Pubblicato il 12/02/2024

N. 01353/2024REG.PROV.COLL.

N. 08706/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8706 del 2019, proposto da
RI CL, MA IO, DA IR, LI LA, CC VA, RI ME, GL IN, rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Caretti, Riccardo Tagliaferri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Riccardo Tagliaferri in Roma, via Bisagno, 14;

contro

Ministero dell'Interno, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Corpo Forestale dello Stato, Protezione Civile Nazionale, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Protezione Civile, Ufficio Territoriale del Governo Cosenza, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali - Corpo Forestale dello Stato, U.T.G. - Prefettura di Cosenza, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Cerzeto, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Calabria, Provincia di Cosenza, Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio della Calabria, Soprintendenza Archeologica della Calabria, Autorita' di Bacino Regionale della Calabria, Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Cosenza, Protezione Civile Regionale della Calabria, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 05363/2019, resa tra le parti, risarcimento danni (art. 30 cpa) per gli odierni appellanti, i quali sono stati privati dei propri immobili siti in località Cavallerizzo, senza che fosse loro assicurato un alloggio “sostitutivo” legittimo, avente caratteristiche adeguate a garantire la tutela della salute (art. 32 Cost.) e dell’incolumità, con conseguente lesione del fondamentale diritto all’abitazione.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Comune di Cerzeto e di Corpo Forestale dello Stato e di Protezione Civile Nazionale e di Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Protezione Civile e di Ufficio Territoriale del Governo Cosenza e di Ministero per i Beni e le Attività Culturali e di Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali e di Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali - Corpo Forestale dello Stato e di U.T.G. - Prefettura di Cosenza e di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria da remoto di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 febbraio 2024 il Cons. Oreste Mario Caputo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. È appellata la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 05363/2019 di reiezione del ricorso proposto da CL RI, IO MA, IR DA, LA LI, VA CC, ME RI, IN GL per l’accertamento e la condanna al risarcimento del danno patito a causa dell’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa posta in essere con riferimento alla delocalizzazione della frazione Cavallerizzo nel Comune di Cerzeto.

2. I ricorrenti hanno premesso in fatto di essere proprietari di immobili siti nel Comune di Cerzeto, fraz. Cavallerizzo. All’inizio di marzo 2005 tale località aveva subito un rilevante evento franoso, a seguito del quale il Sindaco aveva ordinato lo sgombero dell’intero abitato della frazione.

Con decreto dell’11 marzo 2005, il Presidente del Consiglio dei Ministri dichiarava, ai sensi e per gli effetti dell’art. 5, comma 1, l. n. 225/1992, lo stato di emergenza nel territorio e, con ordinanza n. 3427 del 29 aprile 2005, nominava il Capo del Dipartimento della protezione civile commissario delegato per il superamento dell’emergenza in questione.

Con successiva ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri (“OPCM”) n. 3472 del 21 ottobre 2005, era stabilito che il Commissario delegato assicurasse anche il complessivo coordinamento delle attività finalizzate all’individuazione delle aree idonee alla delocalizzazione dell’abitato di Cavallerizzo e alla progettazione, nonché alla realizzazione, dell’insediamento in questione.

Si assegnava, inoltre, al Commissario d’adottare, d’intesa con la Regione Calabria, il piano di delocalizzazione e ricostruzione, contenente l’individuazione delle aree e la realizzazione delle opere occorrenti per la nuova costruzione dell’abitato, specificando che l’approvazione da parte del Commissario delegato, anche per il tramite del soggetto attuatore, del piano e dei relativi progetti definitivi costituiva variante agli strumenti urbanistici vigenti, approvazione del vincolo preordinato all’esproprio e dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità delle relative opere.

Seguiva altra OPCM del 22 dicembre 2005, in cui era riconosciuta l’urgenza di provvedere, procedendo alle aggiudicazioni dei lavori di realizzazione anche sulla base del solo progetto definitivo o preliminare, eventualmente conferendo appalti integrati.

A seguito della proroga dello tato di emergenza si teneva una conferenza di servizi, in data 1 marzo 2006, ove era approvato il progetto preliminare riguardante la rilocalizzazione e la ricostruzione dell’abitato della frazione di Cavallerizzo in località “Pianette”.

Il 31 luglio 2007 una nuova conferenza dei servizi approvava il relativo progetto definitivo.

A seguito di ciò i ricorrenti in primo grado instauravano un contenzioso avanti al giudice amministrativo (dapprima avanti al TAR Calabria e successivamente, in seguito a declinatoria di competenza, al TAR Lazio), dal quale scaturiva la sentenza n. 3293/10, che accoglieva parzialmente il ricorso, limitatamente alla parte in cui era lamentata la mancata procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA).

Era dunque proposto appello al Consiglio di Stato dalla parte soccombente nonché appello incidentale dagli originari ricorrenti avverso il capo della sentenza che aveva rilevato come irricevibili le censure poste a contestare alla base la scelta della delocalizzazione.

Il Consiglio di Stato, con sentenza della Sezione Quarta n. 5973/13, respingeva l’appello principale e in parte l’incidnetale e, pur accogliendo l’appello incidentale residuo dei ricorrenti in primo grado sulla dedotta irricevibilità delle suddette censure, esaminandole nel merito, le riteneva comunque infondate.

Rilevata l’inerzia dell’Amministrazione i ricorrenti proponevano un ricorso ex art. 112 e ss. avanti al Tar Lazio che si concludeva con la sentenza n. 7014/2014 del 2 luglio 2014, ove era accolto in parte il gravame, nel senso di ordinare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di dare piena e integrale esecuzione alla precedente statuizione, provvedendo alla convocazione di nuova conferenza di servizi ai fini della valutazione degli adempimenti di cui all’art. 29, commi 4 e 5, d.lgs. n. 152/06, ed era rigettata la domanda per il risarcimento del danno “da ritardo”, ex art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., come proposta.

Contestualmente al primo ricorso i ricorrenti proponevano nei confronti delle Amministrazioni domanda di accertamento e condanna dei danni asseritamente subiti a causa dell'illegittimo e/o omesso esercizio dell'attività amministrativa da loro posta in essere.

3. Nei motivi di impugnazione i ricorrenti hanno dedotto l’illegittimità degli atti che avevano disposto la delocalizzazione in località Pianette perché privi di titoli abilitativi e che ciò aveva provocato loro un gravissimo danno perché privati dei propri immobili siti in loc. Cavallerizzo, senza che fosse senza che fosse loro assicurato un alloggio "sostitutivo" legittimo, avente caratteristiche adeguate a garantire la tutela della salute, di cui all’art. 32 Cost., e dell'incolumità, con conseguente lesione del fondamentale diritto all’abitazione. Da un lato, quindi, i ricorrenti richiamavano l’illegittimità dell’azione amministrativa nell’individuare l’area, dall’altro evidenziavano che i danni patiti di cui chiedevano il risarcimento derivavano dall’essere stati spostati in zona priva di abitabilità e dei legittimi titoli necessari.

Era quindi chiesto ristoro dei danni collegati: a) alla mancata assegnazione di un alloggio, b) al ristoro delle spese “medio tempore” sostenute per la ricerca di soluzioni abitative alternative; c) alla lesione del diritto sociale all’abitazione, quale diritto inviolabile ex art. 2 Cost., correlato anche, ex art. 6 Cost., alla disgregazione sociale della comunità etnico-linguistica ivi esistente.

I presupposti della domanda erano anche rinvenuti nella suddetta sentenza n. 3293/10, come confermata sul punto in appello, in merito alla necessità di VIA, pur se i ricorrenti insistevano nell’affermare che questa avesse rilevato l’illegittimità dell’attività amministrativa afferente alla fase di delocalizzazione stessa. Era configurabile per i ricorrenti, quindi, un danno “ingiusto” senza ulteriore necessità di dimostrare l’elemento psicologico, come da giurisprudenza richiamata.

I ricorrenti, quindi, quantificavano i danni richiesti come supra sub a), b) e c), rispettivamente, in minimo euro 840.000 totali, oltre interessi e rivalutazione monetaria (sub a), in euro 280,00 mensili oltre interessi, per ciascun ricorrente, da computarsi dalla data di sgombero all'attualità, ovvero, in subordine, dalla data di inizio assegnazione degli alloggi siti in località Pianette all'attualità (sub b), in un valore da determinarsi in via equitativa (sub c).

4. Il Tar ha respinto il ricorso.

Secondo i giudici di prime cure è assente il presupposto di un’attività illegittima poiché non vi era stata alcuna statuizione di illegittimità della delocalizzazione. Il Tar Lazio e il Consiglio di Stato avevano infatti dichiarato l’irricevibilità dell’impugnativa rivolta avverso l’O.P.C.M. che stabiliva la delocalizzazione. Ed infatti dato il contenuto “libero” dell’ordinanza l’intervento emergenziale interessante un intero nucleo abitato poteva astrattamente comprendere anche l’ipotesi di delocalizzazione dell’abitato e sua ricostruzione in un luogo diverso e ciò per evitare non solo i pericoli conseguenti all’evento franoso che ha colpito l’abitato ma anche nell’evitare il protrarsi di una situazione di disagio per la popolazione assicurando la ricostruzione.

Il giudice di primo grado sottolinea inoltre che, da una interpretazione del contesto dell’esposizione, comunque, potrebbe rilevarsi che i ricorrenti intendano fondare la domanda risarcitoria su quanto riscontrato dal g.a. in ordine alla mancata sottoposizione a VIA, laddove gli stessi richiamano tale situazione. In effetti dalle sentenze risultava tale omissione ma da ciò non è sorta una situazione irreversibile essendo infatti l’amministrazione in seguito intervenuta dando luogo alla nuova procedura di VIA. “ Manca dunque del tutto la prova che i danni asseritamente subiti siano derivati direttamente ed esclusivamente a causa del periodo trascorso tra il passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato del 2013 e l’avvio della procedura di “VIA postuma” .

5. Appellano la sentenza i signori RI CL, MA IO, DA IR, LI LA, CC VA, RI LI e GL IN.

6. Si sono costituiti il Comune di Cerzeto e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, instando congiuntamente per l’infondatezza dell’appello.

7. All’udienza straordinaria dal remoto del 7 febbraio 2024 la causa, su richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione.

8. Con il primo motivo l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza nella parte in cui affermava che non vi sarebbe stata alcuna pronuncia accertativa dell’illegittimità della delocalizzazione poiché in realtà, all’esito delle pronunce citate nella parte in fatto, l’illegittimità del comportamento posto in essere dalla P.A. per non aver sottoposto il progetto in questione alla procedura di V.I.A. sarebbe stata acclarata. In particolare sarebbe stato accertato definitivamente che, a seguito di un evento calamitoso che ha colpito la frazione di Cavallerizzo della cittadina a di Cerzeto, si è deciso, invero incredibilmente, di costruire un intero paese nelle vicinanze del medesimo agglomerato, senza tuttavia espletare la necessaria procedura di VIA. Inoltre, sebbene il sub-procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA si sia concluso con un (invero illegittimo – per le ragioni esposte nei ricorsi sopracitati) decreto di esclusione (id est: D.D. Regione Calabria n. 671 del 13 giugno 2016), anche nell’ambito di tale procedimento sono emerse delle incompatibilità ambientali a cui le Amministrazioni hanno dovuto ovviare con l’inserimento di “prescrizioni” e ciò per l’inadeguatezza del sito ove sono stati posti i nuovi alloggi.

Alla luce di ciò sarebbe secondo gli appellanti evidente il danno ingiusto subito in ragione dell’illegittimità del comportamento dell’amministrazione.

9. Con il secondo motivo censura quella parte della sentenza che ha affermato la mancanza della prova, da parte dei ricorrenti, che i danni asseritamente subiti derivassero direttamente dal periodo trascorso tra il passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato e l’avvio del procedimento V.I.A. Secondo gli appellanti l’illegittimità dell’operato delle Amministrazione sarebbe di per sé sufficiente a configurare un danno ingiusto meritevole di tutela risarcitoria poiché l’accertamento dell’illegittimità di un provvedimento impugnato è sufficiente a provare l’ingiustizia del danno subito. Inoltre il giudice di primo grado non avrebbe valutato quanto dedotto dai ricorrenti in ordine allo stato dei luoghi da cui emergerebbe che i danni patiti siano conseguenza immediata e diretta dell’inadeguatezza dei nuovi alloggi realizzati. Inoltre gli stessi ricorrenti dichiarano di aver posto in essere tutto quanto di loro competenza per evitare il danno di cui è in causa per esempio proponendo dapprima giudizio di ottemperanza e poi un successivo giudizio avverso il silenzio.

10. Infine con l’ultimo motivo gli appellanti rilevano l’omessa pronuncia del giudice di prime cure relativamente all’elemento soggettivo rinvenibile in capo alla pubblica amministrazione. Sussistendo i presupposti dell’illegittimità dell’azione amministrativa e del nesso di causalità infatti il giudice avrebbe dovuto soffermarsi anche sull’elemento soggettivo.

Parimenti è avvenuto per quanto riguarda il profilo della quantificazione dei danni.

11. Il ricorso è infondato.

L’azione di condanna al risarcimento del danno promossa dai ricorrenti con il ricorso in esame è infondata in radice in ragione dell’assenza della lesione, antigiuridica, di posizione giuridica rotetta in capo ai ricorrenti.

Nella narrativa in fatto sé dato conto che non è stata accertata l’illegittimità dell’attività amministrativa in questione in nessuna delle precedenti sentenze.

Sicché non risulta censurabile l’omessa pronuncia del Tar relativamente all’elemento soggettivo, in difetto dell’elemento oggettivo (il c.d. eventus damni) richiesto, ex artt. 30 c.p.a e 2043 c.c., ai fini della prova del danno.

Omissione, tradottasi nel difetto di prova, anche nel presente grado di giudizio, poiché è del tutto assente il nesso eziologico fra il danno lamentato e il lasso di tempo trascorso tra il passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato del 2013 e l’avvio della procedura di “VIA postuma”.

Va, a riguardo precisato, che l’ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità per il ritardo dell’azione amministrativa è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stato adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità competente ovvero sarebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento.

Spetta dunque al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, dovendo provare:

- sul piano oggettivo, la presenza di un provvedimento illegittimo causa di un danno ingiusto, con la necessità di distinguere l'evento dannoso, derivante dalla condotta, che coincide con la lesione o compromissione di un interesse qualificato e differenziato, meritevole di tutela nella vita di relazione, e il conseguente pregiudizio patrimoniale o non patrimoniale scaturitone, suscettibile di riparazione in via risarcitoria;

- sul piano soggettivo, l'integrazione del coefficiente di colpevolezza, con la precisazione che l’ingiustificata o illegittima inerzia dell'amministrazione o il ritardato esercizio della funzione amministrativa non integrano la colpa dell'Amministrazione.

Nel caso in esame difettano entrambi elementi costitutivi dell’azione di condanna.

12. Conclusivamente l’appello deve essere respinto.

13. La natura della controversia e gli interessi dedotti in causa giustificano la compensazione delle spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Oreste Mario Caputo, Presidente FF, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Oreste Mario Caputo

IL SEGRETARIO