Pubblicato il 30/03/2026

N. 00205/2026REG.PROV.COLL.

N. 01311/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1311 del 2024, proposto da TO CR, rappresentato e difeso dall'avvocato Luciano Scoglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana Assessorato Regionale Beni Culturali e Identita' Siciliana, Sicilia Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

nei confronti

Amministrazione Comunale di Saponara, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza di rigetto del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), n. 02972/2024, resa tra le parti, e conseguentemente per l’annullamento:

- della nota n. prot. 000670 del 15 gennaio 2024 con cui la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina ha espresso parere negativo sull’istanza di condono edilizio ex art. 32 della legge n. 326/2003 e art. 23 della legge regionale n. 37/1985 e ha disposto la rimessione in pristino;

- nonché ove occorra, della circolare nr. 02 Dipartimento dei Beni Culturali prot. 62212 del 30 dicembre 2022;

- nonché degli ulteriori provvedimenti connessi, presupposti o consequenziali.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Siciliana Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana e di Sicilia Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. TI Di BE e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto notarile del 2 giugno 2000 il Sig.re TO CR acquistava, nel territorio del Comune di Saponara, un immobile censito al foglio 1, particella 4152, costituito da un terreno e da un fabbricato articolato in piano terra e primo piano, per complessivi nove vani catastali. Dalla documentazione richiamata negli atti di causa risulta che il piano primo era destinato ad abitazione, mentre il piano terra era destinato a deposito agricolo e wc. Il manufatto era stato realizzato in forza della concessione edilizia n. 9 del 23 ottobre 1998, prot. n. 8534, e della successiva variante prot. n. 2234 del 10 marzo 2000, rilasciate dal Comune di Saponara; con successivo atto prot. n. 10115 del 10 dicembre 2002 veniva poi rilasciato il certificato di abitabilità come casa rurale con annessi locali di servizio per l’attività agricola posti al piano terra.

Successivamente il proprietario eseguiva opere che, secondo la sua prospettazione, non avrebbero inciso sull’aspetto esteriore dell’edificio e non avrebbero comportato incrementi esterni di volume o di superficie, ma avrebbero determinato il mutamento della destinazione d’uso del piano terra, utilizzato a fini abitativi mediante la realizzazione di ambienti interni quali salotto, cucina e bagno; negli atti è altresì richiamata la presenza di una tettoia pertinenziale. Con istanza prot. n. 2730 del 25 marzo 2004 egli chiedeva il condono delle opere ai sensi dell’art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326 del 2003, e dell’art. 23 della legge regionale n. 37 del 1985. Nell’atto di appello si precisa che la domanda di sanatoria riguardava due distinti interventi insistenti sul medesimo immobile, e cioè, da un lato, il mutamento di destinazione d’uso del piano terra, ricondotto alla tipologia 1, e, dall’altro, la tettoia esterna, ricondotta invece alla tipologia 6; si assume, altresì, che il diniego poi adottato dalla Soprintendenza abbia avuto ad oggetto il solo cambio di destinazione d’uso del piano terra.

L’appellante ha ulteriormente dedotto che, alla data della domanda di condono, l’immobile non ricadeva in area assoggettata a vincoli paesaggistici e ha ricostruito la successiva vicenda pianificatoria dell’Ambito 9 della provincia di Messina, richiamando l’adozione del piano paesaggistico con D.D.G. n. 8470 del 4 dicembre 2009, la sua approvazione con D.A. n. 6683 del 29 dicembre 2016, il successivo annullamento giurisdizionale di tale impianto e, infine, la nuova adozione intervenuta con D.A. n. 90 del 23 ottobre 2019, rimasta, secondo la medesima prospettazione, priva di definitiva approvazione. Nel medesimo contesto difensivo l’interessato ha altresì sostenuto che il manufatto si troverebbe a distanza superiore ai 300 metri dalla battigia.

Dagli atti emerge, poi, che, con nota n. 1321 del 18 febbraio 2016, il Comune di Saponara comunicava all’interessato l’avvenuta trasmissione degli atti alla Soprintendenza per il parere paesaggistico, autorizzandolo nel contempo a interloquire direttamente con tale Amministrazione ai fini dell’integrazione documentale. In tale quadro, il Sig.re CR trasmetteva ulteriore documentazione tecnica alla Soprintendenza nel 2018, reiterando la richiesta di parere.

2. All’esito di tale protratto iter procedimentale, la Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina, con nota prot. n. 670 del 15 gennaio 2024, esprimeva parere negativo sull’istanza di condono edilizio e disponeva la rimessione in pristino dello stato dei luoghi. Per come il contenuto del provvedimento è riprodotto negli atti di causa, la determinazione era motivata nel senso che le opere edilizie in condono sarebbero ricadute in “ area sottoposta a notevole vincolo paesaggistico ” e che, “ in ottemperanza alla circolare n. 02/2022 ”, la pratica veniva rigettata “ in tipologia 1 ”, con conseguente ingiunzione al ripristino.

3. Avverso tale nota, nonché, ove occorresse, avverso la circolare dipartimentale n. 2 del 30 dicembre 2022 e gli ulteriori atti presupposti, connessi o consequenziali, il Sig. TO CR proponeva ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, iscritto al n. 390/2024 r.g., deducendo, per quanto qui ancora rileva, la mancata comunicazione del preavviso di rigetto, la natura meramente interna e paesaggisticamente non incidente del mutamento di destinazione d’uso, l’insussistenza di un vincolo paesaggistico gravante sull’area al momento dell’abuso e, comunque, l’irrilevanza ostativa di eventuali vincoli sopravvenuti. Nel medesimo ricorso si richiamavano, altresì, la distanza del manufatto dalla battigia, la vicenda del piano paesaggistico del 2016 e il lungo tempo intercorso tra la presentazione della domanda di condono e il diniego.

Si costituivano in giudizio l’Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana e la Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina, chiedendo il rigetto del ricorso.

4. Con sentenza n. 2972 del 4 settembre 2024 il T.A.R. Sicilia adito rigettava il ricorso. Il primo giudice riteneva, in particolare, che la zona ove insiste l’immobile fosse sottoposta a vincolo paesaggistico già alla data di realizzazione dell’abuso, valorizzando in tal senso la circostanza che lo stesso interessato, in data 4 aprile 2018, avesse inviato alla Soprintendenza istanza finalizzata a ottenere il nulla osta paesaggistico, corredata da relazione paesaggistica. Muovendo da tale premessa, il T.A.R. Sicilia reputava corretta l’applicazione dell’indirizzo secondo cui, nelle aree vincolate, sono suscettibili di condono soltanto gli interventi edilizi di minore rilevanza, non riconducibili alla tipologia 1; respingeva inoltre le ulteriori censure di carattere formale, reputando sufficiente la motivazione per relationem al contenuto della circolare assessoriale, e condannava la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite.

5. Avverso tale sentenza il Sig.re TO CR ha interposto il presente appello, chiedendone la riforma e riproponendo le censure disattese in primo grado. Per quanto maggiormente interessa nella presente sede, l’appellante ha dedotto che il parere negativo della Soprintendenza sarebbe viziato da difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, in quanto fondato sul mero rinvio alla circolare n. 2 del 2022, senza puntuale individuazione del vincolo asseritamente ostativo, della relativa fonte e della sua datazione; ha inoltre censurato il percorso motivazionale del T.A.R. Sicilia, sostenendo che la richiesta di parere paesaggistico avanzata nel 2018 non potrebbe in alcun modo assumere valore dimostrativo della preesistenza del vincolo, essendo, al contrario, spiegabile proprio in relazione alla sopravvenuta vicenda pianificatoria dell’area.

Nel presente grado si sono nuovamente costituiti l’Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana e la Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina, insistendo per il rigetto del gravame e ribadendo la correttezza della sentenza appellata e del parere negativo impugnato.

Con ordinanza cautelare n. 417 del 2024 questo Consiglio, in sede di sommaria delibazione, ha ritenuto sussistente il fumus boni iuris sotto il profilo del difetto di motivazione del provvedimento di rigetto dell’istanza di sanatoria, rilevando che il diniego soprintendentizio si fondava sul rinvio alla circolare n. 2 del 2022 senza indicare il vincolo ostativo e la relativa data, e che neppure la sentenza di primo grado aveva individuato puntualmente tale vincolo, desumendone piuttosto l’esistenza dal comportamento dell’istante. Per l’effetto è stata sospesa l’esecutività della sentenza impugnata e l’efficacia degli atti gravati in primo grado.

6. All’udienza pubblica del 5 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appello è fondato nei sensi, rigorosamente delimitati, che seguono.

I. Il Collegio reputa che assuma carattere logicamente preliminare e giuridicamente assorbente la censura con la quale l’appellante ha dedotto il difetto di istruttoria e di motivazione del parere negativo reso dalla Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina con nota prot. n. 670 del 15 gennaio 2024, successivamente trasfuso, quale necessario antecedente, nel conseguente ordine di rimessione in pristino.

Occorre, invero, prendere le mosse dal contenuto effettivo del provvedimento impugnato, il quale, per come emerge dagli atti di causa, si risolve nell’affermazione secondo cui le opere edilizie in condono sarebbero “ ricadenti in area sottoposta a notevole vincolo paesaggistico ” e che, “ in ottemperanza alla circolare n. 02/2022 ”, la pratica debba essere rigettata “ in tipologia 1 ”, con contestuale ingiunzione al ripristino dello stato dei luoghi.

Una siffatta motivazione, tuttavia, non appare idonea a rendere percepibile, con quel grado di determinatezza che deve necessariamente assistere l’esercizio del potere amministrativo, il percorso logico-giuridico concretamente seguito dall’Amministrazione. Essa, infatti, non consente di comprendere quale sia, in termini puntuali, il presupposto vincolistico reputato ostativo, né attraverso quale compiuta ricognizione istruttoria l’autorità procedente sia pervenuta alla conclusione reiettiva.

Ed invero, il generico riferimento ad un’“ area sottoposta a notevole vincolo paesaggistico ”, non accompagnato dalla specificazione della relativa fonte, della sua natura, della sua decorrenza temporale e della sua concreta incidenza sulla fattispecie, non assolve l’onere motivazionale che, in una vicenda quale quella in esame, incombeva in modo particolarmente stringente sull’Amministrazione. Il provvedimento non chiarisce se il vincolo evocato debba essere individuato nella disciplina costiera ex lege , in uno strumento pianificatorio paesaggistico, ovvero in diverso titolo conformativo; non precisa se esso fosse già operante alla data dell’abuso, ovvero se sia intervenuto successivamente; non espone, infine, per quali ragioni la concreta fattispecie sottoposta all’esame dell’autorità dovesse essere immediatamente e automaticamente ricondotta all’ambito applicativo richiamato mediante la circolare assessoriale n. 2 del 2022.

Né la carenza che precede può ritenersi superata dal solo riferimento alla “ tipologia 1 ”. Anche tale qualificazione, infatti, lungi dal costituire autonoma e autosufficiente motivazione del diniego, presuppone, sul piano logico prima ancora che giuridico, l’esatta identificazione del regime vincolistico concretamente insistente sull’area, della sua rilevanza temporale rispetto alla vicenda sanante e della sua effettiva incidenza sull’intervento oggetto di domanda. In mancanza di tale previa chiarificazione, la sussunzione della fattispecie nella tipologia reputata ostativa resta conclusione assertiva, ma non si traduce nella dimostrazione del relativo presupposto.

È precisamente in questo snodo che, ad avviso del Collegio, si manifesta il punto di maggiore fragilità della sentenza appellata. Il primo giudice, pur muovendo da un impianto ricostruttivo in diritto certamente non privo di consistenza e pur collocandosi nel solco di un indirizzo giurisprudenziale notoriamente rigoroso in materia di terzo condono edilizio in aree vincolate, ha tuttavia finito col supplire ad una lacuna genetica del provvedimento amministrativo mediante una valorizzazione inferenziale del comportamento del privato che, nella concreta economia della presente controversia, non può essere elevata a prova decisiva della preesistenza del vincolo.

La sentenza impugnata ha, infatti, ritenuto dimostrata la preesistenza del vincolo paesaggistico essenzialmente sulla base della circostanza che lo stesso interessato, in data 4 aprile 2018, abbia presentato alla Soprintendenza istanza finalizzata ad ottenere il nulla osta paesaggistico, corredata da relazione paesaggistica, traendone la conclusione che il medesimo ricorrente si fosse così mostrato consapevole dell’esistenza del vincolo e della necessità del previo coinvolgimento dell’autorità tutoria.

Sennonché, un simile argomento non appare, di per sé, idoneo a sorreggere, con il necessario grado di affidabilità dimostrativa, l’affermazione secondo cui il vincolo fosse certamente preesistente all’abuso o, comunque, già compiutamente identificabile nei termini poi dati per presupposti dal primo giudice. Il comportamento del privato, pur potendo talora assumere un certo valore indiziario nell’ambito della complessiva vicenda amministrativa, non può, tuttavia, surrogare l’accertamento oggettivo, puntuale e motivato che incombe sull’Amministrazione in ordine al presupposto vincolistico. Esso non può essere elevato a prova autosufficiente né della fonte del vincolo, né della sua decorrenza, né della sua concreta incidenza sulla domanda di condono. E ciò tanto più in una controversia quale la presente, nella quale la parte appellante ha dedotto, sin dal primo grado, una ricostruzione alternativa della sequenza amministrativa e pianificatoria, non implausibile sul piano fattuale, fondata sulla sopravvenuta emersione della questione paesaggistica nel quadro della pianificazione dell’Ambito 9, sull’annullamento giurisdizionale del piano approvato nel 2016 e sulla mancata definitiva approvazione del successivo strumento adottato nel 2019.

In tale contesto, la richiesta di parere inoltrata nel 2018 ben poteva essere intesa, secondo la prospettazione di parte, non già come riconoscimento della preesistenza del vincolo, ma come effetto della situazione amministrativa allora esistente e del sopravvenuto coinvolgimento della Soprintendenza nel procedimento. Ne consegue che il primo giudice, nel desumere da tale istanza l’esistenza di un vincolo già operante alla data dell’abuso, ha sostanzialmente colmato il vuoto motivazionale del provvedimento impugnato mediante una presunzione ricavata dal comportamento dell’interessato, là dove, al contrario, sarebbe spettato all’Amministrazione esplicitare, in modo autosufficiente e verificabile, la fonte del vincolo, la sua datazione, la sua effettiva vigenza e la sua concreta riferibilità alla fattispecie in esame.

A tale conclusione induce, del resto, anche il contenuto stesso della difesa svolta dall’Amministrazione, nella quale risultano prospettate, in termini concorrenti, più possibili basi vincolistiche e più argomenti ostativi, essendosi dedotta, da un lato, la riconducibilità dell’area alla fascia costiera ex lege in ragione della distanza inferiore a 300 metri dal mare e, dall’altro, l’operatività del vincolo discendente dalla pianificazione paesaggistica. Orbene, già la stessa emersione, in sede processuale, di una pluralità di possibili titoli vincolistici rende evidente come il provvedimento originario non contenesse una compiuta e autosufficiente individuazione del presupposto concretamente assunto a base del diniego. Ed è appena il caso di osservare che tale mancanza non potrebbe essere colmata né attraverso una motivazione postuma affidata agli scritti difensivi dell’Amministrazione, né mediante una impropria integrazione giudiziale della motivazione del provvedimento.

Va, invero, ribadito che il giudizio di legittimità non costituisce la sede nella quale l’Amministrazione possa chiarire per la prima volta ciò che avrebbe dovuto esplicitare nel provvedimento, né quella nella quale il giudice possa sostituirsi all’autorità amministrativa nell’individuazione dei presupposti fattuali e normativi del potere esercitato. E ciò a maggior ragione in una materia, quale quella paesaggistica, nella quale la rigorosità del quadro normativo non esonera affatto l’Amministrazione dall’onere di una puntuale ricognizione della situazione concreta e di una conseguente, intellegibile esplicitazione delle ragioni della decisione.

Non è privo di significato, entro i limiti propri della sommaria delibazione cautelare, il rilievo già formulato da questo Consiglio con l’ordinanza n. 417 del 2024, nella quale si è posto in evidenza come il diniego soprintendentizio si fondasse sul mero rinvio alla circolare n. 2 del 2022 senza indicare il vincolo ostativo e la relativa data, e come neppure la sentenza di primo grado avesse individuato puntualmente tale vincolo, desumendone piuttosto l’esistenza dal comportamento dell’istante. Pur non spiegando, com’è ovvio, alcun effetto vincolante sul presente giudizio di merito, tale ordinanza conferma nondimeno la centralità del vizio qui scrutinato e la non manifesta inconsistenza della relativa censura.

Occorre, peraltro, precisare, ai fini della necessaria chiarezza del decisum , che l’accoglimento del presente appello non implica né sottintende adesione alle più ampie tesi sostanziali svolte dall’appellante. Il Collegio non reputa, infatti, necessario, né conforme al canone di stretta pertinenza che deve presidiare il sindacato giurisdizionale, prendere definitiva posizione sulla effettiva collocazione del manufatto rispetto alla fascia costiera, sulla natura preesistente o sopravvenuta del vincolo in tesi gravante sull’area, sulla persistente efficacia o meno degli strumenti paesaggistici evocati dalle parti, sulla diretta applicabilità alla fattispecie della disciplina concernente le opere interne paesaggisticamente irrilevanti, ovvero ancora sulla concreta condonabilità dell’intervento alla luce del più generale quadro normativo e giurisprudenziale in materia di terzo condono edilizio.

Tutte tali questioni, pur indubbiamente rilevanti e diffusamente controverse tra le parti, postulano, infatti, una previa e corretta riedizione del potere amministrativo, la quale non può che muovere dall’esatta individuazione del vincolo in tesi ostativo, della sua fonte, della sua decorrenza e del regime normativo concretamente applicabile. Proprio perché tale operazione preliminare è mancata nel provvedimento gravato, non spetta a questo giudice sostituirsi all’Amministrazione nello scioglimento definitivo di nodi che, per la loro struttura, appartengono anzitutto alla fase amministrativa e che l’atto impugnato non consente di scrutinare su basi adeguatamente determinate.

Restano, conseguentemente, assorbite le ulteriori censure concernenti la mancata comunicazione del preavviso di rigetto, la dedotta inesistenza del vincolo o la sua natura meramente sopravvenuta, la distanza del manufatto dalla battigia, la pretesa paesaggistica neutralità del mutamento di destinazione d’uso interno, il rapporto tra terzo condono e disciplina della compatibilità paesaggistica, nonché il profilo dell’affidamento. Si tratta, invero, di questioni che, nella presente sede, non occorre scrutinare, poiché tutte presuppongono quella compiuta ricostruzione del quadro vincolistico e normativo che il provvedimento annullato non ha svolto e che dovrà costituire oggetto della rinnovata attività amministrativa.

La fondatezza della censura esaminata comporta, pertanto, l’annullamento della nota soprintendentizia prot. n. 670 del 15 gennaio 2024. Dalla caducazione di tale atto discende, in via consequenziale, anche l’illegittimità dell’ingiunzione di rimessione in pristino che su di esso si fonda, atteso che l’ordine ripristinatorio costituisce sviluppo immediato del medesimo apprezzamento negativo sulla condonabilità paesaggistica dell’intervento.

Resta, per contro, integralmente salvo il potere dell’Amministrazione di riesaminare la fattispecie, procedendo a nuova e completa istruttoria e adottando le determinazioni di competenza all’esito di una motivazione che dia compiutamente conto, in maniera puntuale e non stereotipata, della fonte del vincolo eventualmente rilevante, della relativa datazione, della concreta disciplina applicabile e delle ragioni per le quali, all’esito di tale rinnovata ricognizione, la domanda di condono debba essere accolta o respinta.

Le spese del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti, avuto riguardo alla peculiarità della vicenda, alla complessità del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento e alla natura assorbente del vizio ravvisato, che induce il Collegio a definire la controversia su un piano strettamente demolitorio, senza scrutinare le più ampie questioni sostanziali dedotte dalle parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello (n.g.r. 1311 del 2024), come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la nota della Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina prot. n. 670 del 15 gennaio 2024 nonché gli atti ad essa consequenziali, restando impregiudicato il riesercizio del potere amministrativo.

Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO GI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

TO Lo Presti, Consigliere

TI Di BE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TI Di BE	TO GI

IL SEGRETARIO