Pubblicato il 27/04/2026

N. 00297/2026REG.PROV.COLL.

N. 00748/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 748 del 2025, proposto dal Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , e dalla Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo di Ragusa, in persona del Prefetto pro tempore , rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

le Officine Sociali Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Mania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Consorzio Hera Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e in qualità di mandataria del r.t.i. con Cooperativa Sociale Vivere con Onlus, e della Cooperativa Sociale Vivere con Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e quale mandante del r.t.i. con Consorzio Hera Società Cooperativa Sociale, rappresentate e difese dall'avvocato Amedeo Savino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, n. 2002 del 2025, resa tra le parti, pubblicata il 24 giugno 2025, non notificata, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 431/2025;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Hera Società Cooperativa Sociale, della Cooperativa Sociale Vivere con Onlus e delle Officine Sociali Società Cooperativa Sociale;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione orale, depositata dal Consorzio Hera il 9 febbraio 2026;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026, il consigliere MI PI e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Loretta Palazzolo, l’avvocato Giovanni Gioia, su delega dell’avvocato Amedeo Savino, e l’avvocato Giovanni Mania;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

TO e TT

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, notificato il 3 marzo 2025 e depositato il 6 marzo 2025, la società Officine sociali società cooperativa sociale esponeva:

- che la Prefettura di Ragusa, con bando del 5 giugno 2024, aveva indetto una gara, unico lotto, a procedura aperta, per l’affidamento dell’appalto dei servizi di gestione e funzionamento dell’hotspot di Pozzallo, dell’immobile adibito a ampliamento dello stesso hotspot situato in Ragusa, contrada Cifali, nonché della pertinenziale struttura situata a Modica, area ex Consorzio ASI, per un fabbisogno di 590 posti per ventiquattro mesi, da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;

- che la Prefettura aveva stimato il costo della manodopera, non soggetto a ribasso, in euro 3.158.581,52;

- che, al concorso in questione, avevano partecipato, oltre alla ricorrente, anche il costituendo r.t.i. Consorzio Hera-Vivere, oltre a altri tre concorrenti;

- che il costituendo r.t.i. Consorzio Hera-Vivera si era classificato al primo posto della graduatoria con 98,15 punti;

- di essersi classificata al secondo posto con 97,39 punti;

- che il r.u.p., all’esito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta della prima classificata, ha proposto l’aggiudicazione in favore del predetto r.t.i.;

- che la Prefettura ha aggiudicato l’appalto de quo al suddetto r.t.i. con provvedimento del 16 gennaio 2025;

- di aver proposto accesso agli atti, chiedendo l’ostensione dei documenti di gara della prima classificata;

- che la Prefettura aveva solo parzialmente riscontrato la domanda di accesso.

2. La ricorrente quindi chiedeva:

a) l’annullamento:

a.1) del provvedimento di aggiudicazione prot. n. 4382782 del 16 gennaio 2025;

a.2) della nota del r.u.p. prot. n. 86105 del 24 dicembre 2024;

a.3) i presupposti atti di gara, ivi compresi i verbali della commissione di gara, anche con riguardo al procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta;

b) la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con il r.t.i. aggiudicatario, con espressa dichiarazione di disponibilità al subentro;

c) l’annullamento del rigetto parziale della domanda di accesso;

d) l’ordine di ostensione della documentazione richiesta.

3. Il ricorso di primo grado, contenente altresì domanda cautelare (successivamente rinunciata), era articolato nei seguenti motivi:

i) in via principale, violazione dell’art. 108, comma 9, del decreto legislativo n. 36/2023, della lettera c) dell’allegato 4- ter al capitolato, violazione dell’art. 110 del decreto legislativo n. 36/2023, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto il r.t.i. aggiudicatario aveva « indicato in offerta economica solo una parte dei propri costi della manodopera, che andavano invece integralmente dichiarati ai sensi dell’art. 108 co. 9 del d.lgs 36/2023, nonché del punto C) dell’allegato 6-Ter al capitolato che ribadiva tale onere richiamando espressamente la norma primaria » (pag. 14 del ricorso); in particolare la ricorrente evidenziava che, in un primo tempo, il r.t.i. aggiudicatario aveva dichiarato il costo della manodopera, nella propria offerta economica, pari a euro 2.969.814,50, ma successivamente, in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, con nota del 23 ottobre 2024, aveva fornito ulteriori chiarimenti (rispetto a quelli già resi con nota del 10 ottobre 2024), aumentando il costo della manodopera in euro 3.158.581,52, pari all’importo stimato dalla stazione appaltante: pertanto il r.t.i. aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso dalla gara in quanto aveva « dichiarato in gara costi per la manodopera pari a 2.969.814,50 €, ha provato a giustificarli in occasione dei primi chiarimenti inoltrati alla stazione appaltante il 10.10.2024 ma, non riuscendoci, li ha poi modificati con le seconde giustifiche del 23.10.2024, allorquando ha dichiarato costi per la manodopera pari a 3.158.581,52 € » (pag. 15 del ricorso); in ogni caso, proseguiva la ricorrente, i costi della manodopera « anche nella misura illegittimamente modificata in sede di verifica di anomalia, sono sottostimati in quanto parziali, errati e incapienti » (pag. 19 del ricorso), essendo quindi viziato il giudizio, espresso dal r.u.p., di asserita congruità dei predetti costi;

ii) in subordine, violazione dei criteri di valutazione di cui al punto d) dell’allegato 6.ter al capitolato, eccesso di potere per manifesta erroneità, irrazionalità, grave ingiustizia, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione;

iii) domanda risarcimento in forma specifica, per l’esecuzione dell’appalto;

iv) domanda ex art. 116 c.p.a., violazione degli articoli 35 e 36 del decreto legislativo n. 36/2023, dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e dell’art. 97 della Costituzione, violazione dei principi di trasparenza dell’attività amministrativa e del giusto procedimento, eccesso di potere per ingiustizia grave, difetto di motivazione e di istruttoria.

4. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato l’8 aprile 2025 e depositato in pari data, la società ricorrente – rappresentando che la stazione appaltante e il r.t.i. aggiudicatario avevano stipulato il contratto d’appalto in data 6 marzo 2025, in violazione della regola dello stand still , e che la Prefettura in data 20 marzo 2025 aveva integralmente consentito l’accesso ai documenti richiesti (scheda di valutazione dell’offerta del r.t.i. aggiudicatario) - impugnava i medesimi atti e provvedimenti già oggetto del ricorso di primo grado, deducendo altresì la violazione dei criteri di valutazione e, in particolare, del criterio D.1.2 dell’allegato 6- ter al capitolato, eccesso di potere per manifesta erroneità, irrazionalità, grave ingiustizia, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione.

5. Nel giudizio di primo grado si costituivano la Prefettura di Ragusa e il r.t.i. Consorzio Hera società cooperativa sociale-Cooperativa sociale Vivere con Onlus, chiedendo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.

6. Il T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, con la gravata sentenza n. 2002 del 2025, ha:

a) dichiarato la cessazione della materia del contendere in relazione alla domanda di accesso agli atti proposta ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.;

b) respinto l’eccezione di improcedibilità del ricorso;

c) accolto il primo motivo di ricorso, in quanto: « il r.t.i. controinteressato ha effettivamente apportato delle modifiche ai costi della manodopera preventivati all’atto della presentazione della domanda durante il sub procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, prevedendo una cifra in aumento pari ad euro 188.762,02, non venendo in rilievo una mera ricomposizione di singole voci di costo, ma una complessiva ridefinizione del costo della manodopera » (cfr. § 7);

d) assorbito i restanti motivi;

e) annullato il gravato provvedimento di aggiudicazione;

f) accolto la domanda risarcitoria in forma specifica;

g) dichiarato inefficace il contratto stipulato con il r.t.i. primo classificato;

h) disposto il subentro della ricorrente nel medesimo contratto in via retroattiva, ferma restando la necessità, da parte della stazione appaltante, di verificare l’effettivo possesso dei requisiti in capo alla ricorrente;

i) condannato la stazione appaltante e la controinteressata al pagamento delle spese di lite.

7. Con ricorso in appello notificato il 9 luglio 2025 e depositato il giorno successivo, contenente altresì domanda cautelare, il Ministero dell’interno e la Prefettura-U.T.G. di Ragusa hanno impugnato la menzionata sentenza del T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, n. 2002 del 2025, lamentando che il T.a.r. avrebbe:

i) « errato nel ritenere che, nella fattispecie, ci si trovi davanti a un’inammissibile modifica di un elemento essenziale dell’offerta, non consentita dalla giurisprudenza amministrativa », potendo invece l’operatore economico, ai sensi dell’art. 41 del decreto legislativo n. 36/2023, dimostrare che i costi della manodopera sono giustificati con riferimento alla particolare gestione aziendale; inoltre le giustificazioni fornite dal r.t.i. primo classificato erano stati chiare e esaustive;

ii) commesso vizio di ultrapetizione, disponendo il subentro della ricorrente nel contratto de quo per violazione dello stand still , non avendo la ricorrente mosso alcuna doglianza in ordine alla suddetta clausola dilatoria, dovendosi comunque applicare l’art. 18, comma 2, del decreto legislativo n. 36/2023.

8. Nel presente giudizio si sono costituiti il Consorzio Hera società cooperativa sociale e la Cooperativa sociale Vivere con Onlus, con unico atto di costituzione del 30 luglio 2025, chiedendo l’accoglimento dell’appello.

9. Le Officine Sociali società cooperativa sociale si altresì costituita nel presente giudizio, con memoria del 30 luglio 2025, chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo i motivi assorbiti in primo grado, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

10. Il Ministero appellante ha contro dedotto con memoria del 28 agosto 2025.

11. Il Consorzio Hera società cooperativa sociale e la Cooperativa sociale Vivere con Onlus, con memoria del 1° settembre 2025, hanno articolato le loro difese, insistendo per l’accoglimento dell’appello.

12. La Sezione, con ordinanza n. 269 dell’8 settembre 2025, ha accolto l’istanza cautelare ritenendo sussistente il fumus boni iuris in relazione al primo motivo d’appello.

13. Il Ministero appellante ha depositato memoria di replica il 19 gennaio 2026.

14. Le Officine sociali, con articolata memoria del 26 gennaio 2026, hanno insistito per il rigetto del gravame.

15. Il Consorzio Hera società cooperativa sociale e la Cooperativa sociale Vivere con Onlus hanno replicato con memoria del 30 gennaio 2026,

16. All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

17. Il primo motivo d’appello – re melius perpensa rispetto a quanto affermato in sede cautelare - è infondato e deve essere respinto.

17.1. Infatti, nel presente caso, non viene tanto in rilievo la questione circa la congruità dei costi dichiarati della manodopera, né la questione circa la legittimità del sub procedimento di verifica dell’anomalia, né viene in rilievo la possibilità che i costi della manodopera possano essere oggetto di ribasso (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 9254/2024, § 16.1); nella presente fattispecie viene piuttosto in rilievo l’autonoma e dirimente circostanza relativa alla modifica della dichiarazione dei costi della manodopera in sede di gara: in particolare risulta per tabulas che l’aggiudicatario aveva dapprima indicato, in relazione ai costi della manodopera, la cifra di euro 2.969.814,50 sia nell’offerta economica, sia nelle prime giustificazioni del 10 ottobre 2024, e successivamente ha aumentato tale cifra, portandola a euro 3.158.581,52 nelle seconde giustificazioni del 23 ottobre 2024.

17.2. Il r.t.i. primo classificato ha quindi compiuto un’inammissibile modificazione dell’offerta economica, modificando radicalmente, in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, i costi della manodopera rispetto a quanto in precedenza dichiarato, con ciò incorrendo nella violazione dell’art. 108, comma 9, del decreto legislativo n. 36/2023; né è possibile affermare che si tratterebbe di meri errori di calcolo: al riguardo il T.a.r. ha affermato (con statuizione non impugnata) che « tra le modifiche apportate vi è anche l’inserimento, per la prima volta, dei costi per il personale da adibire quali responsabili di settori ».

18. Infondato e da respingere è anche il secondo motivo d’appello, in quanto:

a) il T.a.r. ha ritenuto sussistente la violazione dello stand still , affermando – con statuizioni non impugnate – che:

a.1) « il primo termine di stand still (c.d. sostanziale) non risulta essere neppure decorso, posto che l’aggiudicazione non risulta essere stata comunicata agli operatori economici, come prescritto dall’art. 18, cod. app., essendo stata solo pubblicata »;

a.2) « per quanto riguarda il secondo termine di stand still (c.d. processuale), risulta per tabulas come la stazione appaltante, a fronte di un ricorso contenente anche un’istanza cautelare, notificatole il 3 marzo 2025, abbia comunque stipulato il contratto con la ditta controinteressata il 6 marzo 2025, senza dunque attendere la decisione in camera di consiglio, così come prescritto dall’art. 18, co. 4, del d.lgs. n. 36/2023 »;

b) a fronte della violazione dello stand still sostanziale e processuale e della domanda risarcitoria in forma specifica, con espressa istanza di subentro da parte della ricorrente, il T.a.r. ha correttamente dichiarato inefficace il contratto, consentendo contestualmente il subentro della Officine Sociali, ai sensi dell’art. 121, comma 1, lett. d) , c.p.a., senza commettere vizio di ultrapetizione.

19. In definitiva l’appello deve essere respinto.

20. Stante il rigetto dell’appello, con conseguente conferma della sentenza impugnata, si può assorbire l’esame dei motivi riproposti dall’appellata ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., tenuto conto che la Officine Sociali ha ottenuto il bene della vita, ferma restando la necessità, da parte della stazione appaltante, di verificare l’effettivo possesso dei requisiti in capo alla medesima società subentrante.

21. Sussistono giuste ragioni per compensare le spese di lite del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.r.g. 748/2025, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NN de RA, Presidente

MI PI, Consigliere, Estensore

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ST	IL PRESIDENTE
MI PI	NN de RA

IL SEGRETARIO