rilevarsi che è corretta l’interpretazione del Ministero che il periodo di aspettativa speciale ai sensi dell’art. 8 del DPR n. 339/1982 non potesse essere considerato per il completamento dell’anzianità di servizio richiesta per poter beneficiare dell’assegno di funzione. Tale aspettativa, qualificabile come istituto sui generis e disciplinato da una norma specifica, che deroga a quella posta per i dipendenti civili di cui al DPR n. 3/1957 (che prevede la maturazione di diritti retributivi e previdenziali anche nel periodo di aspettativa per infermità), e quindi – essendo un istituto avente il sostanziale effetto di congelare il rapporto in attesa del transito in altri ruoli (in termini Cons. Stato, sez. VI, n. 7582/2005) non è idoneo a far maturare l’assegno richiesto. Non va trascurato poi, ai fini del rigetto dell’ulteriore censura, che il testo letterale del citato articolo 8 del DPR n. 339/1982 non ammette altre interpretazioni che non siano il congelamento stipendiale e corrispondente agli emolumenti precedente concessi (“ Nel periodo intercorrente, il personale è collocato in aspettativa con il trattamento economico goduto all’atto di giudizio di non idoneità ”). Ciò comporta anche che – una volta terminati gli effetti del d.l. n. 78/2010 – non era possibile una revisione della posizione stipendiale del signor SA. Né ha pregio la censura dell’asserita contraddittorietà della sentenza gravata con quella del TAR Lazio, sez. prima stralcio, n. 10857/2022, essendo stato deciso con quella pronuncia un giudizio nel quale il ricorrente aveva già ampiamente prima maturato il periodo richiesto dalla legge per l’assegno funzionale, e quindi il caso si differenzia da quello in oggetto.

15. Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello dev’essere respinto.

16. La particolarità della vicenda permette di compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

HA SI, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

MA AT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA AT	HA SI

IL SEGRETARIO