Pubblicato il 16/04/2026

N. 00259/2026REG.PROV.COLL.

N. 00542/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 542 del 2023, proposto da SC IN TO, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sciuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elisabetta Baviera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza di rigetto del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione seconda) n. 484/2023, resa tra le parti, e per il conseguente annullamento:

- del provvedimento del Comune di Catania, Direzione Sviluppo Attività Produttive – Tutela del Consumatore – del 27 dicembre 2021 n. 6/1638 (protocollo n. 515561 del 27 dicembre 2021), notificato il 17 gennaio 2022, con cui il Direttore ha rigettato la richiesta della ricorrente di rilascio di permesso di costruire per la realizzazione di un chiosco con annessa area a parcheggio;

- nonché di ogni ulteriore atto e provvedimento antecedente o successivo comunque presupposto connesso o conseguenziale, ivi compreso, ove occorra, il parere negativo della Direzione Urbanistica del Comune di Catania reso nella seduta di conferenza dei servizi tenutasi il 20 ottobre 2021, il cui verbale è stato comunicato alla ricorrente con nota del 13 dicembre 2021 prot. 495128;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Catania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il Cons. BA Di BE e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La signora SC IN TO, proprietaria di un terreno sito nel Comune di Catania, censito al foglio 20, particella 2635, esponeva di avere concesso il fondo in comodato al proprio convivente, il quale, in data 23 agosto 2018, presentava segnalazione certificata di inizio attività per l’esercizio, sull’area, di un’autorimessa all’aperto, senza esecuzione di opere edilizie. Al fine di integrare i servizi a supporto della predetta attività, la medesima interessata presentava, in data 21 gennaio 2019, istanza di permesso di costruire per la realizzazione di una struttura destinata a chiosco con annessa area a parcheggio.

Nel corso del procedimento il Comune di Catania richiedeva plurime integrazioni documentali e indiceva la conferenza di servizi. In tale sede la Direzione Urbanistica rilevava che l’area interessata dall’intervento risultava tipizzata come sede stradale e verde a corredo, nell’ambito del sistema viario relativo alla variante del piano parcheggi concernente il parcheggio scambiatore “E” di Nesima Superiore.

Con nota del 14 settembre 2020 la Direzione Urbanistica comunicava preavviso di diniego, sul rilievo del contrasto dell’intervento con la disciplina urbanistica vigente. L’interessata formulava osservazioni, deducendo la natura espropriativa dei vincoli gravanti sull’area e la loro intervenuta decadenza, con conseguente riconduzione del fondo al regime di zona bianca, nonché l’intervenuta formazione del silenzio-assenso.

Con successiva nota del 25 marzo 2021 la Direzione Urbanistica, pur ribadendo i profili ostativi già evidenziati, rappresentava la possibilità di valutare una rimodulazione del progetto su diversa porzione dell’area. A seguito di tale interlocuzione, la parte presentava una nuova planimetria con rilocalizzazione del chiosco.

Veniva quindi convocata una nuova conferenza di servizi, all’esito della quale la Direzione Urbanistica esprimeva parere contrario, rilevando che il manufatto non fosse assentibile in quanto l’area risultava interessata da sede stradale, verde pubblico e parcheggio scambiatore. Con provvedimento dirigenziale del 27 dicembre 2021 il Comune di Catania concludeva il procedimento con il rigetto dell’istanza di permesso di costruire.

2. Avverso tale determinazione la signora TO proponeva ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, deducendo, tra l’altro, la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, la contraddittorietà dell’azione amministrativa in relazione alla successiva rilocalizzazione del manufatto, la lesione dell’affidamento ingenerato dalla nota del 25 marzo 2021, l’intervenuta formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 e l’erronea considerazione come ancora vigenti i vincoli che assumeva invece avere natura espropriativa con conseguente soggezione dell’area alla disciplina delle zone bianche.

Si costituiva il Comune di Catania, chiedendo il rigetto del ricorso e sostenendo che il chiosco costituisse struttura fissa subordinata al rilascio del permesso di costruire, che l’area fosse ancora assoggettata alle previsioni del vigente PRG e della variante concernente il parcheggio scambiatore e che le destinazioni a verde pubblico e sede stradale avessero natura conformativa e, pertanto, non fossero soggette a decadenza.

3. Con sentenza n. 484 del 2023 il TAR Sicilia respingeva il ricorso. Il primo giudice riteneva assorbente la considerazione della destinazione urbanistica dell’area e affermava che, anche a voler ipotizzare la scadenza del vincolo a parcheggio scambiatore, permanevano comunque le destinazioni a verde pubblico e sede stradale, da qualificarsi quali vincoli conformativi e non espropriativi, con conseguente perdurante inedificabilità del fondo.

4. Avverso tale decisione la signora TO proponeva appello, deducendone l’erroneità sotto plurimi profili. In particolare, sosteneva che il TAR Sicilia avesse travisato la concreta localizzazione del manufatto, che, a seguito della rimodulazione progettuale, non avrebbe più inciso sulla sede stradale; insisteva poi nel sostenere che tanto il vincolo a verde pubblico quanto quello a sede viaria avessero natura espropriativa, sicché, decorso il termine di legge senza attivazione della procedura ablativa, essi dovessero ritenersi decaduti, con conseguente riconduzione dell’area al regime di zona bianca; deduceva inoltre che anche il vincolo a parcheggio scambiatore, previsto dalla delibera consiliare n. 28 del 1999, fosse ormai venuto meno per inutile decorso dei termini ivi contemplati.

Nel giudizio d’appello si costituiva il Comune di Catania, resistendo al gravame e chiedendone il rigetto, reiterando la tesi della natura conformativa dei vincoli di PRG e insistendo sulla perdurante validità delle previsioni urbanistiche di zona.

5. Alla pubblica udienza del 4 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo di appello, rubricato come violazione degli articoli 9 e 13 del d.P.R. n. 327 del 2001, violazione dell’articolo 4 della legge regionale n. 16 del 2016, eccesso di potere per difetto dei presupposti e difetto di istruttoria, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che, pur a voler ipotizzare il venir meno del vincolo a parcheggio scambiatore, il diniego potesse comunque trovare autonomo e sufficiente sostegno nella permanenza delle destinazioni a verde pubblico e a sede viaria, reputate conformative e, come tali, non assoggettabili a decadenza.

La censura è fondata.

Il punto dal quale occorre prendere le mosse non è, invero, la minuta conformazione del manufatto richiesto, né la sola questione della sua più esatta collocazione sul lotto, benché anche tali profili mantengano una loro residua rilevanza nell’ottica dell’eventuale riesercizio del potere. Il cuore della controversia si colloca più a monte, e consiste nello stabilire se i vincoli richiamati dal Comune a fondamento del rigetto appartengano davvero alla categoria dei limiti conformativi della proprietà ovvero se, al contrario, debbano essere ricondotti allo schema del vincolo espropriativo. Solo dopo avere sciolto questo nodo, in effetti pregiudiziale, è possibile apprezzare con correttezza se il diniego sia stato o meno legittimamente opposto.

Ora, la sentenza appellata si fonda sull’assunto che il verde pubblico e la sede viaria, anche a prescindere dal destino del parcheggio scambiatore, costituiscano espressione della ordinaria potestà conformativa del pianificatore. Ma proprio questo assunto non persuade.

La ragione è che esso mostra di recepire una lettura troppo abbreviata della sentenza della Corte costituzionale 20 maggio 1999, n. 179, come se da essa potesse trarsi il principio per cui ogni destinazione urbanistica di contenuto pubblicistico, purché non formalmente ablativa, sarebbe per ciò solo estranea allo schema espropriativo. In realtà, la Consulta ha affermato qualcosa di assai più misurato e, al tempo stesso, assai più esigente: ha escluso dallo schema ablatorio soltanto le destinazioni “ realizzabili […] anche attraverso l’iniziativa privata […] in libero regime di economia di mercato ”, o comunque “ suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato ”. Il discrimine, dunque, non risiede nella mera possibilità materiale che un privato realizzi un’opera, ma nella sua effettiva appartenenza al mercato, nella sua collocabilità entro un circuito economico di domanda e offerta, nella capacità, in altri termini, di non svuotare il bene della sua ordinaria vocazione patrimoniale.

Ed è proprio questo il punto sul quale la giurisprudenza di questo Consiglio ha sviluppato, nel tempo, una riflessione di crescente nitore. Già la sentenza 27 febbraio 2012, n. 212, aveva avvertito che, quando l’ente pubblico intenda destinare un’area privata a un uso pubblico generale, non può limitarsi a comprimere sine die il godimento del proprietario, ma deve assumersi l’onere dell’espropriazione. In quel precedente si legge, non casualmente, che “ se l’ente pubblico vuol destinare un’area a uso pubblico (generale) deve procurarne l’espropriazione ” e che “ ciò implica natura ineluttabilmente espropriativa […] del vincolo consistente nella destinazione di un’area privata a verde pubblico ”. La successiva sentenza 21 aprile 2015, n. 344, ha poi conferito a tale intuizione una più compiuta sistemazione teorica, chiarendo che ciò che conta non è la figura astratta del soggetto realizzatore, ma il destino finale dell’opera e la sua effettiva possibilità di essere posta sul mercato.

È a partire da questa linea che si comprendono, senza forzature, gli sviluppi successivi. Le decisioni nn. 13 del 2018 e 329 del 2019, entrambe rese da questo Consiglio in controversie concernenti il Comune di Catania, hanno infatti mostrato come il problema non possa essere risolto richiamando in modo quasi automatico la vetustà o la mera persistenza grafica delle destinazioni di piano. Quando, per lunghi decenni, un fondo privato viene assoggettato a previsioni di verde pubblico, senza che l’amministrazione proceda alla sua acquisizione o alla realizzazione dell’opera pubblica, la compressione non è più quella, fisiologica e diffusa, propria della conformazione urbanistica; essa diventa, piuttosto, una sottrazione sostanziale del bene al suo ordinario uso economico, che l’ordinamento non consente di rendere permanente mediante il solo schermo del nomen urbanistico.

Tale percorso ha trovato un approdo di particolare chiarezza nella sentenza 28 marzo 2022, n. 383, con la quale questo Consiglio non si è limitato a ribadire il carattere espropriativo del verde pubblico, ma ha esteso il medesimo ragionamento, in termini espressi, alla viabilità. In quella decisione si osserva che “ appare evidente […] che la destinazione di un’area a verde pubblico implica […] che essa debba (lo si sottolinea: necessariamente) essere espropriata ”, per poi soggiungere che “ identico ragionamento vale […] per la destinazione… a viabilità ”. E la motivazione si chiude, significativamente, con una proposizione che, da sola, illumina il caso oggi in esame: “la zonizzazione a verde pubblico o a viabilità non può essere utilizzata: per “costringere” il privato proprietario, senza alcun indennizzo, ad asservire il suo terreno ad un regime tendenzialmente pubblicistico ”. È proprio questo, infatti, l’esito al quale conduce la sentenza appellata, là dove finisce per ammettere che l’area possa restare stabilmente gravata da destinazioni integralmente pubblicistiche, senza espropriazione e senza termine, per il solo fatto che esse siano state rubricate come verde pubblico o sede viaria.

Se si muove da tali premesse, non è difficile vedere come, nel caso di specie, il parcheggio scambiatore, il verde pubblico e la sede viaria non rappresentino tre figure eterogenee, ciascuna da sottoporre a un regime autonomo, ma siano, al contrario, accomunati dalla medesima attitudine a piegare il bene privato ad una funzione pubblicistica, sottraendolo alla sua ordinaria destinazione economica. Quanto al parcheggio scambiatore, del resto, la sua natura espropriativa emerge già dal tenore della delibera consiliare n. 28 del 1999, che ne prevedeva la realizzazione mediante espropriazione e ne scandiva il tempo di attuazione. Quanto al verde pubblico e alla viabilità, la loro riconduzione allo schema del vincolo espropriativo discende dall’orientamento sopra richiamato e dal fatto che entrambe le destinazioni esprimono, nella sostanza, un uso collettivo del bene incompatibile con il mantenimento del suo ordinario contenuto economico.

Una volta chiarita tale natura, il successivo passaggio logico diventa obbligato. Se i vincoli sono espropriativi, la loro durata non può essere indefinita; e, una volta decorso inutilmente il termine, il loro venir meno non produce il riespandersi automatico delle pregresse destinazioni urbanistiche. Anche su questo punto il quadro giurisprudenziale è ormai nitido. Il Consiglio di Stato, Sezione Quarta, con la sentenza 21 maggio 2021, n. 3948, ha chiarito che l’area già vincolata, una volta scaduto il vincolo espropriativo, “ non riacquista automaticamente l’antecedente sua destinazione urbanistica, ma si configura come area non urbanisticamente disciplinata, ossia come c.d. zona bianca ”. Lo stesso principio è stato poi ribadito, in termini pressoché sovrapponibili, dalle sentenze di questo Consiglio 22 gennaio 2024, n. 50, e 4 novembre 2024, n. 870, nelle quali si afferma che “ non si ha il riespandersi delle precedenti destinazioni urbanistiche e l’area viene ricondotta a zona bianca ”.

Ebbene, è proprio qui che la motivazione del primo giudice si scopre definitivamente non condivisibile. Una volta ammessa — come pure essa mostra di ammettere — la possibile scadenza del vincolo a parcheggio scambiatore, non era giuridicamente consentito salvare la legittimità del diniego facendo leva sulla reviviscenza o sulla sopravvivenza di ulteriori vincoli ostativi, se quei medesimi vincoli partecipano, come si è visto, dello stesso carattere espropriativo. La sentenza di primo grado, in altri termini, regge su un presupposto che il Collegio non può fare proprio: l’idea che, caduto il parcheggio scambiatore, il fondo resti comunque definitivamente ingabbiato entro la persistenza di verde pubblico e sede viaria conformativi. Ma, venuta meno tale premessa, cade il pilastro logico della decisione.

A ciò si aggiunga che l’appellante, a seguito della nota del 25 marzo 2021, aveva proceduto alla rilocalizzazione del manufatto, proprio nel dichiarato intento di recepire le indicazioni dell’amministrazione e di evitare l’interferenza diretta con la sede stradale. Questo dato, che nella sentenza gravata viene sostanzialmente assorbito e reso ininfluente dalla premessa della radicale inedificabilità dell’area, acquista, invece, un significato diverso una volta rimossa quella premessa: esso mostra che il procedimento conservava ancora margini di adattamento progettuale e che il rigetto finale si è irrigidito non già su un accertamento tecnico conclusivo, ma su una ricostruzione urbanistica assoluta che, per quanto sopra esposto, non può essere condivisa.

II. Con il secondo motivo, l’appellante deduce la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire e assume che il successivo diniego espresso, intervenuto dopo il decorso del termine procedimentale, si risolverebbe in una sostanziale e impropria rimozione in autotutela di un titolo ormai formatosi, in assenza dei relativi presupposti e delle garanzie proprie dell’autotutela decisoria.

Il motivo, pur suggestivo nella sua impostazione, resta assorbito per effetto dell’accoglimento del primo mezzo di gravame.

L’annullamento della sentenza appellata e, per quanto di ragione, del diniego impugnato consegue già, in via pienamente satisfattiva sul piano demolitorio, all’erronea qualificazione dei vincoli urbanistici gravanti sull’area; sicché l’esame del secondo motivo, volto a conseguire un effetto ancor più penetrante, quale quello derivante dall’affermazione della già avvenuta formazione del titolo edilizio per silentium , non si presenta necessario ai fini della definizione del presente giudizio.

Sotto altro e concorrente profilo, il Collegio ritiene che proprio la struttura della censura ne sconsigli l’assunzione a fondamento portante della decisione. La giurisprudenza, infatti, ha chiarito che il silenzio-assenso in materia edilizia non può operare se non in presenza della piena conformità urbanistico-edilizia dell’intervento e della completezza del relativo assetto documentale, non essendo dato conseguire per effetto del mero decorso del tempo ciò che non sarebbe stato comunque assentibile mediante un provvedimento espresso. In questa prospettiva si colloca, tra l’altro, la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 1° febbraio 2019, n. 782, la quale ribadisce che il provvedimento tacito favorevole presuppone l’integrale sussistenza dei requisiti richiesti dall’ordinamento e non può legittimare ciò che risulti, anche in fatto, carente dei presupposti di conformità.

Ora, nel caso di specie, il procedimento amministrativo si è contraddistinto per una protratta e articolata interlocuzione tra amministrazione e istante, con richieste di integrazioni, convocazioni di conferenza di servizi, verifiche istruttorie plurime e, soprattutto, con una significativa modifica del progetto originario, sfociata nella successiva rilocalizzazione del chiosco. Già tale dato, di per sé eloquente, rivela come non ci si trovi dinanzi a una situazione lineare, documentalmente definita e urbanisticamente pacifica, tale da consentire al giudice di affermare, con la necessaria sicurezza, che il titolo edilizio si sarebbe perfezionato automaticamente per effetto del solo decorso del termine.

A ciò si aggiunga che, proprio la questione relativa alla disciplina urbanistica dell’area — che ha imposto a questo Collegio l’approfondito scrutinio svolto in sede di esame del primo motivo — dimostra come il contesto procedimentale fosse segnato da una oggettiva complessità ricostruttiva. E una simile complessità, anche quando si risolva, come nella presente sede, in favore dell’appellante quanto alla natura dei vincoli e agli effetti della loro decadenza, sconsiglia comunque di fondare la decisione sull’affermazione, ben più impegnativa e satisfattivamente più intensa, della già intervenuta formazione del titolo per silentium .

Ne deriva che il secondo motivo, pur non manifestamente privo di consistenza teorica, non è necessario ai fini del decidere e, pertanto, resta assorbito, non potendo in ogni caso condurre ad un esito utile più ampio e più sicuro di quello già derivante dall’accoglimento del primo motivo.

III. Con il terzo motivo, l’appellante deduce la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, lamentando che il provvedimento finale di diniego si fondi, in realtà, su un quadro ostativo non coincidente con quello previamente comunicato e che le osservazioni presentate dalla parte privata, lungi dall’essere state effettivamente scrutinabili in contraddittorio, siano state in sostanza sterilizzate da una successiva evoluzione procedimentale culminata in una motivazione diversa, più ampia e più gravosa.

Il motivo, ad avviso del Collegio, si appalesa fondato, quantomeno nei limiti in cui conferma, sul piano procedimentale, la già rilevata illegittimità sostanziale del diniego.

Giova ricordare che la funzione dell’art. 10-bis della legge generale sul procedimento non si esaurisce nella mera formalità dell’invio di una comunicazione negativa prima dell’adozione del provvedimento finale. L’istituto, al contrario, risponde ad una finalità di ben maggiore rilievo sistematico: esso è preordinato a rendere effettivo il contraddittorio procedimentale, consentendo al privato di conoscere in termini sufficientemente precisi le ragioni ostative che l’amministrazione reputa, allo stato, idonee a impedire l’accoglimento dell’istanza, e di interloquire utilmente su di esse, così da porre l’autorità procedente nelle condizioni di riesaminare, con pienezza di cognizione, il quadro istruttorio prima della determinazione conclusiva. Ne consegue che il preavviso di rigetto assolve realmente alla sua funzione soltanto se vi è una effettiva corrispondenza, o quantomeno una sufficiente continuità sostanziale, tra il contenuto delle ragioni preannunciate e quello del successivo diniego; laddove, invece, l’amministrazione approdi ad un esito fondato su presupposti diversi, più ampi o qualitativamente nuovi, il contraddittorio si svuota e la garanzia partecipativa degrada a mero simulacro formale.

Ora, nella vicenda in esame, il preavviso di rigetto del 14 settembre 2020 risultava ancorato, in sostanza, al rilievo che l’area interessata dall’intervento ricadesse in sede stradale e verde a corredo di sede stradale. A fronte di tale comunicazione, l’interessata non si limitava a formulare osservazioni in linea puramente difensiva, ma attivava una interlocuzione effettiva con l’amministrazione, insistendo, da un lato, sulla natura espropriativa e sulla decadenza dei vincoli e, dall’altro, recependo la stessa apertura procedimentale contenuta nella successiva nota del 25 marzo 2021, con cui la Direzione Urbanistica, pur ribadendo i rilievi ostativi, rappresentava la possibilità di valutare una rimodulazione del progetto su altra porzione dell’area. La parte privata, come già osservato, si conformava a tale indicazione e procedeva alla rilocalizzazione del chiosco.

È precisamente in questo snodo che il procedimento assume una fisionomia che rende fondata la censura in esame. Se, infatti, l’amministrazione, dopo avere comunicato le ragioni ostative relative alla collocazione del manufatto in sede stradale e verde a corredo, e dopo avere addirittura indicato la possibilità di superarle mediante rimodulazione progettuale, perviene poi al diniego finale valorizzando un quadro ostativo non più limitato a quei profili, ma esteso anche alla presenza del verde pubblico, del parcheggio scambiatore e agli ulteriori aspetti connessi all’attività di parcheggio già esercitata sul fondo, essa muta sensibilmente il terreno del confronto procedimentale. Non si è più, cioè, di fronte a una mera puntualizzazione o a un semplice affinamento delle originarie ragioni impeditive; si è, piuttosto, dinanzi a un ampliamento della piattaforma motivazionale del rigetto, che avrebbe imposto, proprio in ossequio alla ratio dell’art. 10-bis, la riapertura di un pieno contraddittorio su tali ulteriori e differenti elementi.

In altri termini, il procedimento non si è sviluppato lungo una linea univoca e coerente, nella quale il privato sia stato posto in condizione di confrontarsi, una volta per tutte, con un quadro ostativo definito. Esso si è, al contrario, dipanato secondo una sequenza oscillante: a una prima comunicazione di motivi ostativi, centrata essenzialmente sulla interferenza con la sede stradale e il verde a corredo, è seguita una interlocuzione amministrativa che lasciava intravedere la praticabilità di una diversa localizzazione; e a tale interlocuzione, recepita dall’istante con la presentazione di un nuovo elaborato progettuale, ha fatto poi seguito un rigetto finale costruito su una base motivazionale più ampia e, per certi aspetti, diversa, nella quale il parcheggio scambiatore e il verde pubblico assumono un rilievo ostativo che il preavviso originario non aveva, almeno nei medesimi termini, posto al centro del contraddittorio.

Né può ritenersi che tale scostamento sia irrilevante in ragione della già affermata fondatezza del primo motivo. Al contrario, proprio l’accoglimento di quest’ultimo conferisce ulteriore consistenza alla censura procedimentale. Una volta chiarito, infatti, che la qualificazione urbanistica dell’area costituiva il vero punto critico dell’intera vicenda e che su tale qualificazione il Comune ha errato, appare ancor più evidente come il privato avrebbe dovuto essere posto in grado di interloquire pienamente e specificamente sulle ragioni ostative via via assunte dall’amministrazione, specie dopo la rimodulazione del progetto. La mancata rinnovazione del preavviso, o comunque la mancata restituzione alla parte di un quadro chiaro e definitivo delle nuove ragioni impeditive, ha finito così per incidere non su un aspetto marginale o secondario, ma sul segmento centrale della sequenza procedimentale.

Del resto, ciò che rende particolarmente vulnerabile il diniego impugnato sotto il profilo dell’art. 10-bis non è soltanto il dato, pur rilevante, della non perfetta sovrapponibilità tra preavviso e provvedimento finale, ma anche la contraddizione interna della condotta amministrativa. Un’amministrazione che, dopo avere evidenziato profili ostativi legati alla localizzazione del manufatto, invita il privato a rimodulare il progetto e poi, una volta ricevuta la nuova soluzione progettuale, oppone un diniego fondato su un diverso e più radicale statuto impeditivo dell’area, non rende effettivo il contraddittorio: lo differisce, lo dilata e, infine, lo elude, perché induce il privato a confrontarsi con un ostacolo e conclude poi il procedimento richiamandone altri, più ampi o comunque non restituiti alla parte in una forma tale da consentirne una piena controdeduzione.

Sotto questo profilo, il vizio procedimentale non si presenta come una mera irregolarità formale, ma come il riflesso di una più generale carenza di linearità amministrativa. La partecipazione procedimentale, infatti, vive di chiarezza, di lealtà e di coerenza: il privato deve sapere quali siano, con ragionevole determinatezza, le ragioni che l’amministrazione reputa ostative, e deve poter orientare utilmente le proprie difese e le proprie scelte progettuali. Quando, invece, il procedimento si atteggia a sequenza cangiante, nella quale le ragioni ostative si spostano e si addensano solo in sede conclusiva, l’istituto del preavviso di rigetto perde la sua funzione garantistica e si riduce a un adempimento solo nominalmente rispettato.

IV. Con il quarto motivo, l’appellante deduce, sotto il profilo della violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e dell’eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di motivazione, che il comportamento complessivo dell’amministrazione avrebbe ingenerato un affidamento meritevole di tutela, o comunque una qualificata aspettativa procedimentale, in ragione della nota del 25 marzo 2021, con la quale la Direzione Urbanistica, pur ribadendo i rilievi già formulati, aveva nondimeno rappresentato la possibilità di valutare una rimodulazione del progetto su diversa porzione dell’area. Secondo l’appellante, il successivo diniego avrebbe pertanto frustrato, senza adeguata spiegazione, una linea procedimentale che la stessa amministrazione aveva aperto e, in certa misura, sollecitato.

Il motivo, pur non potendo essere elevato a fondamento esclusivo della decisione, è meritevole di positiva considerazione nei limiti che seguono.

Giova, anzitutto, precisare che il Collegio non ritiene di poter attribuire alla richiamata nota del 25 marzo 2021 una portata provvedimentale tale da far sorgere, in capo all’istante, una posizione di vero e proprio affidamento consolidato circa il sicuro esito favorevole del procedimento. Un’amministrazione che, nel corso dell’istruttoria, prospetti la possibilità di una diversa configurazione progettuale non per questo consuma il proprio potere valutativo, né si auto-vincola, in via definitiva e irretrattabile, all’accoglimento dell’istanza una volta presentata la soluzione rimodulata. Sotto questo profilo, dunque, non sarebbe corretto trasformare un segmento interlocutorio del procedimento in una anticipazione di assenso o in una promessa amministrativa suscettibile, di per sé sola, di fondare il diritto della parte al rilascio del titolo.

Tuttavia, da tale premessa non discende affatto l’irrilevanza giuridica della vicenda dedotta. Al contrario, il valore della censura risiede proprio nel suo diverso e più esatto significato: non già quello di postulare l’esistenza di un titolo implicito o di un vincolo assoluto all’accoglimento, bensì quello di mettere in luce una frattura nella coerenza dell’azione amministrativa, frattura che si riflette tanto sul piano motivazionale quanto su quello, più ampio, del dovere di correttezza che deve presidiare lo svolgimento del procedimento.

L’amministrazione, infatti, dopo avere comunicato i motivi ostativi e dopo avere ricevuto le osservazioni della parte, non si era arrestata ad una pura e semplice riaffermazione dell’incompatibilità dell’intervento. Essa aveva, piuttosto, rappresentato all’interessata la possibilità di ripensare il progetto, indicando che una diversa localizzazione del manufatto avrebbe potuto essere oggetto di valutazione. Si trattava, senza dubbio, di una apertura istruttoria; ma era una apertura non irrilevante, perché proveniente dall’ufficio tecnico competente e idonea a orientare in modo concreto la condotta della parte privata. L’interessata, infatti, non rimaneva inerte, ma si conformava a tale indicazione, predisponendo una nuova planimetria e proponendo la rilocalizzazione del chiosco.

È a questo punto che la sequenza procedimentale si incrina. Se l’amministrazione, dopo avere stimolato una rimodulazione progettuale, intende poi pervenire ad un rigetto comunque fondato su una radicale e insuperabile inedificabilità dell’area, essa è certamente libera di farlo, ma ha l’onere di esplicitare, con particolare rigore, le ragioni per cui quella soluzione alternativa, da essa stessa evocata come teoricamente scrutinabile, non sia poi risultata praticabile. In altri termini, la maggiore apertura procedimentale inizialmente manifestata non vincola l’amministrazione all’assenso, ma la vincola, questo sì, ad un più intenso onere di coerenza motivazionale. Laddove l’amministrazione abbia alimentato, con il proprio contegno, l’idea che una diversa localizzazione dell’intervento possa utilmente essere presa in esame, non può poi approdare al diniego finale come se tale interlocuzione non vi fosse mai stata, o come se il privato non avesse fatto affidamento, quanto meno procedimentale, sulla serietà di quella apertura.

È proprio in questa prospettiva che il quarto motivo acquista rilievo. La censura non persuade se letta come pretesa di trasformare una nota interlocutoria in titolo favorevole; persuade, invece, se intesa quale denuncia della contraddittorietà intrinseca dell’iter seguito dall’amministrazione. Il Comune, infatti, ha dapprima prospettato la verificabilità di una diversa soluzione progettuale e ha poi concluso il procedimento senza dare adeguatamente conto del perché la soluzione concretamente proposta dall’interessata dovesse reputarsi, essa pure, radicalmente incompatibile, non già per profili tecnici puntuali insorti all’esito di una valutazione comparativa, ma in forza di una premessa urbanistica assoluta e totalizzante che, come si è già chiarito nell’esame del primo motivo, risulta giuridicamente erronea.

Sotto questo profilo, il richiamo all’affidamento merita di essere tenuto fermo non nel suo significato più forte, e cioè quale fonte di un diritto all’adozione del provvedimento favorevole, ma nel suo significato più appropriato e più esigibile in questa sede: quello di indice rivelatore della rottura del canone di linearità amministrativa. Vi è, infatti, una differenza non trascurabile tra il semplice mancato accoglimento dell’istanza e il suo rigetto all’esito di un procedimento nel quale l’amministrazione, dopo avere aperto uno spazio di utile interlocuzione su una soluzione alternativa, pervenga poi a una conclusione negativa senza restituire, con adeguata trasparenza, le ragioni della inutilità di quella stessa interlocuzione. Nel primo caso si ha un ordinario esercizio del potere; nel secondo si ha una deviazione dai canoni di correttezza e coerenza del procedimento, la quale, pur non generando un affidamento “ forte ” al bene finale, compromette tuttavia la affidabilità istituzionale del percorso amministrativo.

Non va dimenticato, del resto, che il principio di buona amministrazione non si esaurisce nel rispetto esteriore delle forme, ma esige che la pubblica amministrazione mantenga, lungo lo sviluppo del procedimento, una linea riconoscibile, razionale e non contraddittoria. La motivazione, in tale prospettiva, non è solo il luogo in cui si esprime la decisione finale, ma è anche il punto di ricomposizione dell’intera storia procedimentale. Se, pertanto, una determinata apertura istruttoria viene superata o smentita, ciò deve avvenire in modo espresso, intelligibile e persuasivo. In difetto, il provvedimento finale si espone a una censura che non colpisce la libertà dell’amministrazione di decidere in senso negativo, ma il modo incoerente in cui tale libertà è stata esercitata. Ne deriva un ulteriore profilo di contraddittorietà dell’azione amministrativa, che si aggiunge — in funzione corroborante, ma non secondaria — ai vizi già riscontrati con riferimento al primo e al terzo motivo.

In riforma della sentenza impugnata, pertanto, va accolto il ricorso di primo grado e, per l’effetto, va annullato il provvedimento dirigenziale del 27 dicembre 2021, nonché gli atti presupposti e connessi nei limiti dell’interesse coltivato in giudizio, restando salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

Quanto alle spese del grado, il Collegio ravvisa giusti motivi per disporne la compensazione integrale tra le parti. A tale conclusione induce non già una generica equità di esito, ma la considerazione, ben più puntuale, che la materia controversa ha conosciuto nel tempo un non trascurabile travaglio interpretativo e che gli stessi profili distintivi tra conformazione ed espropriazione, specie con riguardo a talune destinazioni urbanistiche di contenuto pubblicistico, sono stati oggetto di una evoluzione giurisprudenziale progressiva, soltanto negli ultimi anni approdata ad assetti di più compiuta stabilizzazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello (ricorso: n.g.r. 542 del 2023), come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento dirigenziale del 27 dicembre 2021, nonché gli atti presupposti e connessi, nei limiti dell’interesse azionato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO OL, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

BA Di BE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BA Di BE	TO OL

IL SEGRETARIO