Sentenza n. 115/2026
Depositata il 17/02/2026
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di CAGLIARI Sezione 4, riunita in udienza il 23/12/2025 alle ore 09:00 con la seguente composizione collegiale:
LA ROCCA GIOVANNI, Presidente INCANI MICHELE, Relatore DRAGONE ALBERTO, Giudice
in data 23/12/2025 ha pronunciato la seguente
SENTENZA
- sul ricorso n. 719/2025 depositato il 03/10/2025
proposto da
Ricorrente_1 - P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 - CF_Difensore_1
Email_1 ed elettivamente domiciliato presso
contro
Comune di Cagliari - Via Nazario Sauro 23 09123 Cagliari CA
Difeso da
Difensore_2 - CF_Difensore_2
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- RIFIUTO AUTOTUTELA OBBLIGATORIA n. 178511 IMU 2018
- RIFIUTO AUTOTUTELA OBBLIGATORIA n. 178511 IMU 2019
- AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 1077 IMU 2019 - AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 2318 IMU 2018
a seguito di discussione in pubblica udienza e visto il dispositivo n. 820/2025 depositato il 24/12/2025
Richieste delle parti:
Ricorrente/Appellante:
Ricorrente_1Nell'interesse di , voglia la Corte dichiarare che l'immobile di proprietà della Ric_1, sito in Comune di Cagliari, identificato al NCEU alla sez. B, foglio Numero_1, è esente dal pagamento dell'IMU ai sensi dell'art. 7, co. 1, lett.i) del D.lgs. 504/92; per l'effetto, annullare e/o rettificare l'avviso di accertamento n. 18L/2318 del 21.12.2023 avente ad oggetto l'Imposta Municipale Propria – IMU 16 2018 e l'avviso di accertamento n. 1077/2019 del 23.12.2024 nella parte in cui viene calcolata l'imposta sull'immobile identificato al NCEU alla sez. B, foglio Numero_1. con vittoria di spese del giudizio.
Resistente/Appellato: Nell'interesse del Comune di Cagliari, voglia la Corte dichiarare l'inammissibilità del ricorso avverso gli avvisi di accertamento IMU n. 18L/2318 e n. 19L/1077 notificati in data 10/01/2024 e 14/01/2025 e non impugnati, per intervenuta decorrenza dei termini previsti per la proposizione del ricorso, ai sensi dell'art. 21, comma 1 del D.Lgs. 546/1992, recante disposizioni sul Processo Tributario;
- dichiarare l'inammissibilità del ricorso in quanto la ricorrente non ha precedentemente notificato alcun ricorso avverso il silenzio rifiuto che è maturato trascorsi 90 giorni dalla presentazione delle istanze di riesame, istanze trasmesse in data 19/02/2024 e 28/01/2025, per intervenuta decorrenza dei termini previsti per la proposizione del ricorso, ai sensi dell'art. 21, comma 1 del D.Lgs. 546/1992, recante disposizioni sul Processo Tributario;
in via subordinata, in caso di ammissibilità del ricorso: - dichiarare che non si rilevano elementi di illegittimità che giustifichino l'annullamento degli avvisi di accertamento impugnati e del provvedimento di diniego prot. n. 178511/25, con condanna della ricorrente al pagamento delle spese di giudizio


SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Ricorrente_1Con ricorso notificato in data 10.09.2025 e depositato in pari data, l' (d'ora in avanti Ric_1) ha impugnato il provvedimento di diniego espresso di autotutela prot. n. 178511 del 13/06/2025, notificato a mezzo PEC in pari data, con cui il Comune di Cagliari ha rigettato le istanze volte all'annullamento parziale degli avvisi di accertamento n. 18L/2318 per l'IMU 2018 e n. 19L/1077 per l'IMU 2019.
Gli avvisi di accertamento originari, notificati rispettivamente in data 10/01/2024 e 14/01/2025, sono relativi al pagamento dell'IMU per diversi immobili di proprietà della ricorrente, tra cui quello sito in Cagliari, Indirizzo_1, identificato al NCEU alla Sez. B, Numero_1, adibito a “Casa Nominativo_1Famiglia ”. La ricorrente contesta l'assoggettamento a imposta unicamente per detto immobile, deducendo un unico motivo di ricorso relativo alla violazione e falsa applicazione dell'art. 7, co. 1, lett. i) del D.Lgs. n. 504/1992.
Sostiene, in sintesi, di possedere sia il requisito soggettivo (quale Ente del Terzo Settore, già ONLUS di diritto) sia quello oggettivo per beneficiare dell'esenzione, in quanto l'immobile è destinato esclusivamente allo svolgimento di attività assistenziale con modalità non commerciali. A riprova della non commercialità dell'attività, evidenzia che lo Statuto dell'ente (doc. 10 delle produzioni) è conforme alle previsioni del D.M. n. 200/2012, in quanto vieta la distribuzione di utili e prevede il reinvestimento degli stessi per scopi istituzionali. Inoltre, produce i bilanci relativi agli esercizi 2018 e 2019 (docc. 13, 14, 15 e 16 delle produzioni), dai quali emergerebbe una costante perdita di esercizio, a dimostrazione dell'assenza di finalità lucrative. Richiama, a sostegno delle proprie tesi, la più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione, tra cui l'Ordinanza n. 32690/2024.
La ricorrente ha altresì presentato istanza di sospensione dell'efficacia esecutiva degli atti impugnati.
Questa Corte, con ordinanza n. 378/2025 del 20/10/2025, depositata il 21/10/2025, ha accolto la domanda cautelare e ha fissato l'udienza di trattazione del merito per l'odierna udienza.
Si è costituito in giudizio il Comune di Cagliari con memorie depositate in data 09/10/2025, con le quali ha eccepito, in via pregiudiziale, l'inammissibilità del ricorso.
Sostiene il Comune che gli avvisi di accertamento originari non sono stati impugnati nei termini di legge e sono pertanto divenuti definitivi.
Di conseguenza, l'impugnazione del successivo diniego di autotutela costituirebbe un tentativo inammissibile di rimettere in discussione la legittimità di atti impositivi ormai inoppugnabili. Cita a supporto la giurisprudenza di legittimità (Cass. n. 33610/2023, n. 24284/2025 e n. 161/2024), secondo cui il diniego di autotutela su un atto definitivo non è impugnabile per vizi che attengono alla fondatezza della pretesa tributaria, ma solo per profili di illegittimità propri del rifiuto stesso, legati a un interesse di rilevanza generale dell'Amministrazione.
Nel merito, e in via subordinata, il Comune contesta la fondatezza della pretesa della ricorrente, argomentando la carenza del requisito oggettivo per l'esenzione.
Ritiene che l'attività svolta all'interno della "Casa Famiglia Nominativo_1", pur avendo finalità sociale, sia esercitata con modalità commerciali, in quanto presuppone un'organizzazione di tipo imprenditoriale e la percezione di un corrispettivo (retta) per i servizi di assistenza e alloggio erogati. Sottolinea che la stessa Ric_1 indica sul proprio sito la possibilità di accesso sia in convenzione sia privatamente. Afferma, inoltre, che l'eventuale perdita di esercizio è irrilevante per qualificare la natura dell'attività, potendo derivare da fattori gestionali e non dall'assenza di economicità della stessa. Richiama la normativa europea in materia di aiuti di Stato e la giurisprudenza nazionale e comunitaria che, per escludere la natura economica di un'attività, richiede che la stessa sia svolta a titolo gratuito o dietro versamento di un corrispettivo meramente "simbolico", onere probatorio che non sarebbe stato assolto dalla ricorrente.
All'udienza odierna, la causa è stata trattenuta in decisione sulle conclusioni rassegnate dalle parti nei rispettivi atti.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Rileva in primo luogo la Corte che gli avvisi di accertamento IMU per le annualità 2018 (n. 18L/2318) e 2019 (n. 19L/1077) sono stati notificati alla ricorrente rispettivamente in data 10/01/2024 e 14/01/2025 e non sono stati impugnati
La ricorrente ha invece presentato istanze di riesame in autotutela, il cui rigetto espresso, formalizzato con l'atto prot. n. 178511 del 13/06/2025, è oggi oggetto del presente gravame.
Nel caso di specie, la ricorrente, con l'impugnazione del diniego di autotutela, non deduce alcun vizio proprio di tale provvedimento, né prospetta alcuno dei motivi indicati dall'art. 10-quater dello Statuto del Contribuente, ma si limita a proporre censure di merito relative alla spettanza dell'esenzione IMU che avrebbe dovuto far valere impugnando tempestivamente gli avvisi di accertamento.
L'impugnazione del provvedimento di diniego non è idonea a superare l'ormai intervenuta definitività degli avvisi di accertamento per mancata impugnazione.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione è costante nell'affermare che: "il contribuente che richiede all'Amministrazione finanziaria di ritirare, in via di autotutela, un atto impositivo o un provvedimento sanzionatorio, già divenuti definitivi, non può limitarsi alla deduzione, ormai preclusa, di eventuali vizi dell'atto, ma è tenuto a prospettare l'esistenza di un interesse di rilevanza generale dell'Amministrazione alla rimozione dello stesso;
ne consegue che, contro il diniego opposto dall'Amministrazione all'esercizio del potere di autotutela, può essere proposta impugnazione soltanto per dedurre eventuali profili di illegittimità del rifiuto e non per contestare la fondatezza della pretesa tributaria". (Cass. Sez. 5, 03/01/2024, n. 161).
Ad ogni buon conto, la pretesa della ricorrente è comunque infondata nel merito.
L'esenzione dall'IMU prevista dall'art. 7, comma 1, lett. i) del D.Lgs. n. 504/1992 è subordinata alla contemporanea sussistenza di un requisito soggettivo (possesso dell'immobile da parte di un ente non commerciale) e di un requisito oggettivo (destinazione esclusiva dell'immobile allo svolgimento di una delle attività meritevoli indicate dalla norma, con modalità non commerciali).
Se il requisito soggettivo non è in contestazione, controversa è la sussistenza di quello oggettivo, in particolare per quanto attiene alla modalità "non commerciale" con cui l'attività assistenziale viene svolta.
Sul punto, la giurisprudenza di legittimità, anche alla luce dei principi espressi dalla Commissione Europea (Decisione del 19/12/2012), ha chiarito che, per escludere la natura economica (e quindi commerciale) di un'attività, non è sufficiente l'assenza di scopo di lucro o il fatto che l'ente operi in perdita. È invece necessario che l'attività sia svolta a titolo gratuito ovvero dietro versamento di un corrispettivo "simbolico", tale da coprire solo una frazione minima dei costi effettivi del servizio e privo di qualsiasi connotato sinallagmatico. L'onere di provare la sussistenza di tali condizioni grava sul contribuente che invoca l'agevolazione.
Nel caso in esame, la ricorrente si è limitata a documentare le perdite di esercizio registrate negli anni 2018 e 2019. Tale circostanza, come correttamente eccepito dall'amministrazione comunale, non è di per sé dirimente, in quanto il risultato economico negativo può dipendere da molteplici fattori (inefficienze gestionali, scelte aziendali, elevati costi di struttura) e non dimostra, in termini assoluti, che le rette richieste agli ospiti fossero di importo "simbolico". La Ric_1 non ha fornito alcuna prova comparativa atta a dimostrare che i corrispettivi richiesti fossero marcatamente inferiori a quelli di mercato o che coprissero solo una minima parte del costo del servizio, come richiesto dall'orientamento giurisprudenziale consolidato per poter qualificare l'attività come non commerciale ai fini dell'esenzione.
L'attività di gestione di una Residenza Socio-Assistenziale, svolta in forma organizzata, con l'impiego di personale qualificato e dietro pagamento di una retta da parte degli utenti o per loro conto da parte di enti pubblici, configura un'attività economica che, se non svolta gratuitamente o a fronte di corrispettivi simbolici, assume carattere commerciale, precludendo il beneficio dell'esenzione IMU per l'immobile in cui è esercitata.
Per tutte le suesposte ragioni, il ricorso deve essere rigettato.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, tenuto conto del valore della controversia e dell'attività difensiva svolta.


P.Q.M.


La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio in favore del Comune di Cagliari che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00).