Sentenza 14/2026

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE DI BOLZANO

composta dai magistrati:

CO MARINARO Presidente Michael GROSSMANN Referendario AN ZANELLA Referendario-relatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per responsabilità amministrativa iscritto al n. 2592 del registro di segreteria nei confronti di:

LG NE (cod. fisc. [...]) in qualità, all’epoca dei fatti, di Vicesegretaria comunale del Comune di ON rappresentata e difesa dall’avv. Giandomenico Pittelli (PEC pittelli@pec.dike.bz.it);

VISTI gli atti e i documenti di causa;

UDITI, nelle pubbliche udienze del 20 gennaio 2026 e 10 febbraio 2026, con l’assistenza del segretario, dott.ssa Ombretta Ricoldo, il relatore, referendario AN ZA, il rappresentante del Pubblico Ministero in persona del sostituto procuratore generale Marzia Sulzer e l’avv. Giandomenico Pittelli.

RITENUTO IN FATTO

1. Con atto di citazione ritualmente notificato, la Procura Regionale ha convenuto, dinanzi a questa Sezione Giurisdizionale, la dott.ssa LG AN per sentirla condannare al pagamento in favore del Comune di ON della somma di euro 17.977,81, oltre rivalutazione, interessi legali e spese del procedimento, per aver affidato un incarico di patrocinio legale a un avvocato del libero foro senza aver previamente verificato la possibilità di avvalersi dell’Avvocatura dello Stato e senza aver espletato un’indagine di mercato.

In via preliminare l’organo requirente, con riguardo al disposto di cui all’art. 21 del d.l. n. 76 del 16 luglio 2020 (c.d. scudo erariale), ha rappresentato che la condotta della convenuta denoti un carattere “misto” omissivo-commissivo, ove il segmento commissivo deve ritenersi un mero effetto della pregressa prevalente omissione.

A sostegno della domanda la Procura regionale ha evidenziato la valenza pregiudizievole per l’erario del pagamento da parte del Comune di ON delle spese legali sostenute a seguito dell’affidamento di un incarico professionale di assistenza legale a un avvocato del libero foro, senza aver preso in debita considerazione la possibilità di avvalersi del patrocinio legale dell’Avvocatura dello Stato, nonostante la previsione di cui all’art. 41 del d.P.R. n. 49 del 1° febbraio 1973, che, nella formulazione all’epoca vigente, avrebbe consentito di avvalersene, con indubbio risparmio di spesa.

In particolare, ha segnalato che la deliberazione del Comune con la quale è stato incaricato un avvocato libero professionista non reca alcuna motivazione a supporto della relativa scelta, non essendo stato dato conto delle ragioni della mancata richiesta del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato.

Inoltre, non risulterebbe essere stata operata alcuna indagine di mercato per l’individuazione del legale.

Ha precisato, poi, che il correlato danno erariale sarebbe imputabile, anche sotto il profilo soggettivo, all’odierna convenuta che, nella propria qualità di vicesegretaria comunale, non ha assicurato la conformità dell’azione amministrativa alle disposizioni normative vigenti applicabili agli enti locali della Regione.

Relativamente, in ultimo, alla quantificazione del danno, la Procura ha rinviato ai mandati di pagamento da cui si desume che l’ente pubblico ha indebitamento sostenuto una spesa pari a euro 17.977,81.

2. Con memoria di costituzione di data 30/12/2025 la difesa della convenuta AN ha chiesto, in via principale, il rigetto della domanda attorea e in ogni caso la dichiarazione di non punibilità della convenuta; in via subordinata, la riduzione della misura del danno e comunque l’imputazione pro quota dello stesso ai componenti della giunta comunale.

Ha precisato che ai sensi dell’art. 95 c.g.c. i fatti non specificamente contestati dalle parti devono essere posti a fondamento della decisione e, pertanto, tutto quanto non contestato dalla Procura relativamente alle deduzioni in seguito all’invito a dedurre dovrà essere oggetto di decisione.

Ha evidenziato che il mancato conferimento dell’incarico di difesa all’Avvocatura dello Stato è da ricondurre a ragioni di incompatibilità e di inopportunità, considerate la composizione societaria di Terna s.p.a. e la nomina a presidente del consiglio di amministrazione di un precedente vice Avvocato Generale dello Stato.

Ha, poi, rilevato, anche per corroborare l’insussistenza dell’elemento soggettivo, che sino alla comunicazione del Consorzio dei Comuni del 24/03/2022 non vi era “certezza giuridica” in ordine al perimetro applicativo della norma di cui all’art. 41 del d.P.R. n. 49/1973.

Ha inoltre sostenuto che nel caso di specie il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato sarebbe stato inadeguato in quanto erano necessarie una stretta collaborazione con i tecnici e la partecipazione a riunioni e sedute.

Il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato sarebbe stato altresì inopportuno in considerazione del fatto che essa di norma difende le amministrazioni quando sono convenute in giudizio e raramente invece nei giudizi attivi, dimostrando tra l’altro di espletare, a parere di parte convenuta, una difesa superficiale e per nulla specializzata (“Wie oberflächlich und keineswegs “spezialisiert” die Staatsadvokatur mit ihren Kunden (Gemeinden) vorgeht, ist u.a. auch an den hier beigelegten Rekurs (Dok. 16) erkennbar: eine ziemlich faktisch komplexe Angelegenheit, in welcher es auch hier darum ging “proaktiv” ein Streitverfahren einzuleiten, wurde mit lediglich 4 (!) Seiten behandelt (…)” pagg. 14 e 15 comparsa di costituzione).

Ha proseguito evidenziando che la fattispecie in esame non è soggetta alle regole della procedura di evidenza pubblica alla luce del chiaro tenore dell’art. 17, comma primo, lett. d), n. 1, del d.lgs. n. 50 del 18 aprile 2016, come interpretato e applicato dalla giurisprudenza sovranazionale e contabile.

Con riferimento all’asserita mancata motivazione della delibera, ha affermato di aver prodotto numerosi elementi volti a colmare tale lacuna, la quale in ogni caso potrebbe al più ricondurre a una riedizione del potere amministrativo.

Per quanto riguarda l’elemento soggettivo, ha rilevato che nel caso di specie non si ha una condotta “mista”, come sostenuto dalla Procura, ma una condotta attiva che potrebbe essere perseguita, alla luce della normativa sul c.d. scudo erariale, solo in caso di dolo, non contestato però nel caso di specie.

Infine, con riferimento al quantum, ha chiesto che vengano decurtate le somme pagate a titolo di IVA e di contributi previdenziali e che, invece, si tenga conto dell’attività di consulenza prestata per la quale non è stato richiesto alcun pagamento; in subordine, ha richiesto di valutare, anche ai fini della riduzione dell’addebito, l’apporto causale della giunta comunale nell’adozione della delibera.

3. In seguito all’udienza pubblica del 20 gennaio 2026, ove le parti ribadivano le proprie argomentazioni e conclusioni, è stata depositata l’ordinanza n. 1/2026 con la quale – preso atto dell’intervenuta novella legislativa di cui alla l. n. 1 del 7 gennaio 2026 che ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 1 della l. n. 20 del 14 gennaio 1994 in tema di polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati all’amministrazione e litisconsorzio necessario dell’impresa di assicurazione – è stato assegnato un termine alle parti per prendere posizione sulla predetta disposizione normativa.

4. La Procura ha depositato tempestiva memoria ove ha diffusamente argomentato in ordine alla inapplicabilità della norma sopra citata al presente giudizio.

In particolare, secondo la Procura, il litisconsorzio necessario si ha solo nei casi di assicurazione c.d. obbligatoria e non anche in quelli di assicurazione c.d. facoltativa, cui devono ricondursi le assicurazioni concluse e stipulate prima dell’entrata in vigore della l. n. 1/2026.

Parte convenuta non ha depositato alcuna memoria ma all’udienza pubblica del 10 febbraio 2026 si è associata alla presa di posizione della Procura.

5. Il giudizio è stato, quindi, trattenuto in decisione,

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Prima di entrare nel merito, pur prendendo atto della argomentazioni offerte dalla Procura in sede di memoria autorizzata, cui ha aderito anche la difesa del convenuto in udienza, occorre rilevare che l’applicabilità al presente giudizio del disposto di cui all’art. 1, comma 4-bis, l. n. 20/1994, così come introdotto dalla l. n. 1/2026 ha perso di rilevanza, atteso il differimento dell’applicazione del predetto comma al 1° gennaio 2027 secondo quanto disposto dall’art. 1, comma 19-quinquies, d.l. n. 200 del 31 dicembre 2025, convertito con modificazioni dalla l. n. 26 del 27 febbraio 2026.

2. Tanto premesso, occorre soffermarsi sull’eccezione di non contestazione sollevata dalla convenuta in due punti della memoria di costituzione e nello specifico in relazione alla circostanza che Terna s.p.a. si sarebbe dovuta presumibilmente (“vermutlich”) avvalere del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato (pag. 5 memoria di costituzione) e che il contenuto normativo dell’art. 41 d.P.R. n. 49/1973 non poteva considerarsi chiaro (pag. 11 memoria di costituzione).

Invero, il presumibile ricorso al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato e il non chiaro contesto normativo si appalesano quali valutazioni della parte e non quali elementi fattuali comportanti l’onere di specifica contestazione ai sensi dell’art. 95 c.g.c..

Si aggiunga che, secondo pacifica giurisprudenza, la notificazione dell’invito a dedurre non determina una contrapposizione dialettica, tipica invece dell’eventuale instaurando giudizio innanzi a un giudice terzo (cfr., recentior, Sez. Calabria n. 70/2025).

Peraltro, la Procura regionale ha dedicato una parte della citazione a contrastare le deduzioni della convenuta (pagg. 9 e 23 dello scritto), dimostrando, quindi, di averle esaminate e non condivise.

E, in ogni caso, come ritenuto dalla giurisprudenza in relazione all’eccezione di nullità dell’atto introduttivo e, quindi, a fortiori, anche nel caso di specie «(…) la mancata valutazione delle deduzioni svolte dall’invitato non comporta di per sé la nullità dell’atto introduttivo, dovendosi ritenere che tali difese siano state implicitamente valutate come inidonee a giustificare l’archiviazione della causa» (Sez. Calabria cit.).

Per tutto quanto sopra argomentato l’eccezione di non contestazione formulata da parte convenuta è infondata.

3. Entrando ora nel merito della vicenda, occorre rilevare che nel caso di specie non trova applicazione l’art. 21 d.l. n. 76/2020 (c.d. scudo erariale), in quanto ci si trova davanti ad una fattispecie a formazione progressiva, ove la prima parte della condotta di tipo causativo ha natura omissiva e la seconda parte, invece, commissiva si pone quale mero effetto del primo segmento omissivo (cfr. Sez. Piemonte n. 339/2023 e Sez. Bolzano n. 126/2025).

Non coglie nel segno il richiamo operato da parte convenuta alla sentenza n. 19/2023 della Sezione di Trento, in quanto in quella sede la condotta che la Procura regionale aveva contestato con l’invito a dedurre e con l’atto di citazione era circoscritta all’adozione della deliberazione e al parere di regolarità tecnica del segretario comunale (pagg. 8 e 19 della pronuncia in parola).

Come ricordato anche dalla giurisprudenza contabile, in capo al segretario comunale, o, come nel caso di specie, alla vicesegretaria comunale (art. 27 Statuto Comune di ON), titolari di una posizione di garanzia, potrebbe, infatti, profilarsi un duplice titolo di responsabilità: commissivo colposo per aver curato con negligenza l’istruttoria esitata nel parere di regolarità tecnica e omissivo colposo per non aver rappresentato alla giunta il vizio dell’istruttoria e per non aver impedito l’evento, ossia l’adozione della viziata delibera (Sez. Trento n. 8/2025).

Ebbene, nel presente giudizio la Procura regionale non ha contestato l’adozione del parere di regolarità tecnica ma il non aver assicurato la conformità dell’azione amministrativa alle disposizioni normative vigenti e, quindi, la mancata rappresentazione alla Giunta, prima dell’adozione della delibera, del vizio relativo alla propria istruttoria, ovvero l’omessa considerazione di avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura e l’omessa indagine di mercato.

4. Con particolare riferimento al primo profilo (omesso affidamento della rappresentanza in giudizio all’Avvocatura dello Stato), occorre rilevare che le argomentazioni di parte convenuta in ordine alle ragioni di incompatibilità e di inopportunità di conferimento del patrocinio all’Avvocatura dello Stato sono infondate.

4.1. Per quanto riguarda le asserite ragioni di incompatibilità, si rileva che la Terna s.p.a. non può palesemente considerarsi un’Amministrazione dello Stato, nemmeno ad ordinamento autonomo, che godrebbe del patrocinio c.d. obbligatorio ai sensi dell’art. 1 R.D. n. 1611 del 30 ottobre 1933.

In relazione alle asserite ragioni di inopportunità, si osserva che dai documenti prodotti da parte convenuta (docc. 7 e 8) è possibile rilevare che la nomina del precedente vice Avvocato Generale quale Presidente del Consiglio di Amministrazione è avvenuta solo in data 30/11/2023, quindi, successivamente all’adozione della delibera di incarico (cfr. verbale di deliberazione della giunta comunale n. 48 del 15/02/2021).

4.2. Non colgono nel segno nemmeno le prospettazioni di parte convenuta in ordine all’inappropriatezza della difesa dell’Avvocatura dello Stato.

In particolare, in disparte eventuali profili deontologici, occorre rilevare che l’affermazione di parte convenuta in ordine alla superficialità e non specializzazione della difesa dell’Avvocatura dello Stato, ragioni per cui non sarebbe stato attribuito il patrocinio alla difesa erariale, non è provata dal deposito del ricorso di cui al doc. 16 di parte convenuta in considerazione della ragione assorbente che lo stesso riporta una data (23/06/2025) ampiamente successiva alla delibera di incarico del Comune di ON (15/02/2021).

Anche la circostanza che l’Avvocatura dello Stato difenda le Amministrazioni prevalentemente quando sono convenute in giudizio non è provata e, anzi, risulta smentita proprio dal deposito del già menzionato doc. 16 che contiene un ricorso promosso dal patrocinio erariale.

La richiesta, infine, di un circostanziato rapporto con la relativa documentazione e apposita delibera di incarico (doc. 11 di parte convenuta) configura una richiesta standard volta ad ottenere il materiale utile per la difesa in giudizio; si tratta dello stesso materiale che verrebbe fornito anche a un avvocato del libero foro in quanto non appare credibile che quest’ultimo non abbia bisogno di una relazione sulla causa e dei documenti da produrre in giudizio.

In ultimo, la circostanza che fossero necessari vari incontri con i tecnici e la partecipazione a riunioni, cui l’Avvocatura dello Stato non sarebbe riuscita a presenziare, si esaurisce in una mera affermazione di parte convenuta non supportata da alcun riscontro probatorio.

5. Ciò posto, si deve a questo punto vagliare la sussistenza in capo alla convenuta del necessario elemento soggettivo della colpa grave.

Atteso che l’art. 41 del d.P.R. 1° febbraio 1973, n. 49, nella versione vigente ratione temporis, prevedeva la possibilità per la regione, le province, i comuni e gli altri enti locali di avvalersi del patrocinio legale dell’Avvocatura dello Stato, è d’uopo innanzitutto rilevare quanto affermato dalla Sez. terza d’appello con la sentenza n. 172/2024: l’art. 41 del d.P.R. n. 49/1973 «è stato interpretato, da tutte le amministrazioni interessate, nel senso della esistenza di una mera facoltà di rivolgersi al foro erariale, invece che ad un legale del libero foro, senza la necessità che siffatta decisione fosse assistita da una specifica motivazione “rinforzata”; tanto, pure in considerazione della attinenza della scelta al fondamentale diritto di difesa. Orbene, pure se non v’è dubbio che l’opzione innanzi detta necessiti, invece, come tutte le decisioni discrezionali della pubblica amministrazione, di esaustiva e pregnante motivazione, è altrettanto indubbio che (…) fino al 2018, detta prassi non è mai stata censurata e neppure è stata mai posta in discussione dagli organi di controllo interni ed esterni dell’amministrazione, generando, in tal modo, un ragionevole affidamento sulla correttezza della interpretazione della norma fino ad allora generalmente seguita; interpretazione che, nell’ottica del contemperamento dei principi - entrambi costituzionalmente fondati - di buon andamento della pubblica amministrazione e diritto di difesa della stessa, non rendeva irragionevole ritenere non indispensabile una “motivazione rinforzata” del provvedimento con il quale si affidava l’incarico ad un legale esterno, piuttosto che all’Avvocatura dello Stato».

A ciò si aggiunga che, nel caso di specie, parte convenuta ha prodotto due note del Consorzio dei Comuni, la cui attività di tenore in senso lato consultivo in favore delle amministrazioni associate assume evidentemente una particolare valenza per gli enti locali di piccole dimensioni.

Orbene, premesso che con la prima nota del 30/04/2020 veniva evidenziato che il Consorzio si era rivolto al Presidente della Provincia per sollecitare una modifica della norma di attuazione affinché i Comuni potessero scegliere senza restrizioni di affidare ad avvocati privati la difesa in giudizio (prospettando altresì “durante la fase transitoria” la redazione di un protocollo d’intesa con l’Avvocatura dello Stato), solo con la seconda nota del 24/03/2022, in ragione delle ulteriori pronunce intervenute e della relazione del Procuratore contabile di Bolzano all’inaugurazione dell’anno giudiziario 2022, veniva in effetti espressamente raccomandato ai Comuni di rivolgersi all’Avvocatura dello Stato.

Tanto precisato, occorre ora confrontarsi con la definizione di colpa grave, così come compendiata in seguito all’entrata in vigore della l. n. 1/2026, applicabile anche al presente giudizio in ragione dell’art. 6 (“Disposizioni transitorie”) della medesima.

Ai sensi del novellato art. 1 l. n. 20/1994 «(…) Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento. Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell'inescusabilità e della gravità dell'inosservanza. Non costituisce colpa grave la violazione o l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti (…)».

Pertanto, in ragione dell’interpretazione giurisprudenziale che si è stratificata nel tempo (v. sentenza Sez. Trento “capostipite” n. 32/2019, depositata il 26/07/2019, confermata in appello con sentenza n. 150/2021 della Sezione seconda, depositata il 14/05/2021) ma che non poteva ritenersi consolidata al momento dell’adozione della delibera (15/02/2021) e in ragione del contenuto della prima nota del Consorzio dei Comuni (30/04/2020) che evidenziava l’intenzione, coordinandosi con il Presidente della Provincia, di modificare il contenuto della norma di attuazione, il Collegio ritiene che nel caso di specie non sussistano i profili di “inescusabilità” e di “gravità della violazione” che devono connotare la colpa grave, così come definita dalla l. n. 1/2026, anche in considerazione del fatto che la valutazione della sussistenza dell’elemento psicologico deve essere valutata non ex post, in forza degli accadimenti successivamente verificatisi, bensì ex ante, sulla base della situazione di fatto esistente al momento della condotta e degli elementi conosciuti e conoscibili dall’agente al tempo della condotta medesima.

Alla luce di quanto sopra argomentato, deve escludersi nel caso di specie la sussistenza della componente psicologica della colpa grave.

6. Con riferimento al secondo profilo (omessa indagine di mercato), occorre distinguere tra attribuzione di singoli incarichi legali che costituiscono prestazioni d’opera intellettuale, rientranti nell’ambito dei contratti esclusi di cui all’art. 17, comma 1, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, e l’attribuzione di incarichi legali di consulenza e assistenza a contenuto complesso inserito in un quadro articolato di attività professionali organizzate cui di contro si applicano le norme del codice dei contratti pubblici (cfr. T.A.R. Lazio n. 9860/2025, che rinvia anche a Cons. Stato n. 2730/2012, nonché Sez. Lazio n. 509/2021).

L’incarico attribuito nel caso di specie, così come risulta dai documenti prodotti in giudizio, ha per oggetto una singola prestazione e rientra, quindi, nella prima categoria sopra enucleata, con conseguente mancato assoggettamento alla disciplina dei contratti pubblici.

Fermo quanto sopra, non può comunque sottacersi che, ai sensi dell’art. 4 vigente ratione temporis del d.lgs. n. 50/2016, l’affidamento dei contratti pubblici esclusi dall’ambito di applicazione del codice deve comunque avvenire «nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell'ambiente ed efficienza energetica».

Nel caso di specie il Collegio ritiene che l’Amministrazione si sia attenuta, in particolare, al principio di efficacia dell’azione amministrativa in ragione dell’urgenza sottesa al conferimento dell’incarico.

Infatti, dai documenti prodotti in giudizio emerge che la deliberazione della Giunta Provinciale, oggetto di impugnazione, è stata adottata il 29/12/2020 (doc. 1 parte convenuta) e, pertanto, il termine di 60 giorni per l’impugnazione scadeva inderogabilmente a fine febbraio, come indicato anche nel parere legale di data 08/02/2021 a firma degli avvocati Elisabeth Tinkhauser e Christoph Baur (doc. 2 parte convenuta).

Può dunque plausibilmente ritenersi, che in seguito al ricevimento del parere legale in data 08/02/2021, reso proprio in ordine al profilo dell’astratta impugnabilità della predetta delibera, la consultazione di ulteriori avvocati al fine di ricevere preventivi di spesa sarebbe risultata incongrua da un punto di vista di strategia difensiva, attesa la ristrettezza dei termini per redigere il ricorso, depositarlo presso l’autorità giudiziaria competente e procedere con l’attività di notifica (sui tempi stringenti v. anche Sez. Trento n. 88/2021).

7. Appurata quindi l’infondatezza della odierna pretesa attorea, occorre nondimeno rilevare che l’esito del presente giudizio è strettamente collegato ad una sopravvenienza normativa e nello specifico all’entrata in vigore della l. n. 1/2026 in data 22/01/2026, ossia in una data successiva non solo alla notifica dell’invito a dedurre e dell’atto di citazione ma anche della prima udienza di discussione.

Ciò induce il Collegio a ravvisare idonei motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

PQM

La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale di Bolzano, definitivamente pronunciando, assolve la convenuta LG NE dalla domanda attorea e dispone l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.

Così deciso nelle camere di consiglio del 20 gennaio 2026, 12 febbraio 2026 e 10 marzo 2026.

L’estensore Il presidente

AN ZA CO RI

(firmato digitalmente) (firmato digitalmente)

Pubblicata mediante deposito in segreteria il giorno 27/04/2026