Pubblicato il 04/05/2026

N. 03454/2026REG.PROV.COLL.

N. 03350/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3350 del 2024, proposto da
Direq S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eutimio Monaco, Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità per le Garanzie Nelle Comunicazioni Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Vodafone TA S.p.A., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 01321/2024, resa tra le parti, della sentenza del T.A.R. Lazio, sede di Roma, sez. IV, n. 1321/2024, pubblicata in data 23 gennaio 2024, emessa tra le parti e non notificata.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ Autorità per Le Garanzie Nelle Comunicazioni Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. BE RA e uditi per le parti gli avvocati Fabiana Seghini per delega dell'avvocato Luca Rubinacci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

AT

1. Oggetto del presente giudizio è la deliberazione dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (in prosieguo anche solo “l’Autorità” o “l’AG”) n. 18 del 31.5.2023, a mezzo della quale è stata irrogata a IR s.r.l. (in prosieguo solo “IR”) la sanzione pecuniaria di 280.000,00 €. per violazione dell’art. 6, comma 3, di cui all’allegato A alla delibera n. 8/15/CIR, che stabilisce norme in materia di Call Line Identification (in prosieguo solo “CLI”), in particolare prevedendo che (i) è responsabilità del soggetto che fornisce il servizio di comunicazione elettronica al cliente di origine trasmettere correttamente le informazioni relative alla linea chiamante all’operatore di destinazione, e che (ii) nel caso in cui vi sia un trasferimento o un re-instradamento della chiamata, il numero che viene reso noto al chiamato è quello relativo alla linea chiamante originaria. L’impugnazione è stata estesa anche agli atti prodromici, e in particolare all’art. 6 della delibera n. 8/15/CIR.

2. Il procedimento sanzionatorio è stato avviato all’esito di una indagine che l’AG ha avviato per indagare sul fenomeno denominato Cash-for-sms , che vede i gestori di alcune app on line acquistare da utenti finali il quantitativo di sms da essi non utilizzato, rispetto al quantitativo compreso nelle offerte dai medesimi sottoscritte, così da poterli utilizzare per erogare servizi di messaggistica aziendale massiva: il servizio di terminazione sulla rete di tali sms non viene pagato dai gestori di queste app, che sostengono solo il costo di acquisto degli sms dagli utenti finali, in tal modo avvantaggiandosi sul mercato della messaggistica massiva.

Tale condotta integrerebbe, secondo l’AG:

- fornitura di servizi di messaggistica senza autorizzazione, sia da parte del gestore della app, che da parte dell’utente finale;

- violazione dell’art. 6, comma 3, dell’allegato A alla delibera n. 8/15/CIR, dal momento che il numero chiamante di cui vengono trasmesse le informazioni è quello dell’utente finale che ha ceduto gli sms, anziché quello delle aziende che effettuano l’invio di messaggistica massiva

- utilizzo improprio di SIM e di canali P2P per l’invio di messaggistica aziendale di tipo A2P.

3. L’AG ha accertato che una certa NT RL gestisce una di queste app e che l’unica sua cliente è IR RL, la quale, secondo l’Autorità, sarebbe riconducibile a NT per la coincidenza, continuativa nel tempo, di amministratori, sedi e, appunto, in quanto unico cliente di NT.

4. L’istruttoria svolta dall’AG ha consentito di accertare che IR è un soggetto c.d. “aggregatore”, cioè prepara i pacchetti di sms comprandoli da utenti finali, per poi instradarli ad altri soggetti aggregatori, che a loro volta li rivendono alle aziende che hanno necessità di messaggistica aziendale massiva. IR si rifornisce da vari soggetti, tra cui NT, che gestisce la app “ SimCashIo ”, mentre NT rifornisce solo IR. Tra il 2019 e il primo semestre 2022 IR ha immesso sul mercato circa 768 milioni di sms, dei quali il 95% provenienti da NT. Inoltre, è emerso che IR rivende i messaggi con un incremento del 150% rispetto al prezzo pagato a NT, cosa che - secondo AG - conferma che IR è l’unico soggetto beneficiario dell’app gestita da NT.

In estrema sintesi, secondo l’Autorità IR e NT sarebbero il medesimo soggetto, e quindi IR sarebbe la reale responsabile dell’app “ SimCash.io ” e delle violazioni che vengono commesse tramite tale app, tra le quali la violazione dell’art. 6, comma 3 dell’Allegato A alla delibera n. 8/15/CIR. Tale violazione si verificherebbe perché l’utente che riceve la messaggistica aziendale vede un numero di provenienza che corrisponde a quello dell’utente che ha venduto i propri sms inutilizzati (e che per far ciò “presta” la propria SIM a NT, e per essa a IR) anziché un numero ascrivibile a IR. Significativa al riguardo la circostanza che IR abbia ammesso, nel corso del procedimento, che non disponendo la NT S.r.l. di competenze tecniche per gestire l’app “ SimCashIo ” ne ha informalmente affidata la gestione a IR, che svolge l’attività di instradamento del traffico di sms dal “magazzino virtuale” di NT verso altri soggetti “ aggregatori ”: in altri termini IR cede traffico. (cfr. verbale GdF del 5/08/22, pag.7, parag.2, lett. a) e pag.10).

Per effetto di tutto ciò secondo l’Autorità si ottiene che:

- il destinatario della messaggistica aziendale riceve un SMS con un erroneo identificativo del mittente (CLI errato);

- il gestore dell’app sottrae le remunerazioni di terminazione agli operatori di rete mobile;

- l’utente che scarica e utilizza l’app “ SimCashIo ” di fatto invia SMS per conto terzi, in tal modo svolgendo di fatto un servizio di comunicazioni elettroniche senza autorizzazione;

- il gestore dell’app modifica il funzionamento del servizio SMS P2P.

5. IR in primo grado si è difesa deducendo: di essere solo un r eseller e di non svolgere un servizio di comunicazione elettronica; che l’AG contribuirebbe a rafforzare la posizione dominante sul mercato degli operatori dominanti; che IR rifornisce solo soggetti aggregatori; che l’AG non avrebbe competenza; e, infine, di essere titolare di una autorizzazione ministeriale per fornitura di servizio telefonico, mai utilizzata.

6. Secondo l’AG sarebbe evidente il coinvolgimento attivo di IR in una attività la cui illiceità non ha nulla a che vedere con la concorrenzialità e che, invece, si compendia nella fornitura di un servizio di comunicazione elettronica, in assenza di autorizzazione e, comunque, in violazione del Piano di Numerazione di cui alla delibera 8/15/CIR. La competenza dell’AG si radicherebbe in ragione della tipologia di servizio svolto, che produce effetti lesivi anche in TA. Il possesso di una autorizzazione, ancorché non utilizzata, evidenzierebbe maggiormente la colpa di IR, dimostrando che essa doveva essere pienamente consapevole degli obblighi connessi alla erogazione di servizi di comunicazione elettronica, ivi inclusa la ulteriore fondamentale circostanza che, proprio in quanto titolare di siffatta autorizzazione, IR doveva essere certamente consapevole del fatto che si qualifica “ reseller ” un particolare servizio previsto dal MiMIT nell'elenco dei fornitori di servizi di comunicazione elettronica.

7. All’esito del giudizio di primo grado il TAR ha respinto il ricorso di IR rilevando, in sintesi, che:

- la competenza dell’AG origina dal potere di vigilanza e sanzionatorio che essa ha per garantire il rispetto del Piano di Numerazione nel settore delle telecomunicazioni, di cui alla delibera 8/15/CIR, potere che si estende a qualsiasi soggetto concorra nel commettere violazioni;

- IR è soggetto interposto fittizio della NT, la quale opera senza autorizzazione: pertanto è irrilevante che IR non rivesta formalmente la qualifica di fornitore di servizi di telecomunicazione;

- in tale qualità IR è stata correttamente individuata quale destinataria degli obblighi imposti dall’art. 6 del Piano di Numerazione citato;

- le censure che vertono sulla violazione dell’art. 102 TFUE sono inammissibili per carenza di interesse, posto che le censure si riferiscono a previsioni del Piano di Numerazione;

- la sanzione, di poco superiore al minimo edittale, non può dirsi sproporzionata, considerato l’elevato fatturato di IR.

8. Avverso tale decisione ha proposto appello IR.

9. L’Autorità si è costituita in giudizio insistendo per la reiezione del gravame.

10. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

RI

11. Di seguito i motivi articolati a fondamento dell’atto d’appello.

11.1. Con il primo motivo d’appello IR deduce l’erroneità dell’appellata sentenza nella parte in cui ha respinto i motivi originari I e II.

Sotto un primo profilo IR sostiene che il primo giudice avrebbe errato affermando che il provvedimento sanzionatorio impugnato è stato adottato dall’AG nell’esercizio di un potere ad essa attribuito dalla legge, in concreto: ciò per la ragione che il servizio fornito da IR non rientra tra i “ servizi di comunicazione elettronica ”, e quindi IR non può qualificarsi come “ fornitore di servizi di comunicazione elettronica ”.

Sotto diverso profilo, IR deduce che non vi sarebbe alcuna violazione dell’art. 6 del Piano di Numerazione, in quanto il destinatario della messaggistica aziendale vede il numero di chi, ancorché per conto di un soggetto terzo (e con l’intermediazione di IR e degli aggregatori), ha effettivamente originato il messaggio

Inoltre, il giudice di prime cure avrebbe operato un’illegittima estensione in malam partem dell’ambito applicativo dell’art. 6, comma 3, dell’allegato A alla Delibera n. 8/15/CIR, inopinatamente allargando l’ambito soggettivo di operatività del divieto imposto dalla norma, che avrebbe carattere afflittivo e che dunque non potrebbe essere applicata in via analogia a casi non previsti. In particolare la norma in questione si applicherebbe solo ai gestori di servizi di comunicazione elettronica, e l’attività di acquisto e rivendita di sms non rientra tra tali servizi; l’attività svolta da NT e IR sarebbe invece riconducibile a intermediazione nella compravendita di sms, ragione per cui esse non possono ritenersi soggetti al Codice delle Comunicazioni Elettroniche e al Piano di Numerazione. IR sostiene, inoltre, di non essere “operatore di rete”, ed anche per tale motivo non destinatario dell’art. 6.

Sotto ulteriore profilo IR censura l’appellata sentenza nella parte in cui afferma che il servizio erogato per il tramite dell’App “ SimCash.io ” sarebbe fornito “ con modalità non conformi alla legislazione speciale e alla regolamentazione della stessa Autorità ” e che la IR beneficerebbe di profitti derivanti da tale “ illecita e sleale commercializzazione ” di SMS: tale affermazione, oltre a non dare un sostanziale riscontro al V motivo di ricorso originario, determinando una omessa pronuncia da parte del TAR, non terrebbe conto del fatto che la legittimità della condotta di IR sarebbe confermata dal Regolamento SMS ALIAS , adottato in una data antecedente all’irrogazione della sanzione, a mezzo del quale l’Autorità ha disciplinato la modalità di erogazione dei citati servizi: secondo l’appellante essa rientrerebbe tra le figure di cui all’art. 1, lett. r), t) o u) del citato Regolamento, ammesse allo svolgimento del servizio di messagistica aziendale con ALIAS , di transito di messagistica e di consegna di messagistica: ossia proprio l’attività per la quale IR è stata sanzionata dall’AG. Il Regolamento SMS ALIAS, di fatto, subordina lo svolgimento dell’attività contestata a IR all’acquisizione di un codice alfanumerico, di cui la Società non si è mai dotata solo per la ragione che la relativa regolamentazione mancava poiché la stessa AG

non si è data carico di emanarla.

L’appellante rileva, ancora, che il TAR ha sostanzialmente esondato dai limiti della cognizione ad esso devoluta affermando che NT doveva qualificarsi quale operatore di comunicazione che agiva illecitamente in quanto privo di idoneo titolo autorizzativo: la qualificazione di NT, infatti, non avrebbe costituito l’oggetto di specifico contraddittorio.

11.2. In secondo luogo IR deduce che l’appellata sentenza sarebbe viziata da error in iudicando nella parte in cui ha dichiarato inammissibili il III motivo di ricorso, con cui si deduceva che il provvedimento impugnato integrerebbe violazione dell’art. 102 TFUE, e il IV motivo di ricorso, con cui si deduceva l’illegittimità dell’art. 6, comma 3, del Piano di Numerazione: il capo della sentenza oggetto d’appello è in particolare quello in cui il TAR afferma che “ tali censure afferiscono alle disposizioni del “piano di numerazione nel settore delle telecomunicazioni e disciplina attuativa” di cui alla delibera n. 52/12/CIR, neppure impugnata quale atto presupposto: senza contare che tale disciplina costituisce attuazione del codice delle comunicazioni elettroniche di cui al d.lgs. 259/2003, quindi di una normativa primaria che identifica e regola l’attività degli operatori (fornitori di reti e fornitori di servizi), entrambi abilitati a svolgere le proprie attività previa “autorizzazione generale per e reti e i servizi di comunicazione elettronica”, in origine prevista dall’art. 25 del predetto codice ”.

Sul punto l’appellante ribadisce la sussistenza dell’interesse alla decisione delle due censure, l’evidente violazione degli articoli 35 c.p.a. e 100 c.p.c., sottolineando poi come la delibera 52/12/CIR sia stata completamente superata e sostituita dalla delibera 8/15/CIR, discendendo da ciò che IR non aveva alcun interesse concreto ad impugnare la prima.

L’appellante ribadisce, poi, che il Piano di Numerazione impugnato in subordine sarebbe in concreto lesivo dell’art. 102 TFUE in quanto idoneo a incidere sulla concorrenza.

L’appellante, pertanto ripropone formalmente i motivi III e IV, oggetto di erronea declaratoria di inammissibilità, come tali non esaminati nel merito dal primo giudice.

12. Il motivo è infondato.

12.1. Deve essere in primo luogo richiamato l’art.6, comma 1, della delibera 8/15/CIR , il quale si legge come segue:

“ Gli operatori di rete che intervengono nella realizzazione di un servizio di comunicazione elettronica accessibile al pubblico, incluse le comunicazioni basate sulla trasmissione di messaggi, quali SMS ed MMS, che utilizza numeri definiti dalla Raccomandazione UIT-T E.164, indipendentemente dalla tecnologia utilizzata, devono fornire, trasportare e inoltrare l’informazione relativa all’identificazione della linea chiamante (CLI - Calling Line Identification), ciascuno per quanto di competenza.

2. La fornitura della prestazione di cui al comma 1 avviene conformemente alle norme in materia di tutela dei dati personali. Nel caso di comunicazioni SMS ed MMS originati da soggetti non consumatori, il CLI è sempre presentato al destinatario del messaggio. In particolare, nel caso di servizi a sovrapprezzo attivati tramite SMS/MMS, il CLI corrisponde allo stesso numero utilizzato per la richiesta del servizio.

3. Il soggetto che fornisce il servizio di comunicazione elettronica al cliente che origina la comunicazione è responsabile della fornitura e correttezza del CLI nonché della consegna di tale informazione al fornitore di servizi di comunicazione elettronica di destinazione o all’eventuale operatore di transito. A tal fine, nel caso di CLI generati dal cliente e fatto salvo quanto previsto dalle norme di cui al comma 2, verifica la corrispondenza di questo con le numerazioni attribuite alla linea che origina la comunicazione, eventualmente trasmettendo un CLI addizionale o sovrascrivendo lo stesso, nel rispetto degli standard internazionali e nei limiti della fattibilità tecnica. Le comunicazioni dirette ai numeri per servizi di emergenza, sono comunque gestite ed inoltrate anche quando sono originate da terminali di rete mobile privi di SIM.

4. Nel transito attraverso una rete, il CLI non è ingiustificatamente rimosso o modificato, salvo le eventuali modifiche effettuate in accordo agli standard internazionali .”

12.2. La ratio della norma è in generale quella di assicurare che il soggetto che riceve un messaggio sia in grado di decidere immediatamente se il messaggio sia meritevole di attenzione e di apertura, al quale fine il destinatario deve essere anche in grado di individuare chi sia il soggetto che ha predisposto il contenuto del messaggio e che ne decide l’invio; nel caso di messaggistica aziendale il soggetto che invia il messaggio è, per definizione, un soggetto “ non consumatore ”, normalmente una impresa che sta inviando comunicazioni con contenuto pubblicitario o di servizio. Anche nella messaggistica aziendale l’identificazione chiara del soggetto che invia il messaggio è chiaramente funzionale a consentire al destinatario di individuare immediatamente quelli per i quali egli può avere un interesse alla lettura, e così ad aprirli e leggerli ed eventualmente a conservarli, e quelli che, giungendo da un soggetto sconosciuto il destinatario ritenga di non voler leggere e conservare, anche perché frequentemente veicolo di truffe. Correlativamente anche le aziende che utilizzano la messaggistica massiva per veicolare comunicazioni di servizio o pubblicità hanno interesse ad essere identificate, proprio ad evitare che il contenuto da esse trasmesso possa essere eliminato dal destinatario per il solo fatto di non essere in grado di individuare il mittente.

12.3. Quanto sopra esposto evidenzia che il sistema implementato da IR e da NT, con l’app SimCashIo , implicando che il consumatore destinatario della messaggistica vede, non già il numero/identificativo dell’azienda che predispone il contenuto del messaggio e invia la messaggistica, ma il numero dell’utente privato che ha ceduto a NT i messaggi non utilizzati, “prestando” a tale scopo la proprio SIM, non può ritenersi rispettoso del su richiamato art.6, comma 1, della delibera 8/15/CIR, di cui tradisce la ratio , atteso che in tal modo l’identificativo del soggetto che predispone il contenuto del messaggio e che ne decide ed effettua l’invio non si palesa al destinatario effettivo.

12.4. Tale considerazione, tuttavia, non può condurre da sola a ritenere legittima la deliberazione dell’AG impugnata, dovendosi a tal fine indagare su quale sia realmente il soggetto destinatario del comando contenuto all’art. 6, comma 3, della delibera 8/15/CIR, la cui violazione è stata contestata dall’AG ed è all’origine della sanzione impugnata.

12.5. A tale proposito il Collegio considera che nell’ambito della citata previsione il “ cliente ” individua precisamente quei soggetti “ non consumatori ” che ricevono, da un fornitore di servizi di comunicazione elettronica o da un fornitore di servizi di messaggistica aziendale, il diritto di utilizzare numeri per effettuare la comunicazione elettronica. Correlativamente, il soggetto che, in base all’art. 6, comma 3, della Delibera 8/15/CIR, è tenuto ad assicurare la correttezza del CLI e la corrispondenza tra la numerazione, utilizzata per effettuare la comunicazione elettronica, e il CLI che si palesa al destinatario, cioè all’ “ utente finale ”, è un fornitore di servizi di comunicazione elettronica, di cui i fornitori di messaggistica aziendale costituiscono una specie particolare. Il comando contenuto nell’art. 6, comma 3, della delibera 8/15/CIR è quindi diretto a una particolare tipologia di soggetti, dal che consegue che l’illecito consistente nella violazione di tale comando è un illecito “proprio”, cioè un illecito ascrivibile solo a quella stessa tipologia di soggetti. La possibilità che soggetti diversi possano essere ritenuti responsabili della violazione della norma in esame implica, allora, l’affermazione della ammissibilità del concorso, interno o esterno, nell’illecito amministrativo “proprio”, e comunque non può prescindere dalla contestazione dell’illecito e dell’accertamento della responsabilità nei confronti del soggetto responsabile individuato dalla norma, che nel caso di specie è un fornitore di servizi di comunicazioni elettroniche.

12.6. A questo punto, per stabilire se IR/NT possano considerarsi destinatari del comando contenuto nell’art. 6, comma 3, della Delibera 8/15/CIR, e possano quindi essere ritenuti responsabili della violazione di tale disposizione, è necessario, in primis , verificare se l’attività da esse posta in essere, consistente nella mera raccolta di messaggi inutilizzati e nella cessione e “instradamento” degli stessi a soggetti “aggregatori”, possa essere qualificata in termini di “ fornitura di un servizio di comunicazione elettronica ”

12.6.1. Ad avviso del Collegio la risposta a tale quesito deve essere negativa, in considerazione del fatto che un fornitore di servizi di comunicazione elettronica deve necessariamente avere l’accesso a una rete pubblica di comunicazione elettronica, dal momento che le comunicazioni elettroniche consistono nella trasmissione, ricezione o diffusione di segnali tramite mezzi elettromagnetici, cavi, fibre ottiche o radio: tale affermazione è coerente con la definizione di “ servizio di comunicazione elettronica ”, di cui all’art. 2, comma 1, lett. fff) del D. L.vo n. 259/2003, secondo cui è tale il servizio che viene fornito “ su reti di comunicazioni elettroniche ”.

12.6.2. Il fornitore di servizi di comunicazioni elettroniche è dunque un soggetto che, per essere dotato di specifici dispositivi, è in grado di accedere alla rete e di inviare segnali; oppure è il soggetto che, non essendo dotato di simili dispositivi, accede alla rete previo accordo con un soggetto che è tecnicamente in grado di inviare segnali. Quest’ultimo, che deve essere titolare di autorizzazione generale, in virtù dei diritti che gli derivano dall’autorizzazione generale, e in particolare di quanto stabilito dall’art. 11, comma 10 D. L.vo 259/2003, può cedere a terzi, in tutto o in parte e sotto qualsiasi forma, la propria autorizzazione generale, così di fatto consentendo l’accesso alla rete a un’altra impresa, che per questo fatto assumerà la qualifica di fornitore di comunicazioni elettroniche. Per quanto riguarda la messaggistica sms, inoltre, si tratta di un servizio, certamente inquadrabile tra i servizi di comunicazione elettronica, che richiede l’utilizzo di una numerazione, i cui diritti d’uso sono concessi solo ai soggetti in possesso dell’autorizzazione generale ex art. 11 del D. L.vo 259/2003 (ex art. 25, del Decreto medesimo): sul punto merita sottolineare che, secondo quanto previsto dall’art. 98 septies del D. L.vo 259/2003, tali diritti d’uso vengono concessi ai titolari di autorizzazione generale mediante procedure aperte, obiettive, trasparenti, non discriminatorie e proporzionate, e tali diritti sono cedibili se ed in quanto la cessione sia prevista dai piani di numerazione dei servizi di comunicazione elettronica o sia ammessa nell’atto di cessione ministeriale. Inoltre, secondo quanto previsto dall’art. 3 della delibera 8/15/CIR i diritti d’uso delle risorse di numerazione vengono concessi a coloro che ne abbiano una effettiva necessità, in base ai servizi svolti, i quali assumono la responsabilità del loro corretto utilizzo. Tali diritti d’uso possono quindi essere messi a disposizione, normalmente previa stipula di accordi e sempre che la relativa cessione sia ammessa, a favore di soggetti che offrono servizi su numerazione, come i fornitori del servizio di messaggistica aziendale, i cui “clienti” sono appunto quegli enti, pubblici o privati, che hanno necessità di trasmettere invio massivo di messaggistica.

12.6.3. IR ha sempre sostenuto di non essere fornitore di servizi di comunicazione elettronica, asserendo di svolgere solo attività di intermediazione nella compravendita di sms. Tale assunto non è smentito dall’Autorità, nel senso che dal provvedimento impugnato non emerge che IR e/o NT abbiano caratteristiche tali da poter essere qualificate quali fornitori di servizi di comunicazione elettronica: in particolare tale circostanza è contraddetta dalla chiara affermazione, contenuta nel provvedimento impugnato, secondo cui al momento della verifica IR non aveva in corso “ contratti di fornitura di servizi di comunicazione elettronica con operatori di reti di comunicazione elettronica - né italiani né esteri - e non disponendo di connessioni dirette con gli operatori di rete, non opera come “ultimo anello della catena nel mercato di riferimento ”, e, inoltre, pur disponendo di una numerazione utilizzabile, di fatto IR non risulta averla mai utilizzata per instaurare connessioni in segnalazione SS7.

12.6.4. Del resto, ad una attenta valutazione l’attività svolta da IR/NT non necessita di accesso alla rete: tale attività, nella pratica, si compendia nella raccolta di quelli che in realtà sono diritti di trasmissione di sms nella rete, diritti di cui sono titolari utenti finali in virtù dei contratti da essi stipulati con operatori di telefonia: un sms, infatti, fino a che non è scritto e immesso nella rete non esiste, quindi ciò che viene acquistato da NT, attraverso la app SimCashIo , è, piuttosto, il diritto degli utenti di trasmettere messaggi sms, ed è evidente che la compravendita di un tale diritto non necessita, di per sé, di accesso alla rete pubblica né di numerazione.

12.6.5. Le considerazioni sopra esposte inducono il Collegio a non seguire l’Autorità laddove essa afferma, nel provvedimento impugnato, che la mera fornitura di messaggi nei termini sopra descritti, ovvero come acquisto e cessione del diritto di utilizzare i messaggi già acquistati da utenti finali, possa consentire, di per sé, di inquadrare l’attività come fornitura di un servizio di comunicazione elettronica, non disponendo IR di accesso alla rete di comunicazione elettronica.

12.6.6. In conclusione, si deve convenire con l’appellante circa il fatto che IR e NT non sono destinatarie dirette del comando contenuto nell’art. 6, comma 3, della delibera 8/15/CIR perché, almeno secondo quanto emerge dalla istruttoria svolta dall’AG ai fini dell’adozione del provvedimento impugnato nel presente giudizio, esse non forniscono servizi di comunicazione elettronica né sono assegnatarie di numerazione, di cui cedano il diritto d’uso insieme alla messaggistica; esse, quindi, non possono essere considerate responsabili dell’azione del soggetto che ha concretamente consentito a “clienti”/non consumatori, di inviare i messaggi raccolti da IR, la cui origine effettiva - da clienti/non consumatori - non si palesa all’utente finale destinatario del messaggio, che vede solo l’identificativo della SIM del soggetto che ha “ceduto” i messaggi a NT tramite la app SimCashIo .

12.7. Quanto sin qui esposto non consente, tuttavia, di ritenere l’estraneità dell’appellante all’illecito sanzionato dall’Autorità, ben potendosi e dovendosi scorgere nell’atto impugnato, e nel presupposto atto di avvio del procedimento, una contestazione a titolo di concorso, in particolare un concorso, con un soggetto fornitore di servizi di comunicazione elettronica, in illecito amministrativo “proprio”.

12.7.1. Nella determina n. 1/23/DRS del 18 gennaio 2023, recante “ Accertamento e contestazione nei confronti della società IR s.r.l. per violazione articolo 6 comma 3, dell’allegato “A” della delibera n. 8/15/CIR ” l’Autorità descriveva il funzionamento della app “ SimCashIo ”, affermando che la relativa gestione sarebbe riconducibile a IR ed evidenziando che la stessa “ una volta installata – modifica il funzionamento stesso del servizio SMS di tipo P2P nel terminale mobile, in quanto maschera allo stesso utente utilizzatore dell’App il contenuto del messaggio e l’orario in cui questo viene inviato dal suo terminale con l’evidente effetto che entrambi i terminali, quello mittente e quello ricevente, ad opera del sistema “SimCashio” subiscono anche illecite manipolazioni ”. Già con questa affermazione, contenuta nella prima contestazione, l’Autorità addebitava dunque alla App “SimCashIo”, e quindi a IR in quanto gestore di fatto della medesima, la responsabilità del fatto che il ricevente i messaggi visualizzasse il numero non dell’effettivo mittente ma del titolare della SIM “cedente”.

L’atto di contestazione prosegue affermando che “ Dalla descrizione tecnico-operativa di fornitura del servizio ad opera del gestore de facto dell’App (la Società IR s.r.l.) è stato verificato che il destinatario del messaggio riceve come identificativo del mittente il numero telefonico di un diverso soggetto intermedio (l’utente che ha scaricato l’App sul proprio terminale) e non, invece, l’identificativo del reale mittente business della messaggistica. A riguardo giova evidenziare che il piano di numerazione nazionale (cd PNN), infatti, di cui all’allegato A della delibera 8/15/CIS, all’art. 6, comma 3, prevede che il mittente riceva un identificativo del mittente (Calling Line Identification - CLI) corretto, anche al fine di contrastare il fenomento del “CLI Spoofing” e garantire la sicurezza delle comunicazioni ”.

Peraltro nello stesso atto di contestazione l’Autorità precisava anche, nelle premesse, che “ la società IR non aveva – in corso di verifica – contratti di fornitura di servizi di comunicazione elettronica con operatori di reti di comunicazione elettronica – né italiani né esteri – e non disponendo di connessioni dirette con gli operatori di rete, non opera “come ultimo anello della catena nel mercato di riferimento. Infatti , il traffico di SMS ad alta qualità (SMS consegnati con tempi certi e restituzione al mittente della ricevuta di consegna), che la Società riceve dagli aggregatori, viene inoltrato soltanto ad altri aggregatori benché siffatta tipologia di traffico sia una quota minoritaria per la Società IR s.r.l., …. ”.

Da quanto sopra è evidente che l’Autorità nell’atto di contestazione (i) ben si era prefigurata le circostanze che escludevano che IR potesse essere qualificata quale fornitore di servizi di comunicazione elettronica, (ii) indicava le circostanze di fatto che dimostravano l’avvenuta violazione dell’art. 6, comma 3, della delibera 8/15/CIR (ovvero il fatto che utenti finali ricevessero messaggistica massiva visualizzando un CLI non rispondente a quello dell’ente che inviava tale messaggistica massiva), (iii) imputava chiaramente a IR tale violazione per aver raccolto messaggi, utilizzati per l’invio di messaggistica aziendale, facendo ricorso alla App “SimCashIo”, che tecnicamente induceva una modifica del funzionamento del sistema SMS di tipo P2P, (iv) basava dunque l’imputazione a carico di IR sul dato, meramente fattuale, per cui la condotta di IR aveva contribuito al verificarsi dell’evento non voluto dalla norma violata facendo ricorso a una App che modificava il sistema SMS di tipo P2P.

12.7.2. Per quanto riguarda l’atto sanzionatorio impugnato, vi si legge che l’uso improprio di SMS “ provenienti dai bundle di clienti privati, …..è possibile in base alla specifica attività della società che gestisce l’App “SimCash.io”, cioè IR S.r.l. e che consente la fornitura agli “aggregatori” dei messaggi a bassa qualità da questi ultimi, a loro volta, negoziati con i propri clienti “business”. …..l’App “SimCash.io”- gestita da IR attraverso dei server (collocati all’estero) - modifica il funzionamento stesso del servizio SMS di tipo P2P nel terminale mobile con l’App installata, in quanto maschera all’utente utilizzatore dell’App (Utente finale a) il contenuto del messaggio e l’orario in cui questo viene inviato dal suo terminale e raggiunge il terminale del estinatario finale dell’SMS (Utente finale b) e non v’è dubbio che IR svolga un ruolo attivo – inclusa la gestione dell’App - nella filiera descritta. Contrariamente a quanto contraddittoriamente sostenuto, la presenza di IR non è – quindi- superflua atteso che se la medesima non veicolasse – e dunque fornendo un servizio di CE – attraverso la sua funzione tipica di routing, gli SMS verso i cd. “aggregatori” la fornitura a questi ultimi non ci sarebbe .”.

Vi si legge, inoltre, che “ Non è, infatti, revocabile in dubbio che per “rivendere” gli SMS P2P è indispensabile una specifica applicazione e che tale applicazione è dichiaratamente gestita da IR. Quest’ultima quindi non ha un ruolo affatto indifferente nella vicenda, …….Ai fini regolamentari ciò che rileva è che il terminale mobile dell’utente finale, ad esempio di una banca o di una qualsiasi società (UF b) che riceve il messaggio, mostra nel campo CLI l’MSISDN (la numerazione mobile) dell’utente (UF a) che ha prestato la propria SIM al servizio dell’App “SimCash.io”, al posto dell’identificativo del reale originatore del messaggio, e chi rende possibili siffatte evidenze è per l’appunto IR, attraverso la dichiarata gestione dell’App – realizzata sì da Mint S.r.l.- ma resa operativa dalla sola IR… ..”.

12.7.3. Il richiamato passaggio del provvedimento impugnato evidenzia che l’Autorità ha fatto discendere la responsabilità di IR dalla affermazione secondo cui l’attività da essa svolta costituirebbe un tassello importante della catena di eventi che ha portato alla violazione dell’art. 6, comma 3, della delibera 8/15/CIR e che si è compendiata nell’invio massimo di messaggi che non palesavano l’identificativo del soggetto che li inviava, cioè del “cliente”/non consumatore. In questo modo si è affermata la responsabilità di IR per aver posto in essere una concausa dell’evento che la previsione violata intendeva prevenire, e quindi la responsabilità di IR per aver concorso in quello che è un illecito “proprio”: infatti, l’art. 6, comma 3, della delibera 8/15/CIR, onerando solo i fornitori di servizi di comunicazione elettronica dell’obbligo di garantire che l’utente finale che riceve un SMS possa visualizzare il CLI dell’effettivo mittente, in sostanza configura la violazione di tale previsione come un illecito specifico, ed in tal senso “proprio”, dei fornitori di servizi di comunicazione elettronica, dimostrandosi così di attribuire rilevanza proprio a tale qualifica ( imponendo ai fornitori di adottare specifiche cautele che non sono oggetto di questo giudizio ).

12.7.4. Tanto sopra rilevato il Collegio osserva che anche gli illeciti “propri”, come i reati “propri”, possono, pacificamente, essere commessi nella forma del concorso, nel qual caso dell’illecito “proprio” può rispondere, sia pure a determinate condizioni, anche il soggetto non qualificato ( extraneus ) che contribuisca alla condotta del soggetto qualificato dalla norma ( intraneus) nella realizzazione dell’evento non voluto.

12.7.5. L’affermazione è pacifica in diritto penale, ove si distingue tra concorso nel reato “proprio esclusivo”, regolato dall’art. 110 c.p., e concorso nel reato “proprio semi-esclusivo” o “proprio non esclusivo”. Nel primo caso – reati di propria mano - l’illiceità della condotta dipende dal fatto che la stessa viene posta in essere necessariamente dall’ intraneus , in mancanza della quale la condotta medesima rimarrebbe irrilevante: tale situazione è regolata dall’art. 110 c.p. ( es. incesto deve essere commesso da chi è in relazione parentale ai sensi dell’art. 564 c.p. ma ne può rispondere anche chi lo agevola ) Nel secondo caso la qualifica dell’agente determina il mutamento del titolo del reato: è quindi penalmente rilevante la condotta di tutti coloro che concorrono nel reato, ma per l’ intraneus cambia il titolo del reato: tale situazione è regolata dall’art. 117 c.p. , che estende a tutti i concorrenti il titolo di reato imputabile all’ intraneus ( caso di appropriazione indebita e peculato commessi in concorso da estranei ed intranei ). In sostanza nel caso del reato “proprio non esclusivo”, nel quale la qualifica determina la rilevanza penale di un fatto che diversamente costituirebbe un tipo di illecito diverso, sovente di diversa natura.

Per quanto riguarda, in particolare, il concorso dell’ extraneus nel reato “proprio esclusivo”, la giurisprudenza è pacifica nell’affermare che, affinché tutti i concorrenti possano essere chiamati a risponderne, è necessario che l’ intraneus vi partecipi o quantomeno che l’ extraneus sia cosciente di partecipare ad una violazione riconducibile ad un intraneus, avendo consapevolezza della qualifica di questo ultimo ( si consideri che in tema di reati edilizi, può concorrere nelle contravvenzioni previste dall'art. 44 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, anche chi non rivesta una delle qualifiche indicate dall'art. 29 d.P.R. cit., a condizione che abbia apportato un contributo causale, rilevante e consapevole, alla realizzazione dell'evento cfr. Cassazione penale sez. III, 19/06/2019, n. 42105 ).

12.7.6. L’illecito commesso in violazione dell’art. 6, comma 3, della delibera 8/15/CIR relativo alla trasmissione di messaggi non conformi alle regole di identificazione del chiamante si configura,formalmente, come illecito “proprio esclusivo” del fornitore di servizi di comunicazione elettronica, poiché non risulta che la medesima condotta, se posta in essere autonomamente da soggetti differenti, sia perseguibile con sanzione differente, o ad altro titolo ma essa può senza dubbio essere posta in essere anche da estranei consapevoli della qualifica dell’ intraneus rimasto inerte nell’adottare cautele che impedissero la violazione, a nulla importando che l’ intraneus non sia poi identificabile se la condotta si è obiettivamente verificata coinvolgendo impianti ed apparati appartenenti all’intraneus.

12.7.7. Per la particolare struttura di questo illecito, in definitiva, si può poi affermare che nel caso di specie IR doveva necessariamente essere consapevole di concorrere alla violazione sanzionabile della norma sopra citata mediante la distribuzione ai fini della successiva immissione in rete di messaggistica non conforme alla normativa che impone l’identificazione del chiamante ed utilizzando o agendo perché altri utilizzassero la rete di trasmissione dell’intraneus. Al proposito il Collegio rileva che IR non ha contestato l’affermazione dell’Autorità secondo cui l’App “ SimCashIo ” modificava il sistema di funzionamento degli SMS di tipo P2P, ragione per cui si deve credere che IR non solo fosse a conoscenza di tale particolarità del funzionamento dell’App, ma anche del fatto che essa comportava che gli sms raccolti tramite essa sarebbero stati visibili con il CLI dell’originario utente. Oltre a ciò è pure evidente che IR doveva prefigurarsi che nella catena causale sarebbe intervenuto un fornitore di servizi di comunicazione elettronica, senza il quale gli sms raccolti non avrebbero potuto essere consegnati, e quindi utilizzati. Tali considerazioni consentono di affermare che IR ha contribuito alla consumazione dell’illecito in esame prefigurandosi, o comunque potendosi prefigurare, sia l’evento non voluto dalla norma sia l’intervento – non importante quanto consapevole - dell’ intraneus , cioè del fornitore di servizi di comunicazione elettronica al pari di quanto avviene nella fattispecie dell’autore mediato ( figura peculiare del concorso ).

12.7.8. La circostanza che l’atto di contestazione e quello sanzionatorio finale non richiamino specificamente l’art. 5 della L. 689/81, cioè la norma che estende anche alle sanzioni amministrative pecuniarie i principi del concorso, non inficia la legittimità di tali atti, tenuto conto del fatto che – per quanto sopra argomentato – la responsabilità di IR per il contributo causale dato al verificarsi dell’evento è stata ivi chiaramente descritta e prefigurata, così che IR avrebbe potuto difendersi sul punto sia in sede procedimentale che articolando specifiche censure nel ricorso di primo grado.

12.7.9. Né può scorgersi un ostacolo - alla possibilità di contestare a IR la violazione dell’art. 6, comma 3, della delibera 8/15/CIR a titolo di concorso - nella circostanza che l’Autorità non ha contestualmente proceduto a contestare la medesima violazione anche nei confronti dei fornitori di comunicazione elettronica che hanno recapitato messaggistica massiva senza garantire che il ricevente visualizzasse il CLI del mittente di tale messaggistica. A tale proposito il Collegio rileva che l’appellante non ha contestato che l’illecito ed il conseguente evento sanzionato si sia verificato: anzi, la consegna di messaggistica massiva con visualizzazione di un CLI non corrispondente a quello dell’effettivo mittente di tale messaggistica costituisce un dato pacifico in giudizio ed è pacifico che , verificatosi un illecito amministrativo, ciascun concorrente nell’illecito ne debba rispondere autonomamente.

Tale considerazione porta a concludere che la norma citata é stata effettivamente violata mediante l’attività – anche non consapevole - da uno o più soggetti aventi la qualifica di “ intraneus ” , e tanto è sufficiente per sostenere la astratta responsabilità degli altri soggetti terzi che a vario titolo hanno contribuito al verificarsi dell’evento non voluto dalla norma a titolo di “ extranei ” ; a detto fine, peraltro, neppure rileva quale sia il fornitore di comunicazione elettroniche responsabile, né quanti sms siano stati recapitati senza il CLI dell’effettivo mittente o chi siano gli utenti che hanno ceduto i loro sms tramite la App “SimCashIo”: rileva solo la dimostrazione che gli “extranei”, tra cui IR, hanno agito sapendo, o dovendo sapere, che gli sms da essi raccolti sarebbero stati consegnati violando la regola di condotta imposta dall’art. 6, comma 3, della delibera 8/15/CIR.

12.8. Le considerazioni esposte nei paragrafi che precedono danno ragione della infondatezza del primo motivo d’appello, che va quindi respinto.

13. Con il secondo motivo d’appello IR deduce l’erroneità dell’appellata sentenza nella parte in cui la stessa, respingendo il terzo ed il quarto dei motivi di ricorso, ha ritenuto l’art. 6, comma 3, della delibera 8/15/CIR conforme all’art. 102 TFUE.

13.1. L’appellante aveva sostenuto, con le censure indicate, che la norma citata determinerebbe, nel mercato degli sms, un’inammissibile soggezione degli operatori alla pratica abusiva della concorrenza, in violazione dell’art. 102 TFUE.

In particolare l’appellante richiamava, in primo grado, alcuni provvedimento mediante i quali l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato aveva sanzionato alcuni operatori di rete i quali, essendo integrati verticalmente nel mercato degli sms bulk, cioè della messaggistica massiva, riuscivano ad essere più competitivi imponendo agli altri operatori del settore prezzi più alti per vendere loro il diritto di terminazione sulla rete, per il quale essi operatori integrati verticalmente sostenevano un costo significativamente inferiore. Ebbene, secondo IR il provvedimento sanzionatorio dell’AG, impugnato nel presente giudizio, si pone in netta contraddizione con i citati provvedimenti dell’AGCM, in quanto sostanzialmente esclude forme di concorrenza, a livello wholesale , sul ciato mercato degli “SMS”.

13.2. Il TAR ha respinto le censure dichiarandole inammissibili per difetto di interesse, sul rilievo che le stesse “ afferiscono alle disposizioni del “piano di numerazione nel settore delle telecomunicazioni e disciplina attuativa” di cui alla delibera n. 52/12/CIR, neppure impugnata quale atto presupposto: senza contare che tale disciplina costituisce attuazione del codice delle comunicazioni elettroniche di cui al d.lgs. 259/2003, quindi di una normativa primaria che identifica e regola l’attività degli operatori (fornitori di reti e fornitori di servizi), entrambi abilitati a svolgere le proprie attività previa “autorizzazione generale per le reti e i servizi di comunicazione elettronica”, in origine prevista dall’art. 25 del predetto codice ”.

13.3. L’appellante insiste sul fatto che la stessa avrebbe interesse alla censure in discussione, che inciderebbero sulla legittimità dell’atto sanzionatorio adottato nei di lei confronti. Il TAR sarebbero poi incorso in plurimi errori: anzitutto perché IR non aveva alcun interesse ad impugnare la delibera 52/12/CIR, che è stata sostituita dalla delibera 8/15/CIR; poi perché l’illegittimità di un provvedimento ben può fondarsi anche sulla violazione di norme appartenenti a settori diversi da quello di pertinenza dell’atto impugnato.

13.4. Il Collegio ritiene di dover confermare la declaratoria di inammissibilità della censura sul rilievo che effettivamente gli originari motivi III e IV del ricorso di primo grado afferiscono a una tematica che esula completamente da quella oggetto del giudizio. La norma che, con il provvedimento impugnato nel presente giudizio, si assumere essere stata violata non incide sul mercato degli sms bulk nel senso di favorire particolarmente uno o alcuni dei soggetti attivi nel mercato a valle o a monte: la norma, difatti si occupa semplicemente di stabilire che all’atto della consegna di un SMS deve essere visualizzabile il CLI del mittente effettivo, ponendo tale obbligo a carico di qualsiasi fornitore di servizi di comunicazione elettronica. La norma, in particolare, non si occupa e non vieta l’esistenza di un “mercato intermedio” o “all’ingrosso” di sms, non si occupa e non vieta l’uso di app simili alla App “SimCashIo”, non impone l’autorizzazione generale a chi intenda commerciare sms, senza essere fornitore di servizi di comunicazione elettronica; non si occupa e non incide sui prezzi degli sms.

E’ vero che l’atto di contestazione e l’atto sanzionatorio svolgono tutta una serie di considerazioni relative agli indebiti guadagni che traggono i soggetti che, come IR, sono intermediari nel mercato degli SMS, alla necessità che tali soggetti siano muniti di autorizzazione generali, e alla necessità che anche i privati che cedono i loro diritti di messaggistica debbano munirsi di una autorizzazione. Tuttavia la condotta di IR è stata sanzionata solo in relazione alla violazione della previsione che impone di rendere visibile il CLI del mittente a colui che riceve un sms e siffatta violazione in effetti sussiste, per i motivi sopra argomentati.

13. In conclusione, l’appello va respinto, il che esonera il Collegio dall’esame dei motivi di primo grado riproposti dall’appellante.

14. La novità e complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

'P.Q.M.'

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 ed 8 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

BE RA, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'EN	IL PRESIDENTE
BE RA	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO