Pubblicato il 22/12/2025

N. 10206/2025REG.PROV.COLL.

N. 00899/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 899 del 2024, proposto dalla Regione Molise, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, dal Ministero della Salute, dal Commissario ad Acta per l’Attuazione del Piano di Rientro dai Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Molise e dalla Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

contro

la Casa di Cura “Villa Esther” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Di Pardo e Katia Palladino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

la ASREM - Azienda Sanitaria Regionale del Molise, non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise, Sezione Prima, n. 306/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Casa di Cura “Villa Esther” S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. ZI LL e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

La Casa di Cura “Villa Esther” S.r.l., struttura sanitaria che esegue prestazioni di ricovero per acuti e di chirurgia ambulatoriale complessa nonché di specialistica ambulatoriale, in regime di accreditamento con il Servizio sanitario regionale, ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Molise, chiedendone l’annullamento, il decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, assunto al prot. n. 18 del 28 aprile 2022, avente ad oggetto “ Annullamento parziale in sede giurisdizionale del DCA n. 10 e del DCA n. 11 del 5 febbraio 2020. Provvedimenti consequenziali ”.

Essa lamentava che, a seguito dell’annullamento, ad opera della sentenza del suddetto T.A.R. n. 85/2021, confermata in appello con la sentenza di questa Sezione n. 4381/2023, del provvedimento determinativo del budget per l’anno 2019, l’Amministrazione intimata, mediante l’impugnato decreto commissariale n. 18/2022, non aveva correttamente ottemperato alla sentenza suindicata, riproponendo, relativamente alle prestazioni sanitarie erogate nell’anno 2019 all’utenza regionale ed extraregionale, le medesime limitazioni in precedenza introdotte con gli annullati decreti commissariali n. 10/2020 e n. 11/2020, con particolare riguardo - per ciò che attiene, come meglio si vedrà infra , all’oggetto del giudizio di appello - alla esclusione dall’oggetto del contratto di una intera categoria di prestazioni (ovvero le prestazioni integrative di alta complessità).

Con la sentenza non definitiva n. 484/2022, il T.A.R. ha respinto l’azione di nullità introdotta con il primo motivo di ricorso ai sensi dell’art. 114 c.p.a. (sul rilievo che la dedotta fattispecie di invalidità non potesse configurarsi, atteso il non ancora avvenuto passaggio in giudicato, alla data di adozione del D.C.A. impugnato, della sentenza n. 85/2021) e disposto la prosecuzione della causa secondo il rito ordinario.

Il giudice di primo grado ha quindi definito il giudizio con la sentenza n. 306 del 16 novembre 2023, con la quale ha preliminarmente respinto l’eccezione di improcedibilità del ricorso formulata dalla A.S.R.E.M., sulla scorta della sottoscrizione da parte della struttura ricorrente della clausola di salvaguardia, quindi, respinte o dichiarate improcedibili le altre censure, ha invece accolto ( sub par. H.3 della sentenza) “ il motivo di ricorso 1.4 sub a), con cui la ricorrente ha censurato l’eccesso di potere con riferimento alla determinazione del provvedimento in epigrafe concernente le c.d. “prestazioni integrative ad alta specialità” ”.

Premesso che “ su tale punto, nella pronuncia giurisdizionale cui l’Amministrazione dichiarava di voler dare seguito era rinvenibile uno specifico vincolo, desumibile dalla ivi affermata illegittimità della determinazione unilaterale “a sorpresa” sostanziatasi in un taglio lineare “ad un’intera categoria di prestazioni”, la quale aveva introdotto una radicale modifica - definita da questo Tribunale “qualitativa”- in assenza di ogni necessario confronto e ad anno di riferimento (2019) ormai già da tempo esaurito ”, ed evidenziato che le difese regionali – nel senso dell’impossibilità di valersi delle norme derogatorie della cosiddetta spending review introdotte dall’art. 1, comma 574, l. n. 208/2015, rispetto alla generale previsione di riduzione della spesa per prestazioni sanitarie prevista dall’art. 15, comma 14, d.l. 6 luglio 2012, n. 95 – erano state già ritenute non condivisibili dalla citata sentenza del Consiglio di Stato, laddove aveva affermato che “ La disposizione citata, invero, lungi dal mortificare la facoltà delle Regioni di prevedere un apposito budget riservato alle prestazioni di cd. alta specialità, contempla la possibilità per quelle che beneficerebbero della relativa “mobilità attiva” ove erogate a favore dei residenti in altre Regioni - e, quindi, “a fortiori” per quelle che verrebbero erogate a favore dei residenti - di prevedere espressamente la finanziabilità delle stesse, anche in deroga ai vincoli di cui al primo periodo, nel rispetto delle condizioni da essa contemplate, con particolare riguardo all’”invarianza dell’effetto finanziario” ” – ha statuito che “ di conseguenza, e per le ragioni già invano esposte nelle precedenti sentenze, anche il nuovo provvedimento impugnato deve essere annullato in parte qua, proprio sotto il rilevato profilo di eccesso di potere denunciato dalla ricorrente ”, atteso che “ anche ai fini della previsione in discorso del DCA n. 18/2022, invero, è nuovamente mancato il confronto in contraddittorio, e, d’altra parte, l’avvenuto esaurimento, da tempo, dell’anno 2019 colora vieppiù come determinazione “a sorpresa” quella della cui pervicace reiterazione si discute ”.

Agli effetti conformativi, il T.A.R. ha quindi disposto che l’Amministrazione, “ per la corretta disciplina delle prestazioni dell’anno di cui si tratta, in aggiunta alla voce del budget generale dovrà:

- ripristinare la voce addizionale relativa alle cosiddette prestazioni integrative regionali;

- determinare in contraddittorio, ora per allora, il budget specifico complessivo delle anzidette prestazioni integrative, avvalendosi all’uopo del dato della domanda storica più recente;

- e, va da sé, corrispondere quindi le remunerazioni dovute per le prestazioni racchiuse entro il tetto così determinato ”.

La sentenza costituisce oggetto dell’appello in esame, proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, dal Ministero della Salute, dal Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, dalla Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano e dalla Regione Molise.

Si oppone invece all’accoglimento dell’appello l’originaria ricorrente.

Il ricorso quindi, all’esito dell’odierna udienza di discussione, è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito.

Venendo quindi alle valutazioni del Collegio, va nuovamente precisato che la sentenza di primo grado è impugnata dalle Amministrazioni appellanti limitatamente all’unico profilo di accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio da essa enucleabile, relativa alla illegittimità dell’impugnato D.C.A. n. 18/2022 laddove non riconosceva, al pari di quelli annullati con la sentenza del T.A.R. n. 85/2021, una autonoma voce del budget con riferimento alle prestazioni integrative di alta complessità a favore dei pazienti regionali.

Deduce la parte appellante che i tetti di spesa di cui al predetto decreto commissariale sono stati determinati in conformità alle previsioni di cui al d.l. 6 luglio, n. 95, convertito dalla l. n. 135/2012, ai sensi del quale “ […] a tutti i singoli contratti e a tutti gli accordi vigenti nell’esercizio 2012, ai sensi dell’articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l’acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l’assistenza specialistica ambulatoriale e per l’assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell’importo e dei corrispondenti volumi d’acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l’anno 2011, dello 0,5 per cento per l’anno 2012, dell’1 per cento per l’anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall’anno 2014[…] ” , avendo l’Amministrazione verificato di non potersi avvalere della deroga ivi prevista, in quanto circoscritta all’acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialità a favore di cittadini residenti in regioni diverse da quelle di appartenenza.

Deduce altresì la parte appellante che la Regione Molise, nell’adozione del provvedimento impugnato, ha tenuto presente la necessità di contemperare i diversi interessi, fra i quali quello correlato alle esigenze di equilibrio economico-finanziario, e che il legittimo affidamento invocato da parte ricorrente deve necessariamente essere valutato in correlazione alla possibilità per la Regione di sostenere concretamente sotto il profilo economico-finanziario l’acquisto di prestazioni sanitarie da privato.

La parte appellante sottolinea altresì il vincolo derivante dalla necessità di osservare il tetto di spesa generale, da cui discende l’impossibilità di riconoscere prestazioni extra budget , e ribadisce che il D.C.A. n. 18/2022 non poteva legittimamente fissare un tetto di spesa nuovo e diverso da quello già fissato dai D.C.A. n. 10 e n. 11 del 2020, perché la stringente normativa finanziaria nazionale non consentiva ad una Regione commissariata come il Molise di discostarsi dalle limitazioni da questa imposte.

Aggiunge la parte appellante che la Regione ha comunque adeguato il tetto di spesa restrittivamente fissato dal D.C.A. caducato, provvedendo a determinare un tetto di spesa più ampio per le ulteriori prestazioni di assistenza ospedaliera integrativa e, soprattutto, ha riconosciuto l’estraneità al budget ordinario – quindi la remunerabilità astratta – delle prestazioni rese a favore dei pazienti extraregionali, con la limitazione discendente dal concreto riconoscimento delle prestazioni medesime in sede di compensazione interregionale: pertanto, essa allega, il budget relativo alle prestazioni di alta specialità è stato inglobato nel budget complessivo per le prestazioni ospedaliere, essendosi quindi scelto non di decurtare dal budget le prestazioni di alta specialità come erroneamente ritenuto dal Giudice di prime cure, bensì di non distinguere più il budget complessivo in diversi micro- budget per tipologia di prestazioni, allo scopo dividendo le risorse disponibili solo in due macro- budget , l’uno per le prestazioni di specialistica ambulatoriale e l’altro per le prestazioni di assistenza ospedaliera, nelle quali sono ricomprese anche le prestazioni di alta specialità.

Ciò premesso quanto al contenuto delle doglianze di parte appellante, ritiene il Collegio che le stesse, così come formulate, non possano essere condivise.

Deve premettersi che il D.C.A. n. 18/2022, dopo aver evidenziato che “ una corretta esecuzione delle sentenze del TAR Molise impone all’amministrazione di remunerare, da un lato, le prestazioni rese a favore dei pazienti di altre regioni in misura eccedente quella fissata nel relativo budget, nei limiti degli importi riconosciuti e liquidati alla Regione Molise in sede di compensazione intraregionale e, dall’altro di determinare un tetto di spesa ulteriore per le prestazioni di assistenza ospedaliera integrativa previste dall’art. 15, comma 14, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 ”, osserva che “ in relazione a tali ultime prestazioni (prestazioni di assistenza ospedaliera integrativa) l’art. 15, comma 14, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, nel testo vigente alla data di adozione del DCA n. 10 del 2020, consente il superamento dei limiti di spesa in esso indicati esclusivamente per le prestazioni di assistenza ospedaliera integrativa rese “a favore di cittadini residenti in regioni diverse da quelle di appartenenza” ”, desumendone che “ pertanto le prestazioni di assistenza ospedaliera integrativa rese a favore dei pazienti regionali, non rientrando nella deroga al limite di spesa prevista dalla suindicata disposizione legislativa, devono considerarsi già comprese nel limite di spesa fissato con DCA n. 10 del 2020 a favore dei pazienti regionali e ritenuto legittimo dal TAR Molise; viceversa le prestazioni di assistenza ospedaliera integrativa rese nel 2019 dalle strutture accreditate a favore di cittadini residenti in altre regioni sono già state oggetto di procedura di compensazione intraregionale e inserite nel Riparto delle disponibilità finanziarie per l’anno 2021; conseguentemente la remunerazione di tali ultime prestazioni è inclusa nella remunerazione delle prestazioni rese a favore dei pazienti di altre regioni in misura eccedente quella fissata nel relativo budget, nei limiti degli importi riconosciuti e liquidati alla Regione Molise in sede di compensazione intraregionale ”.

Come si evince quindi dal tenore motivazionale del D.C.A. impugnato, l’esclusione della possibilità di fare leva sul disposto di cui all’art. 15, comma 14, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla l. n. 135/2012, come modificato dall’art. 1, comma 574, lett. a) e b), l. 28 dicembre 2015, n. 208, al fine di finanziare le prestazioni integrative di alta complessità in deroga ai limiti di spesa ivi contemplati era stata già indicata dall’Amministrazione per giustificare la mancata previsione di un autonomo budget per la remunerazione delle prestazioni medesime, nonostante questa costituisse, ad avviso della medesima Amministrazione, il (solo) modo per dare “ corretta esecuzione ” alla sentenza del T.A.R. Molise n. 85/2021, ed il T.A.R., con la sentenza appellata, ha confutato il suddetto argomento, rilevando in senso contrario che questa Sezione, con la sentenza n. 4381/2022, lo ha ritenuto non sostenibile in quanto la citata disposizione prevederebbe la deroga, oltre che per le prestazioni erogate a favore dei cittadini extra Regione, “ a fortiori per quelle che verrebbero erogate a favore dei residenti ”.

La censura in esame, quindi, si atteggia come meramente ripropositiva di una tesi già dispiegata dall’Amministrazione con il provvedimento impugnato ed esaminata, per rilevarne l’inconsistenza giustificativa, dal T.A.R., con la conseguenza che essa, in mancanza di considerazioni ulteriori (quali avrebbero potuto eventualmente essere quelle spese in sede difensiva nel giudizio di primo grado dal Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise e dall’Azienda Sanitaria Regionale del Molise, ma non tradotte in un apposito quanto espresso motivo di appello, nel senso che “ nel 2022 – a esercizio finanziario 2019 ormai concluso – non era possibile riconoscere prestazioni integrative extra budget per pazienti regionali (ovvero per pazienti per i quali non può operare il meccanismo riequilibratore di cui alla operazioni di compensazione intraregionale) non potendosi più incidere sulla spesa complessiva del 2019, ormai cristallizzata e non più modificabile con misure alternative a valere su altre aree della spesa sanitaria ”), è inidonea a manifestare la pretesa erroneità in parte qua della sentenza impugnata.

Con il successivo profilo deduttivo, la parte appellante sostiene, in sintesi, che la Regione Molise, sottoposta al Piano di Rientro, non poteva discostarsi dai limiti di spesa imposti dalla normativa nazionale, prevedendo il finanziamento di prestazioni oltre il tetto di spesa generale, tanto più in quanto lo stesso, così come fissato con il D.C.A. n. 10/2020, era risultato indenne dai vizi dedotti nei giudizi che lo avevano avuto ad oggetto: pertanto, la tutela dell’affidamento delle strutture accreditate non poteva assumere un rilievo prevalente sull’esigenza di salvaguardia degli equilibri finanziari del sistema sanitario di una Regione commissariata.

Anche la censura suindicata ha un contenuto meramente ripropositivo di argomenti spesi nel precedente giudizio e ritenuti non dirimenti dalle sentenze che lo hanno definito.

Basti in proposito richiamare quanto statuito da questa Sezione con la sentenza n. 4381/2022, nel senso che “ i provvedimenti impugnati non potrebbero trovare appagante giustificazione, come sostenuto dalla parte appellante, nell’esigenza di contenimento della spesa sanitaria, in funzione della garanzia della complessiva sostenibilità economica del sistema sanitario regionale e nazionale, non essendo dimostrato che siffatta esigenza, del tutto comprensibile ed apprezzabile, non potesse essere “aliunde” realizzata, ovvero prevedendo una deroga ai limiti di spesa imposti dalle citate norme finanziarie in connessione con l’acquisto di prestazioni di cd. alta specialità, secondo il “modus agendi” osservato negli anni precedenti, e replicando le medesime garanzie atte ad assicurare la tenuta del complessivo equilibrio finanziario ”.

Né potrebbe opporsi, come fatto (solo) in sede difensiva nel giudizio di primo grado dalle Amministrazioni intimate, che le suddette “ misure alternative ” non sarebbero più state adottabili ad annualità ormai trascorsa, trattandosi di deduzione che, come già si è detto, esula completamente dall’apparato argomentativo del presente ricorso di appello.

Infine, come si è visto, la parte appellante deduce di avere comunque adeguato il tetto di spesa in senso ampliativo, al fine di ricomprendere le prestazioni di assistenza ospedaliera integrativa, oltre a riconoscere l’estraneità al budget ordinario delle prestazioni rese a favore dei pazienti extraregionali, con la conseguenza che il budget relativo alle prestazioni di alta specialità è stato inglobato nel budget complessivo per le prestazioni ospedaliere, non più distinto in diversi micro- budget per tipologia di prestazioni ma dividendo le risorse disponibili solo in due macro- budget , l’uno per le prestazioni di specialistica ambulatoriale e l’altro per le prestazioni di assistenza ospedaliera, nelle quali sono ricomprese anche le prestazioni di alta specialità.

La censura non può essere accolta.

Deve infatti osservarsi che, oltre ad essere distonica rispetto alle precedenti deduzioni, con le quali la parte appellante difendeva sul piano giuridico la scelta di non prevedere alcun finanziamento delle prestazioni integrative di alta specialità, essa non è suffragata sul piano probatorio, assumendo un contenuto meramente assertivo.

Dai rilievi svolti discende quindi la complessiva infondatezza dell’appello, pur sussistendo giuste ragioni, in considerazione della complessità dei temi trattati, per disporre la compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del giudizio di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

LE CO, Presidente

ZI LL, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI LL	LE CO

IL SEGRETARIO