Pubblicato il 12/03/2026

N. 02045/2026REG.PROV.COLL.

N. 00505/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 505 del 2024, proposto da
RO ON, Soc. Gh Piante S.a.s., IN LG, Soc. Greenhouse S.r.l., rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Righi e Alberto Morbidelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pistoia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Chierroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 898/2023, resa tra le parti, relativa all’impugnazione del provvedimento, prot. 128026 del 21 novembre 2018, di diniego della domanda di sanatoria presentata il 20 dicembre 2017 (Pratica n. 2965/2017).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pistoia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il Cons. Cecilia IS e uditi per la parte appellante gli avvocati Righi e Morbidelli e per il Comune di Pistoia l’avv. Santinelli in delega dell’avv. Chierroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente appello è stata impugnata la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Toscana n. 898 del 6 ottobre 2023, che ha respinto il ricorso proposto dal signor RO ON, in proprio e quale titolare dell’omonima impresa individuale, nonché dalla signora IN GE, in proprio e quale socio ed amministratore unico della società Greenhouse, avverso il provvedimento del Comune di Pistoia del 21 novembre 2018, prot. 128026, di diniego della domanda di sanatoria presentata il 20 dicembre 2017 (pratica edilizia n. 2965/2017), relativa alla realizzazione di una serra fissa in località Bottegone, via Fiorentina (foglio di mappa 278, particella 609 sub. 2), cd. serra piccola.

Nel corso di un sopralluogo della polizia municipale in data 8 marzo 2010 era stata accertata la realizzazione di una struttura di circa 1500 metri quadri, costruita in pilastri e telaio copertura in acciaio, con pareti in plexigass e vetro con copertura in nylon, in luogo della serra temporanea oggetto della comunicazione del 19 maggio 2006, con destinazione alla vendita e alla coltivazione di piante in vaso. Per tale serra (piccola) e per una ulteriore serra, di dimensioni di circa 2900 metri quadri, cd. serra grande - oggetto del medesimo accertamento della Polizia municipale dell’8 marzo 2010 -il Comune, con nota del 19 maggio 2010, inviava la comunicazione di avvio del procedimento di repressione edilizia, a seguito della quale il signor ON l’11 agosto 2010 (prot. n. 50300) presentava un programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale evidenziando nelle osservazioni procedimentali del 12 agosto 2010 che si trattava del primo atto per la sanatoria edilizia; nelle osservazioni rappresentava altresì di avere richiesto il nulla osta alla Provincia di Pistoia il 7 luglio 2010 per la realizzazione di opere in fascia di rispetto idraulico.

Il Comune di Pistoia- Ufficio edilizia privata, con provvedimento del 16 settembre 2011, prot. n. 55832, respingeva la domanda di sanatoria in quanto il programma aziendale di miglioramento agricolo non poteva essere presentato per interventi già realizzati; inoltre le serre erano destinate ad attività commerciale di vendita della società Greenhouse; sussisteva una incompatibilità con la disciplina del regolamento urbanistico, adottato con delibera del consiglio comunale n. 35 del 10 marzo 2010 (per cui erano state presente osservazioni dal signor ON il 7 luglio 2010, chiedendo la modifica della destinazione indicata nel piano adottato), che prevedeva, allo stato, la destinazione agricola multifunzionale con valenza ambientale, che non consentiva la realizzazione di nuovi annessi agricoli; mancava l’autorizzazione idraulica (successivamente rilasciata dalla provincia di Pistoia il 23 settembre 2011).

Tale provvedimento è stato impugnato dal signor ON al Tribunale amministrativo regionale dal signor ON con il ricorso r.g. n. 2176 del 2011, che è stato respinto con la sentenza n. 953 del 24 luglio 2017, in quanto la sanatoria di opere abusivamente realizzate non può essere legittimata dalla presentazione di un programma di miglioramento agricolo “ finalizzato alla modificazione della strumentazione urbanistica attuativa necessaria per assicurare all’opera il requisito della conformità allo strumento urbanistico vigente al momento della presentazione della domanda ” e mancando il requisito della conformità allo strumento urbanistico vigente al momento della presentazione della domanda ex art. 140, 1° comma l.r. 3 gennaio 2005, n. 1.

Avverso tale sentenza il signor ON ha proposto appello, respinto con la sentenza del Consiglio di Stato, n. 3347 del 26 aprile 2021, in quanto “ da un lato il PMAA non può essere approvato ex post, una volta realizzate sine titulo le opere contemplate nello stesso programma, dall’altro, la realizzazione di opere in assenza della previa approvazione del PMAA configura una fattispecie di illiceità edilizia rilevante non soltanto sotto il profilo formale, ma anche sostanziale, in tale modo ostando al rilascio del titolo in sanatoria”.

Nel frattempo, la legge regionale 10 novembre 2014, n. 65 ha eliminato il programma pluriennale aziendale di miglioramento agricolo ambientale per alcuni interventi in zona agricola, rinviando al regolamento attuativo.

Il regolamento urbanistico è stato approvato con delibera del consiglio comunale n. 55 del 17 aprile 2013.

Il 29 settembre 2017 il Comune ha ingiunto la demolizione delle opere abusive.

Il 20 dicembre 2017 il signor ON ha presentato una nuova domanda di sanatoria indicando l’intervento come realizzato nel 2010; nella relazione tecnica allegata alla domanda si evidenziava che la presentazione del programma aziendale di miglioramento agricolo non era più richiesta, che pertanto sussisteva la conformità urbanistica sia al momento della presentazione della domanda che al momento della realizzazione dell’intervento, dovendosi riferire la detta conformità solo agli strumenti urbanistici locali, da cui era esclusa la presentazione del programma aziendale.

Con nota del 25 settembre 2018 il Comune di Pistoia comunicava i motivi ostativi, in quanto al momento della realizzazione degli interventi era richiesta la presentazione del programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale e la sua approvazione da parte del Comune, per cui mancava la doppia conformità urbanistica.

A seguito della presentazione di osservazioni procedimentali, in cui si rappresentava che il programma di miglioramento aziendale non era più richiesto e che la disciplina urbanistica consentiva la realizzazione di serre, il Comune il 21 novembre 2018, emanava il provvedimento di rigetto ritenendo mancante il requisito della doppia conformità, al momento di realizzazione delle opere per la mancanza del programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale.

Con il ricorso di primo grado è stata formulata una prima censura di illegittimità in relazione alla pendenza dell’appello avverso il diniego del 16 settembre 2011.

Con un secondo motivo, di violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 36 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380, dagli artt. 70 e 209 della l.r. 10 novembre 2014 n. 65, dall’art. 3 del regolamento regionale 63/r/2016, violazione dell’art. 3 della l. 7 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, per difetto assoluto di motivazione, illegittimità derivata, si è sostenuta la sussistenza della conformità urbanistica al momento di realizzazione delle serre in quanto regolata solo dalla disciplina urbanistica comunale e non più dal programma aziendale, estraneo alla disciplina urbanistica afferente all’uso in concreto del territorio del Comune di Pistoia.

Si è costituito il Comune di Pistoia, sostenendo l’infondatezza del ricorso, essendo inoltre nel frattempo sopravvenuta la sentenza del Consiglio di Stato n. 3347 del 2021, che aveva affermato la mancanza della conformità urbanistica per la mancanza del programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale.

Con la sentenza n. 898 del 6 ottobre 2023 il TAR Toscana ha respinto il ricorso per la mancanza del requisito della conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia del manufatto al momento della realizzazione dello stesso, risalente al 2007-2010, in quanto “ al momento della sua realizzazione, non era supportato da un programma aziendale di miglioramento agricolo ambientale che lo prevedesse, con la relativa dimostrazione che la realizzazione dello stesso fosse commisurata alla capacità produttiva dell’azienda agricola, programma necessario all’epoca dell’abuso per tale tipologia di manufatti e condizione indispensabile ai fini dell’ammissibilità urbanistica dell’intervento e quindi della conformità agli strumenti della pianificazione territoriale, agli atti del governo del territorio nonché al regolamento edilizio vigente”.

Con l’appello è stato formulato un unico articolato motivo di violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 36 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380; dagli artt. 70 e 209 della l.r.t. 10 novembre 2014 n. 65; dell’art. 3 del regolamento regionale 63/r/2016, deducendo la sussistenza della doppia conformità, in quanto, al momento di presentazione della domanda di sanatoria nel 2017, l’area era disciplinata dagli artt. 84, “ Aree agricole specializzate di pianura ” e 91 “ Aree per la commercializzazione dei prodotti agricoli” delle NTA del R.U., approvato con delibera del consiglio comunale n. 35/2013, che consentirebbero sia la realizzazione delle serre fisse che la commercializzazione di prodotti connessi all’agricoltura ed al giardinaggio; al momento della realizzazione le serre erano compatibili con le destinazioni d’uso e con la disciplina di P.R.G. e di P.T.C.P., per cui avrebbe errato il giudice di primo grado nel ritenere rilevante la presentazione del programma, mentre la doppia conformità di cui all’art. 36 del d.p.r. 380/2001, una volta intervenuta la modifica con la legge regionale 65 del 2014, dovrebbe accertarsi solo “ rispetto al contenuto prescrittivo e conformativo degli strumenti di pianificazione urbanistica generale ed attuativi degli EE.LL., perché essi sono espressione del potere comunale e/o provinciale di regolare l’uso del territorio definendone le trasformazioni consentite” .

Si è costituito il Comune di Pistoia, che il 30 dicembre 2025 ha depositato in giudizio la comunicazione in data 19 dicembre 2025 di fine lavori della demolizione della serra al foglio n. 278 particella 609 sub 2, eccependo quindi la sopravvenuta carenza di interesse all’appello, essendo ormai stata demolita la serra piccola, e comunque sostenendo la sua infondatezza.

Della avvenuta demolizione della serra piccola ha dato atto anche la parte appellante, indicando la cessata materia del contendere nella memoria di replica presentata nel giudizio r.g. 5470 del 2025 (chiamato alla medesima udienza pubblica del 17 febbraio 2026) e nel corso della discussione nella udienza pubblica.

All’udienza pubblica del 17 febbraio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

La avvenuta demolizione dell’opera edilizia oggetto del diniego di sanatoria comporta la sopravvenuta carenza di interesse all’appello, non sussistendo più l’interesse concerto ed attuale che deve permanere fino alla conclusione del giudizio.

Ai sensi dell’art. 35 comma 1 lettera c) del codice del processo amministrativo, il giudice dichiara il ricorso improcedibile “ quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto delle parti alla decisione”. In base all’art. 87 comma 4 del codice del processo amministrativo, “ anche in assenza delle formalità di cui ai commi precedenti il giudice può desumere dall’intervento di fatti o atti univoci dopo la proposizione del ricorso ed altresì dal comportamento delle parti argomenti di prova della sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione della causa ”.

Nel caso di specie, la demolizione delle opere in contestazione costituisce un comportamento inequivocabile della sopravvenuta carenza di interesse all’appello.

Ritiene, invece, il Collegio di non potere procedere alla dichiarazione di cessazione della materia del contendere, in quanto la demolizione non soddisfa l’interesse fatto valere in giudizio dall’appellante.

La pronuncia di cessata materia del contendere, infatti, definisce il giudizio nel merito e consegue alla integrale soddisfazione dell’interesse sostanziale fato valere in giudizio (Cons. Stato, Sez. V, 16 gennaio 2026, n. 342; Sezione II, 18 febbraio 2020, n. 1227).

Il Collegio, dunque, non può che dichiarare la improcedibilità del presente appello per sopravvenuta carenza di interesse.

In relazione alla natura in rito della presente pronuncia le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LU MA NT, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia IS, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia IS	LU MA NT

IL SEGRETARIO