Pubblicato il 24/03/2026

N. 00178/2026REG.PROV.COLL.

N. 00895/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 895 del 2024, proposto da
NO NO e NA RG, rappresentati e difesi dagli avvocati Nunzio Pinelli e Patrizia Stallone, con domicilio digitale come da PRC Registri di Giustizia;

contro

Comune di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Laura Salvatrice Marussia Piscitello, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione terza) n. 33/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026 il Cons. NA TT e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I signori NO NO e NA RG impugnavano davanti il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia il provvedimento n. 58/2019, con cui il Comune di Palermo ha denegato la loro istanza n. 544600/2019, con integrazione n. 916873/2019, volta a ottenere il permesso di costruire per realizzare, su un lotto di terreno sito in via Brancaccio, un edificio a uso residenziale a sette elevazioni fuori terra e una seminterrata. L’impugnazione era estesa al sotteso parere negativo 26 settembre 2019 ivi richiamato.

L’adito Tar, nella resistenza dell’Amministrazione comunale, riteneva infondato il primo motivo di ricorso e inammissibile per carenza di interesse il secondo motivo; condannava i ricorrenti alle spese del giudizio.

Gli interessati hanno proposto appello. Hanno dedotto: 1) Error in judicando , erroneo esame e difettoso apprezzamento delle doglianze mosse con il primo motivo del ricorso; nullità del provvedimento, e comunque inefficacia dello stesso, stante la avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire per il decorso del termine di cui all’art. 20, comma 8, del d.P.R. 380/2001; violazione dell’art. 21- nonies della l. 241/1990; 2) Error in judicando , errata declaratoria di inammissibilità del secondo motivo di ricorso. Indi, riproposto, al fine del suo esame di merito, il detto secondo motivo (violazione e falsa applicazione dell’art. 10- bis della l. 241/1990; travisamento dei fatti ed erroneità manifesta; difetto di motivazione; difetto di istruttoria; violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d.m. 1444/68 come interpretato dall’art. 5 del d.-l. 32/2019, convertito dalla l. 55/2019; travisamento dei presupposti per inesistenza degli stessi; contraddittorietà e illogicità), gli appellanti hanno domandato l’annullamento della sentenza impugnata e l’accoglimento dell’impugnativa.

Il Comune di Palermo si è costituito in appello mediante atto di mera forma.

Questo Consiglio: con ordinanza n. 299/2024 ha accolto la domanda cautelare ai sensi dell’art. 55, comma 10, Cod. proc. amm.; con ordinanza n. 162/2025 ha posto a carico del Comune di Palermo un incombente istruttorio, rimasto inadempiuto.

Gli appellanti hanno affidato a memorie lo sviluppo delle loro tesi difensive.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza dell’11 febbraio 2026.

DIRITTO

1. Conviene partire dall’illustrazione dell’andamento argomentativo del diniego di permesso di costruire di cui al gravato provvedimento del Comune di Palermo n. 58/2019.

Il diniego, esposto di fare seguito al “ preavviso di diniego previa declaratoria di annullamento del silenzio assenso ” inoltrato agli interessati con nota n. 847949/2019, di cui riporta il contenuto (consistente in rilievi tecnici e richiesta di documentazione integrativa), ha così motivato il rigetto dell’istanza:

“ Considerato che la ditta con nota prot. n. 916873 del 05/08/2019 ha prodotto memorie scritte, ritenute non idonee da questo Ufficio, poiché ha integrato in parte la documentazione richiesta, non facendo inoltre alcun riferimento a quanto contestato con il suddetto preavviso, nello specifico: L’ipotesi progettuale non rispetta il distacco dei mt 5 dal limite di zona Bob (edifici confinanti) e la distanza dai confini e pareti edifici confinati ”.

2. Il Tar ha respinto il primo motivo dell’atto introduttivo dell’odierno giudizio. In particolare, ha rilevato la carenza documentale dell’istanza di PDC, che, senz’altro dire, ha ritenuto “ acclarata ”, così facendo direttamente propria parte della predetta motivazione; conseguentemente, in adesione alla giurisprudenza secondo cui l’istanza idonea a far decorrere il termine per la formazione del silenzio-assenso è solo ed esclusivamente quella corredata dalla documentazione necessaria al corretto espletamento dell’attività istruttoria da parte dell’Amministrazione (Cons. Stato, VI, 16 agosto 2023, n. 7774), ha concluso che sull’istanza di PDC non poteva essersi formato il silenzio-assenso invocato dagli interessati, e che, quindi, non vi era alcun titolo tacito da annullare d’ufficio con le forme obbligatorie di cui all’art. 21- nonies della l. 241/1990, norma di cui i medesimi avevano lamentato la violazione.

3. Il primo motivo di appello, con i quale si sostiene l’erroneità di detto capo di sentenza, è fondato.

3.1. L’art. 20 del d.P.R. 380/2001, Procedimento per il rilascio del permesso di costruire , recepito dalla l.r. Sicilia 16/2016, nella formulazione applicabile ratione temporis al procedimento de quo , stabilisce:

- al comma 3, che il responsabile del procedimento curi l’istruttoria e formuli una proposta di provvedimento entro sessanta giorni dalla presentazione della istanza di PDC;

- al comma 5, che il termine di cui al comma 3 possa essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro trenta giorni dalla presentazione della istanza, esclusivamente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata;

- al comma 6, che il provvedimento finale sia adottato entro il termine di trenta giorni dalla proposta di cui sopra.

Nella fattispecie, in cui l’istanza di PDC è stata assunta dal protocollo dell’Amministrazione comunale il 1° aprile 2019, la richiesta di documentazione integrativa, avanzata con atto n. 847949 del 5 luglio 2019, è intervenuta quando erano scaduti sia il termine di cui al comma 3 che quello di cui al comma 6 del citato art. 20.

Corretta, dunque, la tesi spesa dagli appellanti circa l’operatività del comma 8 dello stesso articolo, che prevede, in assenza di vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, qui non risultanti, che “ Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso …”.

Del resto, di tanto dà atto lo stesso preavviso di rigetto, laddove dà per “ considerato annullato il silenzio-assenso ”, senza, però, che un siffatto provvedimento di secondo grado risulti essere stato adottato, e ciò né prima del preavviso (che infatti non lo cita), né successivamente.

A tale ultimo riguardo, va sottolineato che, come pure lamentato dagli interessati nell’atto introduttivo del giudizio, tale non può essere considerato il diniego di PDC, in quanto privo di quei tratti motivazionali, di garanzia, che, per nota e costante giurisprudenza (per tutte, Cons. Stato, IV, 10 novembre 2025, n. 8755), connotano, in linea generale e anche in materia, i provvedimenti di autotutela.

Sul punto, resta solo da rammentare che, come recentemente osservato da questo Consiglio proprio in riferimento all’art. 20, comma 8, del d.P.R. 380/2001, nel contesto normativo delineato dalla complessiva disciplina statale e regionale siciliana, la quale “ appronta misure volte a consentire all’Amministrazione una celere definizione (anche) dei procedimenti edilizi ”, il “ potere (primario) di provvedere viene meno con il decorso del termine procedimentale, residuando successivamente la sola possibilità di intervenire in autotutela sull’assetto di interessi formatosi silenziosamente ” (C.G.A.R.S., parere 26 novembre 2025, n. 290), possibilità di cui, nella specie, il Comune di Palermo non si è avvalso.

3.2. Inoltre, alla data della decisione di primo grado non poteva neanche dirsi, come ha fatto acriticamente il Tar, che l’istanza di PDC fosse carente di documentazione.

Sul punto, va considerato che il fascicolo di causa fa emergere (come da allegato n. 8 all’atto introduttivo del giudizio) che gli interessati hanno riscontrato la richiesta di integrazione documentale avanzata dal Comune di Palermo con nota assunta al protocollo comunale n. 1602987 del 5 agosto 2029, recante in allegato una corposa documentazione tecnica, parimenti versata in atti, e che il diniego impugnato, con un assunto valorizzato dal Tar, ha ritenuto che tale riscontro fosse avvenuto solo “ in parte ”.

Ma sia il provvedimento gravato che il primo giudice non hanno chiarito quale fosse la documentazione richiesta e non prodotta dagli interessati.

Indi, poiché la documentazione integrativa che gli interessati hanno dimostrato di avere prodotto al Comune di Palermo, ri-depositata anche in questa sede, è risultata, a prima lettura, esaustiva della richieste istruttorie avanzate dall’Amministrazione, questo Consiglio, con ordinanza 3 marzo 2025, n. 162, ha chiesto al Comune di Palermo, qui costituito con atto di mera forma, di produrre, nel termine di 60 giorni decorrente dalla comunicazione o notificazione del provvedimento, una puntuale relazione sulla vicenda controversa, contenente “ anche ” l’elencazione della documentazione tecnica di cui il provvedimento gravato ha assunto, “ genericamente ”, la carenza.

E il Comune, cui pure gli interessati hanno notificato la predetta ordinanza il 3 marzo 2025, come in atti, non ha adempiuto all’incombente istruttorio, né nel termine comminato, né, comunque, in data utile per poter tenere conto, alla data della pubblica udienza in cui la causa è stata trattenuta in decisione, delle ragioni su cui si è fondato l’avviso di perdurante carenza documentale manifestato nel diniego.

In tale peculiare contesto, il Collegio ritiene dover fare applicazione del principio per cui la mancanza di difese dell’Amministrazione, nonchè la mancata parziale ottemperanza (che, nel caso, è addirittura piena) alle richieste di chiarimenti del giudice, possono indurre il medesimo a desumere argomenti di prova negativi nei confronti dell’Amministrazione inadempiente, ai sensi dell’art. 64, comma 4, Cod. proc. amm., che, in analogia a quanto previsto dall’art. 116, Valutazione delle prove , comma 2, Cod. proc. civ., autorizza il giudice amministrativo a desumere argomenti di prova dal contegno processuale delle parti (da ultimo, Cons. Stato, III, 11 agosto 2025, n. 7008).

Ne viene la fondatezza del primo motivo di appello anche laddove afferma che gli interessati hanno compiutamente riscontrato la richiesta di documentazione integrativa.

4. Nel prosieguo, il Tar ha osservato che il diniego gravato rientra nella categoria degli atti c.d. “plurimotivati”, in quanto fondato su due autonome ragioni: sia la mancata integrazione documentale dell’istanza di PDC, sia altri rilievi tecnici.

5. Con specifico riferimento alla motivazione relativa alla integrazione documentale, il primo giudice ha osservato che i ricorrenti si erano doluti solo della genericità del rilievo al riguardo operato dal Comune, anziché censurare la statuizione “ declinando nominatim i documenti depositati agli atti del procedimento, così come elencati nella puntuale richiesta contenuta nel preavviso di rigetto ”. Da tanto ha tratto l’inammissibilità della censura, in quanto anche il suo eventuale accoglimento non avrebbe potuto determinare la caducazione del provvedimento.

5.1. La conclusione risente direttamente dell’errore già rilevato al capo che precede: il Tar non si è avveduto del fatto che gli interessati, oltre a sostenere di avere riscontrato integralmente la richiesta istruttoria, hanno anche versato al fascicolo di causa la documentazione integrativa prodotta al Comune.

Sicchè ciò che risulta generica – e che resta tale, come detto, anche all’esito della citata ordinanza istruttoria di questo Consiglio n. 162/2025 – è l’affermazione comunale, non meglio dettagliata, della perdurante carenza documentale, e non la doglianza al riguardo avanzata dagli interessati.

6. Il Tar ha ritenuto poi inammissibili anche le censure riferite alla parte della motivazione del diniego inerente i rilievi tecnici. Ha al riguardo osservato che i ricorrenti si erano limitati a censurare i profili attinenti alle distanze e alla possibilità di costruire in aderenza in virtù della asserita omogeneità della zona interessata dal PDC sotto il profilo urbanistico, lasciando incontestati altri rilievi.

A conferma dell’assunto, il primo giudice ha osservato che l’Amministrazione ha rigettato la richiesta di rilascio di permesso di costruire sulla base delle seguenti distinte e autonome ragioni, come rinvenienti dal complesso del provvedimento impugnato: “ art. 3 co. 24 lett. A): ‘La distanza minima di una costruzione dal confine di proprietà o dal limite di zona non può essere inferiore a 1/3 di Hf max corrispondente e comunque inferiore a metri 5; Art. 8 co. 3 ‘I nuovi manufatti e quelli risultanti da interventi di ampliamento devono rispettare gli allineamenti esistenti su strada ed inoltre i seguenti requisiti … d) distacchi minimi di ml. 5; e) distanze tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti non minore di ml. 10. L’ipotesi progettuale non rispetta il distacco dei mt. 5 dal limite di zona B0b (edifici confinanti) e la distanza dai confini e pareti edifici antistanti ”.

6.1. Anche questo capo di sentenza offre il fianco alle critiche rivolte dagli appellanti.

6.2. Va premesso che il preavviso di diniego è stato interamente riportato nel provvedimento definitivo.

Gli interessati hanno riscontrato tale preavviso producendo, oltre che l’integrazione documentale di cui sopra, le osservazioni endoprocedimentali di cui dà atto lo stesso diniego (“ Considerato che la ditta con nota prot. n. 916873 del 05/08/2019 ha prodotto memorie scritte …”).

All’esito, il diniego, come risulta dalla motivazione richiamata al capo 1, rileva che gli interessati non hanno fatto “ alcun riferimento a quanto contestato con il suddetto preavviso, nello specifico: ‘L’ipotesi progettuale non rispetta il distacco dei mt 5 dal limite di zona Bob (edifici confinanti) e la distanza dai confini e pareti edifici confinati ”.

Indi, come rimarcato dagli appellanti, nell’individuare le ragioni del diniego, il Tar ha tenuto conto di quanto emergente dal preavviso di diniego e non dal diniego, la cui parte qualificante fa emergere, con ogni evidenza, che parte delle osservazioni procedimentali sono state accolte, residuando in senso ostativo al rilascio del PDC solo quelle attinenti alle distanze e alla possibilità di costruire in aderenza.

È pertanto corretto che gli interessati si siano limitati a contestare solo tali profili.

La declaratoria di inammissibilità del secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio è dunque erronea anche sotto questo aspetto.

7. A questo punto va esaminato il motivo erroneamente dichiarato inammissibile, che gli interessati hanno qui riproposto, e che si rivela fondato.

7.1. Non sembra superfluo premettere che gli interessati hanno rappresentato e dimostrato, sia in primo grado che in questa sede (doc. n. 5 allegato al ricorso e qui riversato in atti il 1° dicembre 2025), che il terreno interessato dal PDC per cui è causa è classificato come “ zona territoriale omogenea B0a ”, e, in particolare, che, per effetto dell’avvenuto accoglimento delle osservazioni presentate dai precedenti proprietari alla variante generale del PRG comunale, adottata con delibera consiliare n. 45/1997, è collocato in zona “B0a+V2”. Hanno soggiunto che la destinazione urbanistica del terreno, già servito da opere di urbanizzazione (strada; rete fognaria, elettrica e idrica), consente l’edificabilità con indice pari a mc/mq 7,00, e che il lotto è pacificamente intercluso, essendo compreso tra una strada pubblica e tre lotti già edificati.

Tanto chiarito, gli interessati evidenziano, come già rappresentato al Comune con le osservazioni endoprocedimentali rese, le quali non hanno trovato alcuna confutazione, né nel diniego, né in corso di giudizio (invero, il Comune di Palermo in primo grado si è limitato a sostenere genericamente la legittimità degli atti gravati e l’infondatezza del ricorso, e lo stesso ha fatto in appello, ove si è costituito con memoria di stile, e non ha poi adempiuto all’ordine istruttorio impartito da questo Consiglio con ordinanza n. 162/2025):

- quanto all’edificazione in aderenza, che la zona in esame è “B0a”, e quella a confine è “B0b”, da cui, non trattandosi di zone “omogenee diverse”, l’applicazione l’art. 7, comma 1, delle NTA comunali, che, per le zone “B0”, consente la realizzazione di nuove edificazioni in aderenza;

- quanto al distacco dall’edificio adiacente, che con la parete cieca dell’edificio oggetto del PDC si verrebbe a creare una chiostrina, su cui affaccia una finestra a prospetto che ha un distacco dalla stessa parete cieca pari a ml 3,50, che è conforme a quanto previsto dall’art. 3, comma 26, lett. b), del regolamento edilizio comunale, che qualifica appunto come chiostrina “ uno spazio interno … con una normale minima davanti ad ogni finestra non inferiore a metri 3 ”.

8. In definitiva, per tutto quanto precede, l’appello deve essere accolto, disponendosi, per l’effetto, la riforma della sentenza gravata, con accoglimento del ricorso di primo grado e annullamento degli atti con esso impugnati.

Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti con esso impugnati.

Condanna il Comune di Palermo alla refusione, in favore degli appellanti, delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in € 8.000,00 (euro ottomila/00) oltre s.g. e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio dell’11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

MA de RA, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

NA TT, Consigliere, Estensore

NO Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA TT	MA de RA

IL SEGRETARIO