Sentenza n. 79/2026
Depositata il 16/01/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di RAGUSA Sezione 1, riunita in udienza il 15/09/2025 alle ore 09:00 con la seguente composizione collegiale:
TT RA, Presidente
ROTA MARCO, Relatore
MIGLIORISI EMANUELE, Giudice
in data 15/09/2025 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sul ricorso n. 2314/2023 depositato il 18/07/2023

proposto da

Ricorrente_1 S.r.l. - P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 - CF_Difensore_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Ag.entrate - Riscossione - Ragusa
Difeso da
Difensore_2 - CF_Difensore_2
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Ag.entrate - Riscossione - Roma
elettivamente domiciliato presso Email_3
Consorzio Di Bonifica N. 8 Ragusa - 92014990888
elettivamente domiciliato presso Email_4 Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- CARTELLA DI PAGAMENTO n. 29720220014839777000 RUOLO IRRIGAZ 2018
- CARTELLA DI PAGAMENTO n. 29720220014839777000 QUOTA CONSORTIL 2018
- sul ricorso n. 929/2025 depositato il 29/04/2025

proposto da

Ricorrente_1 S.r.l. - P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 - CF_Difensore_1
Nominativo_1 - CF_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Ag.entrate - Riscossione - Ragusa
Difeso da
Nominativo_2 - CF_2
ed elettivamente domiciliato presso Email_5
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- ISCRIZ. IPOT. n. 29776202500000215000 QUOTA CONSORTIL 2018
- ISCRIZ. IPOT. n. 29776202500000215000 QUOTE CONSORTIL 2017
- ISCRIZ. IPOT. n. 29776202500000215000 QUOTE CONSORTIL 2019
- ISCRIZ. IPOT. n. 29776202500000215000 IMU 2015
- ISCRIZ. IPOT. n. 29776202500000215000 TASSE AUTOMOBILISTICHE 2020
- ISCRIZ. IPOT. n. 29776202500000215000 TASSE AUTOMOBILISTICHE 2021
a seguito di discussione in pubblica udienza e visto il dispositivo n. 370/2025 depositato il
22/09/2025
Richieste delle parti:
Ricorrente: come infra in svolgimento del processo
Resistente: come infra in svolgimento del processo

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto notificato a mezzo di p.e.c. all'Agenzia delle Entrate Riscossione ed al Consorzio di bonifica n. 8 di Ragusa in data 28.3.2023 e depositato presso questa Corte in data 18.7.2025 ai fini della costituzione in giudizio, Nominativo_3 , in qualità di legale rappresentante della Ricorrente_1
S.R.L., ha proposto ricorso, iscritto al procedimento n. 2314/2023 R.G.R., nei confronti dell'Agenzia delle Entrate-Riscossione e del Consorzio di Bonifica n. 8 di Ragusa per l'annullamento della cartella di pagamento n. 29720220014839777/000, notificata a mezzo PEC in data 01.02.2023, per l'importo complessivo di €. 46.429,88, di cui €. 33.515,00 a titolo di quota consortile ruolo istituzionale, €. 12.909,00
a titolo di ruolo irrigazione per l'anno 2018 ed €. 5,88 a titolo di diritti di notifica.
La ricorrente evidenzia i seguenti profili di illegittimità:
· Illegittimità della riscossione mediante ruolo esattoriale per asserita abrogazione dell'art. 21 del R.D.
13 febbraio 1933, n. 215 ad opera del D.Lgs. 01.12.2009 n. 179;
· Violazione dello Statuto del Contribuente per omessa adozione delle comunicazioni previste prima dell'emissione del ruolo e mancata allegazione degli atti propedeutici;

· Carenza di motivazione della cartella di pagamento, con impossibilità di individuare le ragioni del credito azionato, i presupposti di fatto e i criteri di calcolo del contributo consortile;

· Insussistenza del presupposto impositivo per mancata dimostrazione del beneficio diretto, specifico e concreto derivante dalle opere di bonifica, nonché impossibilità di verificare la titolarità del fondo e i servizi effettivamente erogati;

· Illegittimità della quota irrigazione per mancata indicazione dell'ammontare del consumo, del costo unitario dell'acqua e delle modalità di misurazione;

· Vizi dell'atto per sviamento e difformità dal modello legale, con mancanza degli avvertimenti necessari all'esercizio del diritto di difesa e dell'indicazione del responsabile del procedimento.
Conclude perché la Corte, previa sospensione dell'atto gravato, accolga il ricorso con il favore delle spese di lite.
L'Agenzia delle Entrate Riscossione si è costituita contestando tutte le eccezioni di parte ricorrente, articolando le proprie difese sui seguenti punti:
· la riscossione mediante ruolo dei contributi consortili rimane legittima in virtù della "clausola di continuità" prevista dall'art. 17, comma 3, del D.Lgs. 46/1999, secondo cui "continua comunque ad effettuarsi mediante ruolo la riscossione delle entrate già riscosse con tale sistema in base alle disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto". Tale disposizione ha stabilito una sorta di "ultra vigenza" dell'art. 21 del R.D. 215/1933, confermando la riscossione mediante ruolo delle entrate già riscosse con questo sistema.
· la cartella riporta chiaramente la motivazione della richiesta ("ruolo istituzionale e ruolo irrigazione del
Consorzio di Bonifica relativo all'anno 2018") e contiene nel paragrafo "Comunicazioni per il Contribuente" la specifica di tutte le partite con riferimenti catastali, superfici, descrizione tributi, quantum richiesto, aliquote applicate e canone praticato.
· Relativamente all'omessa indicazione dei criteri di calcolo degli interessi, gli interessi sono già iscritti a ruolo ex lege e meramente riportati in cartella, non essendo prescritta alcuna disposizione normativa che imponga l'indicazione delle modalità di calcolo. Gli interessi di mora, invece, non vengono calcolati nella cartella poiché la loro applicazione inizia solo dopo 60 giorni dalla notifica. · In ordine al difetto di legittimazione passiva, ha dichiarato di non accettare il contraddittorio sulle questioni di merito, precisando che l'agente della riscossione è mero esecutore del servizio di riscossione e non può svolgere indagini sul merito dei ruoli formati dall'Ufficio. Ha richiamato la consolidata giurisprudenza secondo cui la legittimazione passiva dell'agente sussiste solo quando oggetto della controversia sia l'impugnazione di atti viziati da errori direttamente imputabili all'agente stesso, mentre per le questioni di merito l'unico legittimato passivo è l'ente impositore.
L'Agenzia ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso e la condanna della ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Il Consorzio di bonifica n. 8 di Ragusa, pur regolarmente citato, è rimasto contumace.
All'udienza del 9.6.2025 la Corte ha accolto la domanda cautelare.
Con separato atto notificato all'Agenzia delle Entrate Riscossione in data e depositato presso questa Corte in data 29.4.2025 ai fini della costituzione in giudizio, Nominativo_3 , in qualità di legale rappresentante della Ricorrente_1 S.R.L. ha proposto ricorso, iscritto al procedimento n. 929/2025 R.G.R., nei confronti dell'Agenzia delle Entrate per l'annullamento della comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria n. 29776202500000215000, notificata a mezzo PEC l'11.03.2025, per l'importo complessivo di €. 76.012,70, comprensivo di sanzioni, interessi ed oneri, relative alle seguenti sottostanti cartelle di pagamento:
1) Cartella n. 29720220013416372000 Consorzio Bonifica e Irrigazione 2017
2) Cartella n. 29720220014839777000 Consorzio Bonifica e Irrigazione 2018
3) Cartella n. 29720230001333938000 Consorzio_4
4) Cartella n. 29720230016626067000 Consorzio_3
5) Cartella n. 29720230017027583000 Consorzio_4
6) Cartella n. 29720240006189127000 Consorzio Bonifica e Irrigazione 2020
7) Cartella n. 29720240012750475000 Tassa Automobilistica 2021
8) Cartella n. 29720230013845670000 Tassa Automobilistica 2020
9) Cartella n. 29720230014356564000 Imu 2015
La ricorrente eccepisce che le cartelle di pagamento nn. 1, 2, 4, 5, 6, 9 sono state già impugnate con istanza di sospensione ex art. 47 D.Lgs. 546/92 (nei rispettivi procedimenti n. 1141/2023 R.G.R., n. 2314/2023 R.
G.R., n. 703/2024 R.G.R., n. 133/2024 R.G.R., n. 1419/2024 R.G.R., n. 113/2024 R.G.R. ed il carico tributario portato dalle cartelle di pagamento nn. 7 e 8 è stato estinto mediante pagamento del dovuto all'indomani della notifica dell'intimazione opposta;
richiama all'uopo il principio giurisprudenziale secondo cui "il vizio parziale dell'atto di preavviso di iscrizione ipotecaria conseguenziale all'inesistenza e/o annullamento e/o sospensione anche solo di parte del credito portato dalle cartelle di pagamento poste alla sua base, interessa l'atto nella sua interezza", sostenendo che l'invalidità di una delle cartelle invalida l'intero atto.
Rileva la violazione dell'art. 77 D.P.R. 602/73, che prevede la soglia minima di €. 20.000,00 per legittimare l'iscrizione ipotecaria, sostenendo che, considerando le cartelle pagate e quelle oggetto di opposizione con richiesta di sospensione, l'importo residuo risulterebbe inferiore al limite normativo. Denuncia inoltre la violazione dell'obbligo di motivazione previsto dall'art. 7 dello Statuto del Contribuente
e dall'art. 3 della legge 241/1990, sostenendo che dall'atto non è possibile ricostruire le ragioni della pretesa impositiva e i presupposti di fatto che la giustificano.
Censura il vizio di eccesso di potere nella ricostruzione dei fatti legittimanti l'imposizione, con conseguente sviamento rispetto alle finalità proprie dell'istituto, sostenendo che l'atto risulta illogico e ingiusto per mancanza di presupposti normativi che giustifichino l'azione di riscossione.
Conclude per l'accoglimento del ricorso con condanna dell'Agenzia resistente al pagamento delle spese di giudizio.
Costituita in lite l'Agenzia delle Entrate Riscossione ha articolato le proprie difese deducendo, in primo luogo il difetto di contraddittorio per violazione dell'art. 14, comma 6-bis, del D.Lgs. 546/1992, come modificato dal D.Lgs. 220/2023, avendo il ricorrente instaurato il giudizio unicamente nei confronti dell'Agente della riscossione senza citare gli enti creditori (Regione, Comune e Consorzio di Bonifica), pur avendo eccepito doglianze afferenti l'an e il quantum della pretesa tributaria;
ha richiesto pertanto chiamarsi in causa gli enti impositori.
Ha rilevato, inoltre, la propria carenza di legittimazione passiva sulle questioni di merito, precisando che l'agente della riscossione è legittimato a contraddire solo per ciò che attiene alla riscossione del credito e non per la sussistenza dello stesso. Ha richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui l'agente della riscossione deve chiamare in causa l'ente creditore interessato nelle liti che non riguardano esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi.
Ha dedotto l'inammissibilità del ricorso sostenendo che le cartelle di pagamento sottostanti sono state regolarmente notificate e che, in presenza di atti prodromici regolarmente notificati, risulta incontestabile la pretesa contenuta nell'atto impugnato.
Quanto alla denunciata violazione dell'art. 77 D.P.R. 602/73 ha sostenuto che la mera pendenza di giudizi di opposizione non determina l'annullamento della misura cautelare, richiamando giurisprudenza di legittimità secondo cui al raggiungimento della soglia minima concorrono tutti i crediti iscritti a ruolo, anche se oggetto di contestazione, e che l'annullamento integrale della misura può avvenire solo quando l'importo dovuto scenda definitivamente sotto il limite legale.
L'Agenzia ha denegato il vizio di motivazione sostenendo che la comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria, quale atto di mera comunicazione, non richiede specifico contenuto motivazionale oltre all'indicazione dell'importo e del riferimento al titolo precisando essere state indicate dettagliatamente tutte le cartelle di pagamento con i relativi importi ed il titolo legittimante l'intimazione.
Conclude per il rigetto del ricorso con vittoria delle spese e dei compensi di giudizio.
All'udienza del 9.6.2025 la Corte ha accolto la domanda cautelare.
All'udienza del 15.9.2025, riuniti i procedimenti n. 2314/2023 e n. 929/2025, la causa è stata assunta in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

La Corte, esaminati gli atti di causa e le argomentazioni delle parti costituite in giudizio, osserva quanto segue. Con riguardo all'impugnativa di cui al procedimento n. 2314/2023 R.G.R. avente ad oggetto la cartella di pagamento n. 29720220014839777/000, deve in primo luogo respingersi l'eccezione di carenza di legittimazione dell'ente consortile, se intesa quale assenza di potere impositivo, posto come, da ultimo ritenuto in sede di legittimità, anche a voler condividere la tesi secondo la quale il R.D. 13 febbraio 1933,
n. 215, art. 21, che conferiva ai consorzi di bonifica il potere di riscuotere a mezzo ruolo, sia stato abrogato a far tempo dal 16.12.2010, il D.Lgs. n. 46 del 1999, art. 17, comma 3, ("Continua comunque ad effettuarsi mediante ruolo la riscossione delle entrate già riscosse con tale sistema in base alle disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto") ha stabilito una sorta di "ultra vigenza" della normativa richiamata dallo stesso decreto e soprattutto ha confermato la riscossione mediante ruolo delle entrate già riscosse con questo sistema (Cassazione civile sez. trib., 23/04/2020 n.8080).
Ai sensi dell'art. 45 dello Statuto del consorzio di bonifica della Sicilia orientale “I consorzi provvedono alla riscossione dei contributi consorziali secondo le norme ed in privilegi di cui all'art. 2 del R.D. 13 febbraio
1933 n. 215 e s.m.i..” e quali, mandatari senza rappresentanza dell'ente accorpante, assumono gli obblighi ed esercitano i diritti in nome proprio ma per conto del mandante, tale che i terzi non hanno alcun rapporto con il mandante.
Va, inoltre, evidenziato che la riscossione dei contributi di bonifica viene effettuata, ai sensi dell'art. 21 R.D.
215/1933, mediante ruolo con la semplice notifica della cartella e senza necessità di un preventivo avviso di accertamento, non trovando applicazione l'art. 1, comma 161, L. 296/2006 che, dettato in generale per i tributi locali, presuppone che la riscossione faccia seguito ad un atto impositivo divenuto definitivo (da ultimo
Cass., sez. VI, ordinanza n. 5536/2019). Ne consegue che, quale primo atto impositivo, la cartella avrebbe dovuto esporre un impianto argomentativo alla stregua di un atto propriamente impositivo, sì da contenere le informazioni indispensabili tali da consentire al contribuente il necessario controllo, in primo luogo, sulla puntuale individuazione del titolo e dell'oggetto della pretesa e, di poi, sulla correttezza della determinazione del quantum imposto. Ciò, tuttavia, non è dato riscontrare nella cartella impugnata, secondo le declinazioni di parte ricorrente.
Il ricorso va accolto, inoltre, nel merito.
La Commissione osserva, invero, che i Consorzi di bonifica, i cui ambiti territoriali sono definiti con riferimento ai bacini idrografici, garantiscono con la loro presenza sul territorio un'efficace funzione di presidio e di tutela territoriale.
L'attività di bonifica del territorio e di manutenzione dello stesso è tuttora disciplinata dal R.D. 13.2.1933, n.
215, che all'art. 10, comma 1, stabilisce che sono tenuti alla contribuzione delle opere di competenza che non siano a totale carico dello Stato i proprietari degli immobili siti nel comprensorio che traggono beneficio dalla bonifica.
Per l'adempimento dei propri fini istituzionali i consorzi hanno il potere di imporre contributi alle proprietà consorziate, i quali hanno natura di onere reale, ex artt. 21 e 59 del R.D.215/1933.
Peraltro, nella previsione dell'art. 860 c.c., i proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per l'esecuzione, la manutenzione e l'esercizio, delle opere in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica.
In buona sostanza, per assoggettare a contribuzione detti beni è, necessario che gli immobili, oltre ad essere ricompresi nel perimetro di contribuenza, abbiano o possano potenzialmente conseguire un beneficio particolare dall'esecuzione delle opere di bonifica.
Anche la giurisprudenza di legittimità della Suprema Corte di Cassazione ha statuito che, ai fini della contribuzione, gli immobili devono conseguire un incremento di valore direttamente riconducibile alle opere di bonifica ed alla loro manutenzione;
che il beneficio derivante dalla bonifica non è provato dalla pura e semplice inclusione del bene nel comprensorio, pur potendo essere potenziale o futuro, perché non attiene al territorio nel suo complesso ma al bene specifico di cui si tratta.
In altri termini, non è rilevante il beneficio complessivo che deriva dall'esecuzione di tutte le opere di bonifica, destinate a fine d'interesse generale ma occorre, bensì, un incremento di valore dell'immobile soggetto a contributo, in rapporto causale con le spese di bonifica.
E, tuttavia, l'approvazione del piano di classifica, ha esclusivamente la funzione di esonerare l'Amministrazione dall'onere di provare il beneficio in favore degli immobili in esso compresi, e determina l'insorgenza dell'onere per il consorziato, anche qualora non abbia impugnato innanzi al giudice amministrativo gli atti generali presupposti (cioè il perimetro di contribuenza, il piano di contribuzione ed il bilancio annuale di previsione del consorzio), di contestare specificamente il vantaggio che il piano di riparto della contribuenza afferma esistere tra il fondo e le opere di bonifica, deducendo l'illegittimità o l'incongruità del piano di classifica (Cass. 9099/2012) ovvero, in ogni caso, assumendo che gli immobili di sua proprietà non traggono alcun beneficio diretto e specifico dall'opera del Consorzio.
Per cui, contestata nel presente giudizio la legittimità e/o l'approvazione del piano di classifica ovvero l'inesistenza in fatto del beneficio in favore del terreno in proprietà del ricorrente, il ricorso merita accoglimento in quanto le circostanze di fatto, la cui mancanza ha costituito oggetto di specifica censura, non hanno costituito oggetto di prova specifica nel silenzio dell'atto impugnato, per ciò stesso del tutto inidoneo a legittimare l'azione di riscossione, avuto riguardo anche alla mancata costituzione in giudizio del Consorzio.
Per quanto detto il ricorso, pertanto, merita senz'altro accoglimento con assorbimento dei residui motivi di censura .
Con riguardo all'impugnativa di cui al procedimento n. 929/2025 R.G.R. avente ad oggetto la comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria n. 29776202500000215000, la Corte prende atto del documentato pagamento delle poste tributarie afferenti le cartelle di pagamento n. 29720240012750475000 e n.
29720230013845670000, legittimamente decurtate dell'importo delle sanzioni e degli interessi ai sensi della
Legge regionale n. 16 del 10.8.2022 e successive proroghe, ciò che determina in parte qua la cessazione della materia del contendere.
Quanto ai pretesi contributi consortili, le risultanze evidenziano l'esito decisorio delle controversie in senso favorevole alle istanze attoree con riguardo alle seguenti cartelle di pagamento:
1) Cartella n. 29720220013416372000 proc. n. 1141/2023, sentenza n. 1517/2025 del 17.12.2025
2) Cartella n. 29720230016626067000 proc. n. 703/2024 R.G.R., sentenza n. 849/2025 del 14.7.2025
3) Cartella n. 29720230017027583000 proc. n. 133/2024, sentenza n. 979/2025 del 24.7.2025
4) Cartella n. 29720240006189127000 proc. 1419/2024 R.G.R., sentenza n. 645/2025 del 8.5.2025
5) Cartella n. 29720220014839777000 proc. n. 2314/2023 la cui illegittimità è stata ut supra valutata.
Tale determinazioni giudiziali appaiono vincolanti per il presente giudizio essendo principio pacifico in giurisprudenza, applicabile per analogia al caso di specie, che l'iscrizione a ruolo e la cartella di pagamento divengono illegittime a seguito della sentenza che, accogliendo il ricorso proposto dal contribuente, annulla l'atto impositivo da esse presupposto, poiché tale pronuncia fa venir meno, indipendentemente dal suo passaggio in giudicato, il titolo sul quale si fonda la pretesa tributaria, privandola del supporto dell'atto amministrativo che la legittima (Cass. n. 13445/2012, n. 20526/2006, n. 19078/2008, n. 8417/2004), evitando che si pervenga alla pronuncia di decisioni incompatibili sul medesimo oggetto, di talché l'opposta comunicazione preventiva deve essere oggetto di parziale annullamento limitatamente alle poste tributarie portate dalle citate cartelle di pagamento.
Non altrettanto può dirsi con riguardo al carico tributario portato dalla cartella di pagamento n.
29720230001333938000 per la quale la ricorrente non ha dedotto la pendenza del giudizio d'impugnazione, dalle cartelle di pagamento n. 29720230014356564000 ancora sub iudice rispettivamente nell'ambito del proc. n. 113/2024 R.G.R..
Pertanto, dedotto l'importo delle cartelle per le quali vi è stato adempimento sia pur tardivo ed altresì l'importo delle cartelle oggetto di annullamento giudiziale, consegue il venir meno del requisito di valore di cui all'art. 77 D.P.R. 602/1973 nonché l'integrale caducazione della comunicazione censurata.
Invero, tale disposizione rappresenta un limite inderogabile posto dal legislatore per evitare che l'amministrazione finanziaria possa ricorrere a strumenti di garanzia particolarmente invasivi per crediti di modesta entità, bilanciando così l'interesse pubblico alla riscossione con la tutela del contribuente da azioni sproporzionate rispetto all'entità del debito.
Allorquando intervenga l'annullamento giudiziale di alcuni degli atti che costituiscono il presupposto della comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria, si determina una modificazione sostanziale del quadro debitorio che deve necessariamente riflettersi sulla legittimità dell'azione esecutiva intrapresa dall'agente della riscossione.
L'illegittimità della comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria, allorquando l'importo residuo scende sotto la soglia legale, trova ulteriore fondamento nel principio di proporzionalità che governa l'azione amministrativa, così come declinato anche dall'art. 7 della Legge 212/2000 (Statuto del contribuente) il quale impone che gli atti dell'amministrazione finanziaria siano motivati e proporzionati alla finalità perseguita.
L'iscrizione di ipoteca rappresenta una misura coercitiva di particolare gravità che incide significativamente sulla sfera patrimoniale del contribuente, limitando la disponibilità dei suoi beni e compromettendo potenzialmente l'accesso al credito ed è pertanto ragionevole che il legislatore abbia subordinato il ricorso a tale strumento al superamento di una soglia minima di credito, al di sotto della quale l'azione risulterebbe sproporzionata.
Da tutto quanto premesso consegue l'accoglimento del ricorso e la compensazione tra le parti delle spese di giudizio in ragione della sostanziale soccombenza reciproca legata al tardivo adempimento da parte della contribuente di talune poste debitorie.

P.Q.M.

La corte di giustizia tributaria di primo grado di Ragusa, definitivamente decidendo, accoglie i ricorsi riuniti
929/25 e 2314/23 e dispone la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.