Pubblicato il 24/03/2026

N. 02466/2026REG.PROV.COLL.

N. 09876/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9876 del 2025, proposto dalla RA società cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B42DA412B3, rappresentata e difesa dall'avvocato CO Migliarotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Acerra, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Sasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

la IL AR società cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Cacchione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (sezione prima) n. 6956, pubblicata il 24 ottobre 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Acerra e della società cooperativa IL AR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il consigliere IN EL e uditi per le parti gli avvocati Liccardo, in sostituzione dell'avvocato Migliarotti, Sasso e Cacchione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato respinto il ricorso proposto avverso l’aggiudicazione alla società cooperativa IL AR della gara avente ad oggetto l’intervento di valorizzazione del Parco di Sessuola per un importo a base di gara di euro 2.197.899,06, nonché avverso il verbale del 21 febbraio 2025 con il quale il R.U.P. ha dichiarato, all’esito della verifica di anomalia, l’offerta ammissibile, congrua e non anomala.

1.2. Con un unico ed articolato motivo la società appellante deduce l’erroneità della decisione impugnata per violazione del principio di immodificabilità dell’offerta economica, per incongruità e genericità delle giustifiche.

Ad avviso dell’appellante la società controinteressata, non essendo in grado di giustificare il costo dei lavori, avrebbe recuperato altrove le somme di cui necessitava, ragione per la quale in sede di giustificazioni avrebbe ridotto il valore delle migliorie ed il costo della manodopera rimodulando l’offerta economica e passando dagli importi di euro 269.590,05 per le migliorie e di euro 420.066,88 per la manodopera a quelli rispettivamente di euro 185.417,82 e di euro 246.704,96. Ciononostante il giudice di primo grado, pur in assenza di qualsiasi motivazione a supporto della detta modifica, avrebbe erroneamente ritenuto che “il valore complessivo della proposta economica dell’aggiudicataria è rimasto invariato e che il minor importo della manodopera indicato nei giustificativi è frutto dell’alto grado di specializzazione dell’operatore economico. Non sussiste dunque una modifica dell’offerta economica, bensì una mera scomposizione delle singole voci, volte a rendere i chiarimenti richiesti” . Seppure l’operatore economico è legittimato ad indicare un costo della manodopera inferiore a quello previsto negli elaborati di gara, la S.A. è onerata di verificare che non siano intaccati i minimi salariali e nella fattispecie in esame l’alto grado di specializzazione non sarebbe idoneo a ritenere efficacemente eseguita la predetta verifica, anche alla luce della riduzione di oltre il 40% dell’importo originariamente indicato. Infine, il giudice di primo grado avrebbe male inteso la censura relativa alla dedotta illegittimità della verifica dell’anomalia, mirando la società appellante a evidenziare il carattere meramente autoreferenziale dell’elaborato prodotto in sede di giustificazioni che non sarebbe supportato da alcun documento dimostrativo delle dichiarazioni in esso rese.

2. Il Comune di Acerra si è costituito in giudizio, ha evidenziato che il valore complessivo della proposta economica è rimasto invariato, che la riduzione del costo delle migliorie e della manodopera sono la conseguenza diretta del minor tempo necessario per l’esecuzione dei lavori, reso possibile dall’elevato livello di specializzazione e dall’efficiente organizzazione aziendale, concludendo per il rigetto dell’appello.

3. La società cooperativa IL AR si è costituita in giudizio, ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per violazione dell’art. 101 c.p.a., stante la natura reiterativa dei motivi dedotti e respinti in primo grado, senza censure specifiche articolate avverso la sentenza impugnata e nel merito ha concluso per il rigetto dell’appello.

4. All’udienza camerale del 15 gennaio 2026, fissata per la discussione dell’istanza cautelare, l’appellante ha comunicato di avere perso interesse ad ottenere una misura cautelare attesa l’intervenuta fissazione dell’udienza di merito.

5. Alla pubblica udienza del 26 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello non è fondato nel merito e va respinto, ragione per la quale il Collegio può esimersi dall’esaminare l’eccezione preliminare sollevata dalla società controinteressata.

7. I fatti salienti ai fini della decisione possono essere così sintetizzati:

- con determina dirigenziale n. 1097 del 6 novembre 2024 il Comune di Acerra ha indetto la gara per l’affidamento dei lavori di “Valorizzazione del Parco di Suessola”, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 50, comma1 lett. c), del d.lgs. n. 36/2023, con importo a base di gara pari ad euro 2.197.899,06, di cui euro 2.165.316,06 per la realizzazione dei lavori stimato a misura ed euro 32.583,00 per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso;

- all’esito delle operazioni di gara la commissione ha stilato la graduatoria nella quale la società controinteressata IL AR si è classificata prima e l’odierna appellante società cooperativa RA si è classificata seconda;

- è stato, quindi, attivato il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria e all’esito delle giustifiche e della correlata documentazione, il R.U.P. in data 21 febbraio 2025 ha ritenuto l’offerta dell’aggiudicataria congrua ed ammissibile perché “le giustificazioni presentate possono ritenersi esaustive per ogni singola voce indicata nell'elenco prezzi posto a base di gara” e perché “dalle stesse si rileva la congruità dei prezzi della manodopera, dei materiali e delle altre voci determinanti i singoli prezzi unitari delle lavorazioni d'appalto, tenuto conto dell'esperienza e dell'attrezzatura di quanto dichiarato disporre dall'Impresa” .

8. La società appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata perché il giudice di primo grado non avrebbe colto il carattere meramente autoreferenziale dell’elaborato prodotto in sede di giustificazioni, non supportato da alcun documento dimostrativo delle dichiarazioni rese, e avrebbe conseguentemente ritenuto che emergesse “per tabulas che il valore complessivo della proposta economica dell’aggiudicataria è rimasto invariato e che il minor importo della manodopera indicato nei giustificativi è frutto dell’alto grado di specializzazione dell’operatore economico” , concludendo per l’insussistenza di “ una modifica dell’offerta economica” , vertendosi in un’ipotesi di “mera scomposizione delle singole voci, volte a rendere i chiarimenti richiesti” .

8.1. La censura non è fondata e va disattesa.

8.2. Nel caso di specie è pacifico che la società qualificatasi prima in sede di giustificazioni non abbia modificato il valore complessivo dell’offerta economica pari a euro 1.967.622,70, mentre viene contestato che abbia illegittimamente rimodulato l’offerta passando dagli importi di euro 269.590,05 per le migliorie e di euro 420.066,88 per la manodopera a quelli rispettivamente di euro 185.417,82 e di euro 246.704,96.

8.3. Dalle giustificazioni presentate emerge che:

- “i costi sostenuti per le lavorazioni sono ridotti in relazione ai tempi di esecuzione delle stesse che il concorrente assicura, in quanto le maestranze di cui si dispone sono estremamente qualificate e dispongono di esperienza pluriennale maturata nella realizzazione di opere analoghe. Le risorse umane di cui dispone l’azienda sono altamente specializzate e formate nei lavori di costruzione e ristrutturazione stradali, nelle quali la IL SAR vanta una larga esperienza e conoscenza” ;

- l’operatore economico è “dotato di una struttura organizzativa articolata e modulata per ottimizzare le attività di coordinamento e controllo, che permettono di velocizzare i tempi di esecuzione delle lavorazioni” e, segnatamente, di capi-squadra dotati “di elevato profilo di specializzazione” in grado di ingenerare “ semplificazioni dei processi e delle procedure di coordinamento e controllo, a garanzia di una rapida diffusione delle informazioni sulle modalità di lavoro e di tutte le operazioni previste per la realizzazione delle opere” e di ridurre i tempi di esecuzione, senza pregiudicare “in alcun modo la sicurezza con cui verranno svolte le operazioni” ;

- “la riduzione dei tempi di esecuzione della lavorazione porta quindi a sostenere costi, per la parte di manodopera, inferiori rispetto a quelli previsti dai tariffari regionali, lasciando inalterati i trattamenti salariali previsti dalla legge” ;

- la riduzione dei costi di nolo di attrezzature e mezzi da prendere in considerazione per la valutazione dei costi delle lavorazioni grazie all’ “ampio parco mezzi, attrezzature e strumentazioni, da poter mettere a disposizione per la realizzazione dell’opera e in generale per poter realizzare al meglio ed in totale autonomia la maggior parte dei lavori edili”.

Alle giustificazioni la società controinteressata ha, infine, allegato la scheda dell’analisi dei prezzi dalla quale emerge “la scomposizione analitica del prezzo di ciascuna voce nelle singole componenti che concorrono alla formazione del prezzo finale della voce (Prodotto/Attrezzatura / Risorsa umana / Spese generali / Oneri per la sicurezza / Utile d’impresa)” .

8.4. La S.A., sulla base delle dette giustificazioni rese in sede di verifica dell’anomalia, ha ritenuto che il minor importo di euro 185.417,82 indicato per le migliorie corrisponde al costo che l’impresa sosterrà materialmente per la loro realizzazione e che lo stesso è inferiore rispetto a quello di valore di mercato, indicato in sede di offerta, grazie all’elevata organizzazione aziendale dimostrata, nonché al vasto comparto di mezzi e di risorse di cui l’azienda può disporre.

Analogo discorso è stato seguito per la modifica del costo della manodopera.

Fermo il rispetto dei minimi salariali inderogabili che non è fatto oggetto di contestazione neanche dall’odierna appellante, la S.A. ha ritenuto che l’importo indicato in sede di giustificazioni consegue alla “ riduzione dei tempi di esecuzione della lavorazione” che porta “a sostenere costi, per la parte di manodopera, inferiori rispetto a quelli previsti dai tariffari regionali, lasciando inalterati i trattamenti salariali previsti dalla legge” .

8.5. Secondo la costante giurisprudenza, anche di questa Sezione, l’esito della gara può essere travolto solo quando il giudizio negativo sul piano dell’attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economicamente non plausibile e insidiata da indici strutturali di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto volta al perseguimento dell’interesse pubblico. Al riguardo deve essere rammentato che la formulazione di un’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia si fondano su stime previsionali e, dunque, su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, essendo quindi impossibile pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto e per contro sufficiente che questa si mostri ex ante ragionevole ed attendibile (Cons. Stato, V, 3480 del 2018).

Ne discende, dunque, che la valutazione di congruità è espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta.

Peraltro, la motivazione del giudizio di non anomalia non deve essere specifica ed estesa, potendo essere effettuata anche mediante rinvio per relationem alle risultanze procedimentali e alle giustificazioni fornite dall’impresa, né la S.A. è tenuta a chiedere chiarimenti su tutti gli elementi dell’offerta e su tutti i costi, anche marginali, ma può legittimamente limitarsi alla richiesta di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, in grado di incidere sulla complessiva attendibilità dell’offerta sì da renderla non remunerativa e inidonea ad assicurare il corretto svolgimento del servizio ( Cons. Stato, V, n. 3085 del 2023).

8.6. Alla luce delle esposte considerazioni e tenuto conto che in sede di procedimento di verifica dell’anomalia è ammessa la progressiva riperimetrazione dei parametri di costo, con compensazione delle precedenti sottostime e sovrastime, il Collegio ritiene che nel caso di specie siano condivisibili le conclusioni del giudice di primo grado secondo cui “il minor importo della manodopera indicato nei giustificativi è frutto dell’alto grado di specializzazione dell’operatore economico” e “ non sussiste dunque una modifica dell’offerta economica, bensì una mera scomposizione delle singole voci, volte a rendere i chiarimenti richiesti” , sulla base delle giustificazioni supportate da idonea e congrua documentazione.

9. Per tali ragioni l’appello deve essere respinto.

10. Le peculiarità della vicenda esaminata inducono il Collegio a ritenere esistenti giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CO LL, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

IN EL, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN EL	CO LL

IL SEGRETARIO