Pubblicato il 13/02/2026

N. 00086/2026REG.PROV.COLL.

N. 00120/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 120 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Rosa Maria Acunto e Matteo Martinez, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Comune di Catania, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Daniela Maria Macrì, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione seconda), n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Catania;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. US La EC;

Nessuno per le parti presente all’udienza pubblica del 21 gennaio 2026;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.1.- Gli originari ricorrenti, dichiaratisi proprietari da oltre 50 anni dell’immobile sito in Catania, contrada -OMISSIS-, catastalmente identificato al foglio -OMISSIS-, impugnavano, con richiesta di annullamento, l’ordinanza -OMISSIS- datata 22 febbraio 2022 con cui il Comune di Catania ingiungeva la demolizione di opere asseritamente realizzate in assenza di titolo abilitativo e così descritte: « edificio con destinazione residenziale composto da un solo piano fuori terra sul quale sono stati realizzati n. 5 vani catastali e con altezza all’intradosso del solaio di cm 300, nonché la presenza di locali (probabilmente depositi) ormai diruti e privi di copertura (-OMISSIS-) ».

1.2.- A sostegno della domanda caducatoria i ricorrenti deducevano il vizio di eccesso di potere sotto vari profili in ragione dell’esistenza, « con ogni probabilità », dell’immobile da data anteriore al 1967 e, comunque, sin dal 1973 come risulterebbe da atto notarile del 19 dicembre 1973, circostanza che sarebbe emersa dagli atti di un giudizio civile tra le medesime parti. Deducevano, in via gradata, che in ogni caso, il carattere abusivo dell’immobile non sarebbe stato comprovato e che sarebbe stato leso il legittimo affidamento dei ricorrenti stante il tempo trascorso dall’edificazione.

1.3.- Il Comune di Catania si opponeva all’accoglimento del ricorso.

1.4.- Il T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sezione II, con sentenza n. -OMISSIS- del 2022, rigettava il ricorso sul rilievo, sostanzialmente, che non vi sarebbe stata prova del privato circa la realizzazione del fabbricato, nella sua consistenza attuale, in epoca anteriore all’entrata in vigore della legge n. 765 del 1967, prova che avrebbe dovuto essere fornita dalla parte interessata.

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello la parte privata la quale ne ha chiesto la riforma sulla base di doglianze così articolate:

a) sarebbe errata l’affermata carenza di prova in merito alla natura e consistenza del fabbricato preesistente. Dal rilievo aerofotogrammetrico del 1965, preso in considerazione dal T.a.r., non sarebbe possibile ricavare alcuna conclusione, né nel senso dell’esistenza, né nel senso dell’inesistenza del fabbricato;

b) gli ulteriori rilievi aerofotogrammetrici sarebbero sbiaditi o illeggibili;

c) il Comune non avrebbe tenuto conto delle risultanze di aerofoto e atti pubblici in sede di emanazione dell’ordine di demolizione, prima del quale avrebbe dovuto essere garantito il contraddittorio con la parte privata;

d) nel caso di specie il T.a.r. avrebbe dovuto effettuare una specifica istruttoria in presenza di un principio di prova, avuto riguardo al carattere risalente nel tempo delle opere ed alla circostanza che gli elementi probanti a disposizione della parte privata sarebbero stati messi tutti a disposizione;

e) vi sarebbe incertezza sul carattere abusivo dell’opera.

3.- Si è costituito in giudizio il Comune di Catania il quale, con distinte memorie, ha concluso per l’infondatezza dell’appello, osservando, tra l’altro che l’aerofotogrammetria del 1965 consentirebbe, sebbene lievemente sbiadita, di rilevare l’assenza dell’immobile.

4.- Con ordinanza n. -OMISSIS- è stata disposta verificazione volta ad accertare « se, come afferma l’appellante, la realizzazione dell’immobile possa dirsi antecedente all’entrata in vigore della legge n. 765/1967, da cui la sua legittima edificazione, negata dalla sentenza in epigrafe, nella quale si afferma, tra l’altro, che “[…] nel rilievo aerofotogrammetrico del 1965 – che risulta leggermente sbiadito, ma non illeggibile – non risulta alcun fabbricato alcuno” », dovendosi « esaminare, in particolare, il rilievo aerofotogrammetrico del 1965 dal quale, nella tesi dell’appellante, “non si evinceva nulla essendo assolutamente illeggibile” ».

5.- Detta ordinanza è stata eseguita dall’organismo incaricato della verificazione, con deposito dell’apposita relazione avvenuto in data 26 agosto 2025.

6.- In prossimità dell’udienza le parti hanno depositato memorie.

7.- All’udienza pubblica del 21 gennaio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

8.- L’appello è fondato nei sensi appresso specificati.

9.- Le questioni di fondo sono correlate alle circostanze se l’immobile in questione sia stato o meno realizzato in data anteriore all’obbligo di conseguimento del titolo abilitativo edilizio introdotto nel 1967 e se l’aerofotogrammetria del 1965 sia idonea a consegnare elementi di certezza, sul piano probatorio, su tale fronte.

10.- Il verificatore, chiamato a pronunciarsi sul quesito posto, ha così concluso:

«- nel 1962 non esisteva alcun immobile;

- l’aerofotogrammetria del 1965 non è assolutamente leggibile e non può escludersi o confermarsi la presenza di un fabbricato rurale già esistente all’epoca;

- il titolo di proprietà del 1973 e la relativa nota di trascrizione, di acquisto della proprietà di 38740 mq di terreno agricolo (in catasto terreni al foglio -OMISSIS-) da parte di -OMISSIS-, consente di affermare con certezza che con il terreno nel 1978 è stato trasferito anche un fabbricato rurale preesistente;

- il titolo di proprietà del 1981, di acquisto dei coniugi -OMISSIS- dal venditore -OMISSIS-, della proprietà di 38740 mq di terreno agricolo (in catasto terreni al foglio -OMISSIS-), consente di affermare con alta probabilità, che con il terreno nel 1981 è stato trasferito anche il fabbricato rurale citato nel 1973;

- la presenza del fabbricato rurale per cui è causa già nell’atto pubblico di acquisto del 19/12/1973 e nella relativa nota di trascrizione, fa presumere che la sua edificazione sia avvenuta negli anni precedenti, ma dai documenti versati in atti, non può aversi certezza della sua esistenza al 1° settembre 1967;

- l’immobile ha subito negli anni un aumento di superficie coperta, che può stimarsi oltre il doppio di quella risultante dalla carta aerofotogrammetrica del 1978, ma l’individuazione in termini qualitativi (semplici tettoie, verande, depositi, superfici abitative, vani tecnici, ecc.) e quantitativi più precisi non può farsi solo in base a documentazione non risultante in atti e si ritiene pertanto esuli dalle competenze dello scrivente verificatore ».

11.- Gli elementi in fatto ricostruiti dai ricorrenti e dal verificatore – la cui relazione è del tutto puntuale e argomentata – restituiscono elementi di incertezza sulla sussistenza o meno dell’immobile in data anteriore al 1967. Ora, premesso che l’aerofotogrammetria del 1965 effettivamente non si rivela idonea a dare risposte sulla presenza o meno dell’immobile a quella data e che le risultanze notarili successive depongono per una (non certa ma) verosimile esistenza del bene in data anteriore al 1967, la presenza del significativo sforzo probatorio posto in essere qui dai ricorrenti e l’assenza di elementi di certezza offerti dall’Amministrazione, impongono di stabilire quale sia, in un caso quale quello di specie, il discrimine tra onere della prova della parte privata e difetto di istruttoria dell’Amministrazione in questa materia tanto delicata sia sul versante dell’esercizio della vigilanza sul territorio, sia sul versante, ovviamente, della tutela del diritto di proprietà.

12.- Il Collegio ritiene di dover dare continuità alla giurisprudenza di questo Consiglio ( ex aliis , sentenza n. 978 del 2025) e del Consiglio di Stato (tra le più recenti, sez. VI, n. 1924 del 2025), che tratteggia un temperamento dell’onere probatorio del privato in casi di incertezza in ipotesi riconducibili a quella per cui è causa.

Ora, grava pacificamente sul privato l’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza originaria dell'immobile abusivo, in quanto solo l’interessato può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che possano radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto. Tale impostazione è basata, notoriamente, sul principio di vicinanza della prova, poiché è nella sfera del privato la prova circa l’epoca di realizzazione delle opere edilizie e la relativa consistenza.

Deve essere però evidenziato che proprio il criterio della vicinanza della prova conduce ad un temperamento del rigoroso onere probatorio « secondo ragionevolezza» nei casi in cui il privato, da un lato, « porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell’intervento prima di una certa data elementi rilevanti (ad esempio, aerofotogrammetrie, dichiarazioni sostitutive di edificazione o altre certificazioni attestanti fatti o circostanze rilevanti) e, dall’altro, la pubblica amministrazione, non analizzi debitamente tali elementi o vi siano elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio. In tal caso, non è escluso il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche basate su fatti notori o massime di comune esperienza, inferendo, così e secondo criteri di normalità, la probabile data di tale ultimazione da un complesso di dati, documentali, fotografici e certificativi, necessari in contesti o troppo complessi o laddove i rilievi cartografici e fotografici erano scarsi (Cons. giust. amm. sic., sez. giur., n. 219 del 2023 e giurisprudenza ivi citata). In sostanza, la deduzione della parte privata di concreti elementi di fatto relativi all’epoca dell’abuso trasferisce – solo quella – l'onere della prova contraria in capo all’amministrazione (ex aliis, Cons. Stato, sez. VI, n. 24 del 2024) » (Cons. Stato, sez. VI n. 1924 del 2025; nello stesso senso Cons. giust. amm. sic., sez. giur., n. 605 del 2023).

13.- Ciò detto, nel presente giudizio è emerso che, in effetti, dall’aerofotogrammetria del 1965 risulta impossibile stabilire l’esistenza o meno dell’immobile in tal epoca, circostanza che, qui, spostava di per sé il dovere di ogni approfondimento in capo al Comune il quale, con una adeguata istruttoria, avrebbe dovuto ricercare e verificare ogni elemento utile da porre alla base della misura ripristinatoria che ha ritenuto di adottare (e che astrattamente avrebbe potuto ritenere di non adottare).

In tal senso, gli elementi documentali e fattuali versati nella sede procedimentale (e in giudizio) dalle parti, come confermato dalle risultanze di verificazione, evidenziano la presenza di una istruttoria difettosa del Comune, il quale, in presenza degli elementi di cui si è detto, avrebbe dovuto avviare un’attività volta ad approfondire la effettiva collocazione temporale dell’edificazione.

14.- Ne discende, in accoglimento dell’appello nei sensi sopra esposti e assorbita ogni ulteriore doglianza, l’accoglimento del ricorso di primo grado con annullamento dell’ordinanza ivi impugnata, salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione comunale appellata da emanarsi all’esito di una rinnovata istruttoria.

15.- Le spese di verificazione, da liquidarsi con separato provvedimento, sono poste a carico di entrambe le parti in egual misura.

16.- Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione degli specifici profili della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione, salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti del Comune di Catania.

Pone le spese di verificazione a carico di entrambe le parti in egual misura.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte privata.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

OB OV, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

US La EC, Consigliere, Estensore

Sebastiano Di Betta, Consigliere

Lunella Caradonna, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
US La EC	OB OV

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.