Pubblicato il 04/03/2026

N. 00149/2026REG.PROV.COLL.

N. 01150/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1150 del 2024, proposto da
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Guardia di Finanza - Comando Generale, - Comando Provinciale Messina - Nucleo Polizia Economico Finanziaria Messina, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

contro

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il Cons. MA NC CC e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, notificato in data 3 ottobre 2024 e depositato il 7 ottobre 2024, l’appellante ha impugnato la sentenza dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia – sezione di Catania, Sez. III, n. -OMISSIS-, nella parte in cui ha parzialmente accolto il ricorso proposto in primo grado dall’odierno appellato e per l’effetto ha annullato la determina prot. -OMISSIS-, adottata dal Comando Generale della Guardia di Finanza, che ha disposto una detrazione dell’anzianità nel grado per il periodo corrispondente all’avvenuta sospensione dal servizio, accogliendo altresì la correlata domanda di accertamento del diritto alla restituzione di tale anzianità e al riconoscimento, per tale periodo, della maturazione della licenza ordinaria.

In particolare, l’impugnata sentenza ha ritenuto che l’art. 4- ter del d.l. n. 44 del 2021 sia « una disposizione di carattere speciale – all’interno di una disciplina emergenziale, connotata dalla natura straordinaria e dunque, appunto, speciale per antonomasia – che deroga ad ogni altra di ordine generale prevista dalla legge ovvero dalla contrattazione collettiva; come tale, è una norma di stretta interpretazione e l’Amministrazione non può imporre al ricorrente ulteriori conseguenze pregiudizievoli, che non siano state espressamente previste dalla norma stessa»; ha quindi concluso che « sia illegittima qualunque ulteriore conseguenza diversa dalla privazione della retribuzione (o del compenso o dell’emolumento), quali la decurtazione, in quota parte, dell’anzianità di servizio (cfr.T.A.R. Lombardia, Milano, sez I, n. 16/2023), o la mancata maturazione della licenza ordinaria, con conseguente illegittimità della determina prot. -OMISSIS- notificata in data 9.05.2022, emessa dal Comando Generale della Guardia di Finanza, la quale prevede la detrazione dell’anzianità di grado per il periodo corrispondente all’avvenuta sospensione dal servizio. ».

2. L’odierno appellato non si è costituito in giudizio.

3. All’udienza pubblica del 19 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. Secondo la parte pubblica appellante, la sentenza di prime cure sarebbe errata e meritevole di riforma per i seguenti motivi:

1. Inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione degli atti presupposti di portata generale (DPCM 12 ottobre 2021).

2. Erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto illegittima la detrazione di anzianità o la decurtazione della corrispondente licenza ordinaria.

5. In particolare, con il primo motivo di ricorso l’appellante rileva che la previsione secondo cui « I giorni di assenza ingiustificata non concorrono alla maturazione di ferie e comportano la corrispondente perdita di anzianità di servizio » è contenuta del DPCM 12 ottobre 2021, recante le linee guida in materia di condotta delle pubbliche amministrazioni per l’applicazione della disciplina in materia di obbligo di possesso e di esibizione della certificazione verde COVID-19 da parte del personale [adottato in attuazione decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127 (conv., con mod., da l. n. 165 del 19 novembre 2021), recante misure urgenti per assicurare lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato (e su cui v. infra , § 8-C), che all’art. 1, comma 5, ha attribuito al Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e della salute, il potere di adottare linee guida per la omogenea definizione delle relative modalità organizzative].

Risulterebbe pertanto dirimente la mancata impugnazione del D.P.C.M. 12 ottobre 2021, quale atto presupposto di portata generale, con conseguente l’inammissibilità del relativo ricorso.

6. Quanto al secondo motivo di ricorso, l’amministrazione appellante, prendendo le mosse dalla normativa applicabile al caso di specie, evidenzia che « l’adozione dell’atto di sospensione dell’attività lavorativa nei confronti del personale della Guardia di Finanza- che non ha ottemperato a tale obbligo di legge - ha natura dichiarativa di un effetto determinato ope legis (ovvero dall’art. 4-ter D.L. n. 44/2021)». Poiché la predetta sospensione è diretta e unica conseguenza della scelta del militare di non sottoporsi a tale obbligo vaccinale, « gli effetti pregiudizievoli di tale atto sono imputabili unicamente al destinatario di esso e non possono essere attribuiti, in alcun modo, all’Amministrazione, la quale opera unicamente in virtù di una disposizione di legge chiara e univoca ». Richiama la giurisprudenza Costituzionale con la quale è stata ribadita in più occasioni la legittimità costituzionale della normativa sull’obbligo vaccinale.

La ratio dell’impugnata detrazione di anzianità sarebbe dettata dalla considerazione che i periodi rilevanti ai fini delle progressioni di carriera non possono configurarsi nel momento in cui l’interessato risulti assente dal servizio, senza giustificazione, per l’inosservanza di un obbligo di legge. In tal caso, gli effetti pregiudizievoli scaturenti dall’atto di sospensione (o assenza ingiustificata) dal servizio sono imputabili unicamente al destinatario di esso e non possono essere attribuiti, in alcun modo, all’Amministrazione.

Richiama l’appellante, a supporto della propria tesi difensiva, l’insegnamento della Corte di Cassazione (Cass. Civ. Sez. Lav. 16 dicembre 2019, n. 33139) secondo cui « nel calcolo dell'anzianità occorre tener conto del solo servizio effettivo prestato, maggiorato, eventualmente, degli ulteriori periodi nei quali l'assenza è giustificata da una ragione che non comporta decurtazione di anzianità anche per l'assunto a tempo indeterminato (congedo ed aspettativa retribuiti, maternità e istituti assimilati) ». Appare pertanto chiaro, ad avviso dell’appellante, che le giornate di sospensione connesse all’inadempimento all’obbligo vaccinale previsto dalla normativa di riferimento non possano concorrere alla maturazione della corrispondente anzianità di servizio in assenza di un’attività lavorativa effettivamente svolta, pena una evidente violazione del principio di parità di trattamento nei confronti di tutto il personale.

7. In via preliminare, è necessario esaminare l’eccezione di inammissibilità avanzata dall’odierno appellante in ragione della mancata impugnazione nel primo grado di giudizio del dPCM 12 ottobre 2021.

8. Al riguardo, il Collegio ritiene che occorra ripercorrere il quadro normativo emergenziale rilevante ai fini dell’odierna controversia, onde poterne valutare i profili di interesse sulla questione in esame.

8-A. L’obbligo vaccinale è stato disposto in un primo momento con l’art. 4 del d.l.1° aprile 2021, n. 44, convertito, con mod., dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario, poi esteso ai lavoratori impiegati in strutture residenziali, socio-assistenziali e socio-sanitarie.

8-B. Successivamente, il decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127, convertito, con mod., dalla legge 19 novembre 2021, n. 165, recante “ misure urgenti per assicurare lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato mediante l'estensione dell'ambito applicativo della certificazione verde COVID-19 e il rafforzamento del sistema di screening ”, all’art. 1 ha novellato il decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito, con mod., dalla legge 17 giugno 2021 n. 87, inserendo un nuovo art. 9- quinquies , con il quale è stato fatto obbligo a tutto il personale delle pubbliche amministrazioni, ai fini dell’accesso ai luoghi di lavoro, di possedere e di esibire, su richiesta, la certificazione verde COVID-19 di cui all'articolo 9, comma 2, del medesimo decreto-legge n. 52 del 2021 (certificazione che attesta una delle seguenti condizioni: vaccinazione, guarigione, test rapido o molecolare).

8-C. Per la definizione delle modalità organizzative di tale differente quadro normativo – che, si ripete non contemplava ancora un obbligo vaccinale, ma l’accesso alle PA con il c.d. green pass ottenibile anche mediante l’effettuazione di tampone negativo – il comma 5 del suddetto art.9- quinquies ha previsto la facoltà per il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e della salute, di adottare linee guida per la omogenea definizione delle modalità organizzative.

Il comma 6 ha previsto che il suddetto personale, nel caso in cui comunichi di non essere in possesso della certificazione verde COVID-19 o qualora risulti privo della predetta certificazione al momento dell'accesso al luogo di lavoro, al fine di tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori nel luogo di lavoro, sia considerato assente ingiustificato fino alla presentazione della predetta certificazione [e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2021 (che era, a quel momento, il termine di cessazione dello stato di emergenza)], senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro: “ Per i giorni di assenza ingiustificata di cui al primo periodo non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati ”.

8-D. Successivamente, l’art. 2 del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 2022, n. 3, ha introdotto il nuovo art. 4- ter , nel testo del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, prevedendo l’obbligo vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 anche per il personale del comparto della difesa, sicurezza e soccorso pubblico e della polizia locale [art. 4- ter , comma 1, lett.b)]. Tale disposizione [al comma 3] prevedeva che in caso accertamento dell'inosservanza dell'obbligo vaccinale, gli organi competenti ne dessero immediata comunicazione scritta all'interessato, disponendo altresì che: «[ l]'atto di accertamento dell’inadempimento determina l’immediata sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa, senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro. Per il periodo di sospensione, non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati. La sospensione è efficace fino alla comunicazione da parte dell'interessato al datore di lavoro dell'avvio o del successivo completamento del ciclo vaccinale primario o della somministrazione della dose di richiamo, e comunque non oltre il termine di sei mesi dal 15 dicembre 2021.» .

8-E. Con il decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24, convertito, con mod., dalla legge 19 maggio 2022, n. 52, si è provveduto ad abrogare la predetta lett. b) del comma 1, dell’art. 4- ter [art. 8, comma 3] e, per il personale del comparto della difesa, sicurezza e soccorso pubblico e della polizia locale, è stata prevista una nuova disciplina dell’obbligo vaccinale. In particolare, sempre intervenendo sul testo del più volte citato decreto-legge n. 44 del 2021, è stato introdotto un nuovo art. 4- ter .1, che, al comma 1, lett. b), pur confermando l’obbligo vaccinale per il suddetto personale, ne ha disciplinato tuttavia in modo differente le conseguenze relative al mancato adempimento.

Al riguardo, l’art. 4- quinquies , come modificato dallo stesso decreto-legge n. 24 del 2022, ha previsto che anche il suddetto personale (a cui si applica l’obbligo vaccinale ai sensi dell’art. 4- ter. 1) potesse accedere comunque ai luoghi di lavoro mediante l’esibizione di una “ delle certificazioni verdi COVID-19 da vaccinazione, guarigione o test – c.d. “ green pass base ” – e così ritornandosi, pertanto, ad applicare in parte qua alla fattispecie la disciplina già prevista dal succitato art. 9- quinquies del decreto-legge n. 52 del 2021, per lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato.

9. Il complesso quadro regolatorio descritto consente di evidenziare, in via preliminare, che la previsione legislativa che autorizza il DPCM, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e della salute, ad adottare linee guida per la omogenea definizione delle modalità organizzative è contenuta nell’art. 9- quinquies , comma 5, del d.l. n. 52 del 2021 (su cui v. supra , §§ 8-B e 8-C), e riguarda, in un primo momento, unicamente le “modalità organizzative” relative all’accesso ai luoghi di lavoro del personale delle Pubbliche amministrazioni con il c.d. green pass base (da vaccino, guarigione o test). Analoga previsione non è invece contenuta nell’art. 4- ter del decreto-legge n. 44 del 2021 (come inserito dall’art. 2 del dl n. 172 del 2021: su cui v. supra , § 8-D) che disciplina l’obbligo vaccinale per il personale del comparto sicurezza, il quale neppure fa rinvio al suddetto DPCM o alla previsione normativa di autorizzazione all’adozione dello stesso.

Il rinvio alla disposizione che autorizza l’adozione del DPCM è invece nuovamente contenuta nel quadro normativo risultante dalle modifiche apportate dal decreto-legge n. 24 del 2022 (su cui v. supra , § 8-E) che, come si è già illustrato, consente anche ai soggetti a cui si applica l’obbligo vaccinale (per il comparto ai sensi dell’art. 4- ter .1) l’accesso con il green pass da vaccino, guarigione o soltanto con il test, facendo espresso rinvio all’art. 9- quinquies . Ne consegue che per tale ultima fattispecie (torna a) trova(re) applicazione anche al comparto in esame il dPCM 12 ottobre 2021, adottato in attuazione dell’art. 9- quinquies , comma 5.

In mancanza di una norma primaria che ne autorizza l’adozione, il dPCM 12 ottobre 2021 non è pertanto invocabile – e non occorreva quindi che fosse impugnato – nella fattispecie in esame, in quanto espressamente previsto dalla fonte primaria solo per la disciplina di attuazione di una fattispecie diversa (anche temporalmente).

Tale esegesi, che trova peraltro il proprio suggello inopinabile nel principio di legalità e nella generale necessità che esso sia sempre rispettato dall’interprete, risulta nel caso in esame a rime obbligate poiché la disciplina di carattere emergenziale (eccezionale) legata al COVID è di stretta interpretazione e non può trovare applicazione in via analogica.

Pur utilizzando la medesima formulazione “ non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati ”, il legislatore con il decreto-legge n. 172 del 2021, nel disciplinare la differente fattispecie della sospensione dal servizio per inottemperanza all’obbligo vaccinale, non ha ritenuto di richiamare il DPCM 12 ottobre 2021.

Del resto, occorre considerare che dette conseguenze riguardano comunque fattispecie che differiscono tra loro anche da un punto di vista sostanziale, in quanto nel primo caso (fattispecie di cui all’art. 9- quinquies del dl n. 52 del 2021: cfr. supra , §§ 8-B e 8-C) non è presente un obbligo vaccinale generalizzato con sospensione dal servizio, contemplando invece la disposizione anche la possibilità di accedere nel posto di lavoro previa effettuazione del c.d. tampone, e in caso di inottemperanza l’assenza viene qualificata come ingiustificata. L’allegato 1, paragrafo 1.4., del dPCM, invocato dall’appellante, riguarda, infatti, espressamente le giornate di “ assenza ingiustificata ”. La stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 15 del 2023 richiamata dall’appellante, afferma che « il legislatore, proprio nel rispetto della eventuale scelta del lavoratore di non attenersi all’obbligo vaccinale, si è limitato a prevedere la sospensione del rapporto di lavoro, disciplinando la fattispecie alla stregua di una impossibilità temporanea non imputabile ».

Anche prescindere da tali ultime considerazioni, si ribadisce che, comunque, è dirimente la mancata previsione – nell’ambito della disciplina relativa all’obbligo vaccinale – di una disposizione espressa nel senso indicato dall’appellante; né, in ogni caso, ivi è stato previsto alcun rinvio alle disposizioni di cui all’art. 9- quinquies .

Conclusivamente, nella fattispecie disciplinata dall’art. 4- ter del d.l. n. 44 del 2021 (su cui v. supra, § 8-D), la detrazione dell’anzianità – non essendo espressamente prevista quale conseguenza dell’inosservanza dell’obbligo vaccinale – non può essere applicata in via amministrativa.

10. Il Collegio, oltre a ritenere infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado avverso il decreto ministeriale citato, di cui al primo motivo di ricorso, ritiene altresì infondate le censure di cui al secondo motivo, condividendo, invece, nel merito le argomentazioni del giudice di prime cure secondo cui la disciplina di carattere emergenziale prevista dall’ art. 4- ter , più volte citato ( supra , § 8-D), è una norma di stretta interpretazione e l'Amministrazione non può imporre al ricorrente ulteriori conseguenze pregiudizievoli, che non siano state espressamente previste dalla norma stessa.

11. In tale senso si è espressa, peraltro, la I sezione del Consiglio di Stato, che, nel formulare domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, su tale specifica questione (in relazione al citato art. 4- ter) ha formulato il proprio avviso nei seguenti termini: « In ordine alla questione posta dal ricorrente con il quarto quesito concernente l’applicazione estensiva in pejus della normativa vaccinale nel senso che l’Amministrazione ha interpretato/applicato la disposizione che esclude la corresponsione della retribuzione nel periodo di sospensione anche all’anzianità di servizio, nel senso che la sospensione dall’attività di servizio sospende anche il decorso dell’anzianità di servizio e tutto quanto a questa di ricollega, la Sezione osserva che essa non appare del tutto priva di rilievo. Posto invero che dalle pur richiamate decisioni della Corte Costituzionale non pare possa dedursi una sicura indicazione sulla sua legittimità costituzionale e pur riconoscendo che la Corte costituzionale, nel ritenere non fondate le plurime questioni di legittimità prospettate dai giudici rimettenti (in realtà relativamente alla più limitata questione della legittimità della non debenza della retribuzione per il caso di sospensione dall’attività dovuta al non essere sottoposti alla vaccinazione), ricostruita l'evoluzione del quadro normativo, ha sottolineato che con la modifica introdotta dal decreto legge n. 172 del 2021 il legislatore ha scelto di non esigere più dal datore di lavoro uno sforzo di cooperazione volto all'utilizzazione del personale inadempiente in altre mansioni ed ha ritenuto non irragionevole detta scelta, in considerazione delle finalità di tutela della salute pubblica che attraverso la stessa, nella situazione di emergenza venutasi a delineare, si intendeva perseguire (cit., sentenza n.14 del 2023), resta che effettivamente la norma ha espressamente (ed unicamente) disposto proprio la mancata erogazione della retribuzione, ma non ha altrettanto espressamente ed inequivocabilmente esteso gli effetti di tale mancata erogazione della retribuzione all’anzianità di servizio e quanto è ad essa collegata.

Oltre al principio secondo cui la disposizione speciale ed eccezionale non può che essere interpretata in senso stretto e senza possibilità di estensione o di applicazione analogica, resta da aggiungere che l’estendere la sospensione della retribuzione anche all’anzianità di servizio può apparire sotto un primo profilo una sanzione per il mancato assolvimento dell’obbligo di vaccinazione (in contrasto con la stessa ratio della normativa speciale che non vuole in alcun modo sanzionare coloro che non hanno inteso vaccinarsi) e sotto altro profilo del tutto sproporzionata rispetto alla finalità perseguita della norma (proteggere la salute dei lavoratori e degli utenti di determinati servizi e debellare l’infezione) ».(Cons. Stato, parere n. 563 del 12 giugno 2025).

12. Conclusivamente, il Collegio, sulla base delle argomentazioni sopra esposte, reputando inapplicabile il D.P.C.M. alla vicenda in esame, dichiara l’infondatezza dell’appello, laddove rivolto a sostenere l’inammissibilità del ricorso originario; nonché – condividendo il Collegio altresì il canone esegetico della tassatività delle conseguenze sanzionatorie così come applicato dal giudice di prime cure (cfr. supra , §§ 9, 10 e 11) – lo respinge anche quanto alle censure di merito, con sua conseguente integrale reiezione.

13. In definitiva l’appello deve essere integralmente respinto.

14. Stante la mancata costituzione in giudizio della parte intimata, la reiezione del gravame esclude che vi sia luogo a provvedere sulle spese di lite del presente grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RM de CO, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

MA NC CC, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA NC CC	RM de CO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.