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Sentenza 30 maggio 2026
Sentenza 30 maggio 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. I, sentenza 30/05/2026, n. 16962 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 16962 |
| Data del deposito : | 30 maggio 2026 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso n. 24533/2024 r.g. proposto da: ATO Ambiente CL2 in liquidazione s.p.a., in persona del legale rappresen- tante pro tempore, rappresentata e difesa, per procura speciale rilasciata su foglio separato da intendere in calce al ricorso, dall'Avv. Agatino Ca- riola, il quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni delle notificazioni relative al presente procedimento all'indirizzo di posta elettronica certifi- cata indicato
- Ricorrente -
contro Comune di Siculiana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, per procura speciale rilasciata su foglio separato ed allegato al controricorso, dall'Avv. Angelo Marino, elettivamente domi- ciliato in Roma, via Tuscolana, n. 1178, il quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni delle notificazioni relative al presente procedimento all'indirizzo di posta elettronica certificata indicato.
- controricorrente -
Civile Sent. Sez. 1 Num. 16962 Anno 2026 Presidente: MERCOLINO GUIDO Relatore: D'ORAZIO LUIGI Data pubblicazione: 30/05/2026 2 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI avverso la sentenza della Corte di appello di Palermo n. 1166/2024, depo- sitata in data 8/7/2024. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell'11/2/2026 dal Consigliere dott. IG D'ZI; udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale, dott. Alberto Cardino, che ha chiesto il rigetto del ricorso;
udito per la ricorrente l'Avv. Agatino Cariola, il quale ha chiesto l'accogli- mento del ricorso;
udito per il controricorrente l'Avv. Angelo Marino, il quale ha chiesto il ri- getto del ricorso. FATTI DI CAUSA 1. Il Comune di Siculiana, proprietario della discarica di R.S.U. (Rifiuti solidi urbani), sita sul proprio territorio, gestita dalla Catan- zaro Costruzioni s.r.l., chiedeva all'ATO Ambiente CL 2 s.p.a. il paga- mento del contributo di mitigazione ambientale. In particolare, deduceva che con i decreti dirigenziali della Re- gione Sicilia, D.R.S. (Dirigente responsabile del servizio) n. 769/ 2008 e n. 1137/2009, per il periodo temporale di riferimento (trien- nio 2007-2009) – e prima ancora con il provvedimento del Prefetto di Agrigento del 13/8/2004 e con l'autorizzazione della Agenzia Re- gionale n. 3111 dell'1/2/2007 ‒, nel procedimento per il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale per la Vasca V3, erano stati approvati il piano finanziario della discarica, l'aggiornamento delle tariffe e «l'onere per le opere di mitigazione ambientale». Aggiungeva che con DRS del 15/4/2008 l'ATO Ambiente era stata autorizzata a conferire i rifiuti solidi urbani nella discarica di proprietà del Comune di Siculiana e gestita dalla Catanzaro Costruzioni. 3 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI L'ATO avrebbe dovuto provvedere al pagamento delle fatture emesse dal Comune, in relazione ai contributi per le opere di mitiga- zione ambientale – per il periodo da febbraio a giugno 2007 - e, in assenza del pagamento, l'ente locale aveva chiesto ed ottenuto de- creto ingiuntivo di euro 297.051,13, oltre interessi moratori. 2. Proponeva opposizione a decreto ingiuntivo la società ATO, deducendo il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario;
chiedeva la revoca del provvedimento monitorio per carenza di idonea prova scritta, per prescrizione del credito, per mancanza di una norma pri- maria che stabilisse la tariffa applicabile e per difetto di legittima- zione attiva del Comune. 3. Il Tribunale di Agrigento, con sentenza n. 912/2019, rigettava l'opposizione, ritenendo la giurisdizione del Giudice ordinario. 4. Avverso tale sentenza la società ATO proponeva appello dedu- cendo: 1) difetto di giurisdizione, poiché la tariffa era stata determi- nata con ordinanza del Commissario Straordinario del 30/12/2003; 2) insussistenza del credito, perché non fondato su prova scritta, mentre l'art. 2 della legge Regione Sicilia n. 9/2010 non aveva por- tata retroattiva;
3) il termine di prescrizione non era decennale, ma quinquennale;
4) difetto di legittimazione attiva del Comune, in quanto la quota per oneri di mitigazione ambientale doveva essere versata all'ufficio del Commissario delegato oppure al gestore dello impianto;
5) non debenza dell'IVA, in ragione della natura tributaria degli oneri per la gestione post-operativa. 5. La Corte d'appello di Palermo, con la sentenza n. 1166/2024, depositata l'8/07/2024, rigettava l'appello dell'ATO. 5.1. Per quel che ancora qui rileva, la Corte territoriale riteneva la giurisdizione del Giudice ordinario, in quanto la tariffa per lo smal- timento dei rifiuti, determinata dal Commissario delegato per l'emer- genza rifiuti del 30/12/2003, richiamata nel decreto del Prefetto di 4 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Agrigento del 13/8/2004, non aveva natura di tributo, ma di «corri- spettivo del servizio di smaltimento». Ciò, alla stregua dell'art. 10, della direttiva CE 26/4/1999, n. 1999/31/CE, che fissava il principio della copertura dei costi relativi alla gestione post mortem della discarica, attraverso il prezzo appli- cato dal gestore a carico dei soggetti smaltitori, pubblici e privati. Tra l'altro, l'art. 8 del d.lgs. n. 36/2003 prevedeva che la do- manda di autorizzazione per la costruzione e l'esercizio di una disca- rica doveva contenere anche il piano finanziario, ricomprendente an- che i costi di chiusura, nonché quelli di gestione post-operativa per un periodo di almeno trent'anni, coperti dal prezzo applicato da ge- store per lo smaltimento. Il gestore, infatti, ai sensi dell'art. 12 del d.lgs. n. 36/2003, era responsabile della manutenzione della discarica, della sua sorve- glianza e controllo, anche nella gestione e dopo la chiusura della di- scarica. Il prezzo del corrispettivo per lo smaltimento in discarica doveva coprire anche i costi stimati di chiusura, ex art. 15 del d.lgs. n. 36/ 2003. Trattandosi di corrispettivo, la giurisdizione spettava al Giudice ordinario. 5.2. Veniva rigettato, per le stesse ragioni, anche il secondo mo- tivo di appello, relativo all'obbligo di pagamento che discendeva dall'attività di «abbancamento» presso la discarica sita in contrada Matarana, posta in essere nei primi sei mesi del 2007 dalla società ATO Ambiente. Quest'ultima aveva presentato istanza di autorizzazione l'1/02/ 2007, poi accolta con decreto dell'Agenzia regionale per i rifiuti, che ne aveva regolamentato l'esercizio attraverso il richiamo - quanto 5 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI alla tariffa applicabile - al decreto prefettizio del 13/8/2004 e all'or- dinanza del Commissario per l'emergenza del 30/12/2003. 5.3. Veniva respinto anche il terzo motivo, trovando applicazione la prescrizione decennale contrattuale di cui all'art. 2946 c.c. 5.4. Sussisteva, poi, la legittimazione attiva del Comune, in quanto la società ATO era stata autorizzata con decreto dirigenziale n. 7 del 1/2/2007 a conferire i rifiuti solidi urbani presso la discarica sita in contrada Matarana, mentre il gestore della discarica, Catan- zaro Costruzioni, aveva riscontrato favorevolmente l'istanza della so- cietà ATO. 6. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la società ATO Ambiente, depositando anche memoria scritta. 7. Il Comune ha resistito con controricorso, depositando anche memoria scritta. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo di ricorso la società ATO Ambiente CL 2 s.p.a. deduce la «erroneità ed illegittimità di appello Palermo n. 1166/2024 per violazione e falsa applicazione art. 1173 c.c., art. 5 legge n. 225/1992, artt. 14 e 15 d.lgs. n. 36/2003; art. 238 d.lgs. n. 152/2006; violazione artt. 14 e 17 Statuto Speciale Siciliano e artt. 3 e 117, comma 2, lettera l), Cost.; violazione del principio di legalità e degli artt. 23, 53 e 97 Costituzione: violazioni tutte rilevanti ai fini dell'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.». Per la ricorrente gli oneri di mitigazione ambientale sarebbero un istituto sconosciuto nel resto dell'ordinamento nazionale. La Regione Sicilia non ha attuato per lungo tempo il d.lgs. n. 22/ 1997, determinando una situazione di grave crisi ambientale, con 6 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI l'emanazione del DPCM 22/1/1996, che dichiarava lo stato di emer- genza nel settore dello smaltimento rifiuti solidi urbani della Regione siciliana. Il settore veniva disciplinato dall'OM 31/5/1999, n. 2903, a firma del Ministro degli interni delegato per la protezione civile. Per la ricorrente mancherebbe una disciplina normativa per la previsione degli oneri di mitigazione ambientale (la ricorrente fa ri- ferimento, in realtà, a pagina 10 del ricorso, ai costi per la gestione post mortem, non prevedendo l'art. 15 del d.lgs. n. 36/2003 un onere di mitigazione in favore del comune). I vari provvedimenti amministrativi intervenuti, sia pure adottati nell'esercizio delle competenze straordinarie di cui all'art. 5 della legge n. 225/1992, hanno previsto tali oneri, ma si tratterebbe di provvedimenti amministrativi extra e contra legem. Solo l'art. 2, comma 1, lettera f), della legge Regione Sicilia 8/4/ 2010, n. 9, ha previsto per la prima volta la determinazione dei cri- teri per l'individuazione di idonee misure compensative in favore dei comuni interessati dall'impatto ambientale determinato dalla localiz- zazione degli impianti di recupero, trattenimento e smaltimento dei rifiuti. Tale disciplina, però, sarebbe non retroattiva. La Corte d'appello, nella sentenza impugnata, avrebbe errato nell'indicazione delle norme poste alla base della previsione degli oneri di mitigazione ambientale. In realtà, ad avviso della ricorrente incidentale, solo con la legge regionale Sicilia n. 9/2010 sarebbero state previste le misure com- pensative a favore dei comuni ma, come detto, senza portata re- troattiva, in relazione al periodo relativo ai primi mesi del 2007. I provvedimenti del Commissario delegato per l'emergenza rifiuti non potrebbero derogare al sistema applicato nella Regione Sicilia, 7 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI dovendosi rispettare il disposto dell'art. 5 della legge n. 225/1992, per cui le stesse ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti de- vono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate. La Regione Sicilia non poteva istituire oneri o prestazioni patri- moniali in assenza del modello statale, in virtù dei limiti alla norma- zione regionale di cui agli artt. 14 e 17 del regio decreto n. 416/1946, convertito in legge costituzionale n. 2 del 1948. Non potrebbe esistere una prestazione patrimoniale efficace solo in una Regione, essendovi il limite del diritto privato, di cui all'art. 117, comma 2, lettera l), Cost. Inoltre, l'art. 15 del d.lgs. n. 36/2003, pur indicando il corrispet- tivo per il conferimento in discarica, compresi i costi per la gestione post mortem a carico del gestore e non del comune-ospite, non pre- vedrebbe affatto un onere di mitigazione a favore del comune nel cui territorio è ubicata la discarica. Ciò perché la tutela dell'ambiente e/o della salute non potrebbe essere oggetto di scambio e non potrebbe quindi essere monetizzata. Non sarebbe possibile per i provvedimenti del Commissario straordinario giustificare la previsione di oneri non funzionali a ge- stire lo stato di emergenza, «ma addirittura istituiti in via perma- nente». Tra l'altro, trattandosi di veri e propri tributi, gli oneri di mitiga- zione ambientale dovrebbero essere istituiti solo con legge. Le stesse argomentazioni varrebbero anche ove si volessero qua- lificare tali oneri come prestazioni patrimoniali coattivamente impo- ste. 2. Con il secondo motivo di impugnazione si deduce la «illegitti- mità ed erroneità di Appello Palermo n. 1166/2024 per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti che porta al vizio in procedendo 8 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI denunciabile ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c., per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c., ovvero al vizio di motivazione sensi dell'art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.». La motivazione resa dalla Corte d'appello sarebbe estremamente contraddittoria, muovendo dall'erroneo presupposto che le somme richieste dal Comune di Siculiana servano per la gestione post mor- tem della discarica posta nel suo territorio, ma di proprietà del tutto privata. In realtà, le misure compensative, che poi la legge regione Sicilia n. 9/2010 ha definito oneri di mitigazione, sarebbero state «inven- tate» in Sicilia per favorire l'accettazione da parte della popolazione di una discarica sul proprio territorio. L'ATO, dunque, ha versato i rifiuti prodotti nel suo territorio nella discarica di Siculiana, che è del tutto privata, pagando la relativa tariffa, come individuata dal Commissario sulla base del piano finan- ziario. Il ricorrente, dunque, non deve alcunché al Comune di Siculiana, «giacché non ha mai stipulato con esso alcun contratto né svolto attività che potesse comportare il riconoscimento di un “corrispet- tivo” a controparte, e che la stessa pretesa del Comune non può avere natura tributaria ostandovi il principio di legalità al riguardo». Pertanto, ad avviso del ricorrente, la Corte territoriale avrebbe citato il quadro normativo, ma lo avrebbe poi travisato. La Corte d'appello ha ritenuto che la somma pretesa dal Comune servisse alla gestione post mortem della discarica, ma in realtà ciò sarebbe escluso dall'art. 15 del d.lgs. n. 36/2003, che prevede la necessaria copertura dei costi di gestione della discarica dopo la chiusura della stessa. 9 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Il ricorrente evidenzia anche che nella specie il Comune di Sicu- liana non avrebbe mai rilasciato alcuna concessione. Si tratterebbe solo del Comune nel cui territorio insiste una di- scarica di proprietà e di gestione privata. Vi sarebbe anche violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato ex art. 112 c.p.c., in quanto il giudice si sarebbe soffermato su domande ed eccezioni diverse da quelle spie- gate dalle parti. Inoltre, la Corte territoriale avrebbe trascurato «le argomenta- zioni fattuali e giuridiche proposte dalla parte allora appellante della ricorrente» non rispettando la motivazione il minimum costituzionale ex art. 111 Cost. 2.1. I motivi, che vanno affrontati congiuntamente per strette ragioni di connessione, sono infondati, anche se va corretta la moti- vazione della sentenza impugnata. 2.2. Deve premettersi un sintetico quadro normativo, in ordine alla sussistenza di previsioni legislative nazionali, che hanno consen- tito alla Regione Sicilia di disciplinare gli oneri di mitigazione ambien- tale in favore di comuni che ospitano siti per il trattamento dei rifiuti solidi urbani o discariche. Va chiarito subito, come correttamente sottolineato dalla Procura Generale, che, nella specie, non rileva la qualificazione tributaria o meno, dell'onere in questione (che comunque non è un tributo come si chiarità in seguito), applicandosi l'art. 23 Cost. ad ogni prestazione patrimoniale imposta, quale che ne sia la natura (Cass., sez. 2, 7543/ 2023; Cass., Sez. Un., m. 1159 del 1994; Cass., n. 5443 del 1991; v. anche Corte cost. sentenza n. 83 del 2015). 3. Deve muoversi dalla legislazione statale in materia, conte- nente norme di riforma economico-sociale nei confronti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome. 10 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Sul punto va segnalato l'art. 1 del d.lgs. 5/2/1997, n. 22 (decreto Ronchi), che nelle premesse reca la definizione per cui «considerato che lo Stato italiano si è assunto il dovere di recepire nell'ordina- mento interno le direttive dell'Unione Europea e che, per effetto degli artt. 10 e 11 della Costituzione, le norme contenute in dette diret- tive, se di applicazione incondizionata, prevalgono nei settori di com- petenza, sempre nel rispetto dei principi fondamentali dell'ordina- mento e dei diritti inalienabili della persona umana garantiti dalla Costituzione». Di qui, la necessaria valorizzazione di tale inciso, nel senso della prevalenza del diritto unionale, anche soprattutto in tema di rifiuti, in relazione alle direttive CE 91/156, 91/689 e 94/62, che costitui- scono un sistema compiuto di disciplina del settore dei rifiuti. L'art. 1 del d.lgs. n. 22/1997, quanto al «campo di applicazione» prevede al comma 3 che «le disposizioni di principio del presente decreto costituiscono norme di riforma economico-sociale nei con- fronti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome aventi competenza esclusiva in materia, le quali provvedono ad ade- guare i rispettivi ordinamenti entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto». 3.1. L'art. 23 del d.lgs. n. 22/1997 si occupa della gestione dei rifiuti urbani in ambiti territoriali ottimali, prevedendo che «salvo di- versa disposizione stabilita con legge regionale, gli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei rifiuti urbani sono le province. In tali am- biti territoriali ottimali le province assicurano una gestione unitaria dei rifiuti urbani e predispongono piani di gestione dei rifiuti, sentiti i comuni, in applicazione degli indirizzi e delle prescrizioni del pre- sente decreto». 3.2. Già nell'art. 21 (competenze dei comuni) del d.lgs. n. 22/ 1997 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE 11 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imbal- laggio) si inizia a fare riferimento alle opere di bonifica dei siti desti- nati a discariche e si prevede che «i comuni disciplinano la gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti che, nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità», precisando, al comma 3, che «[è], inoltre, di competenza dei comuni l'approvazione dei progetti di bonifica dei siti inquinati». 3.3. L'art. 49, comma 4, del d.lgs. n. 22/1997, si occupa, per la prima volta, della individuazione del concetto di «tariffa», che deve essere pagata dai soggetti che conferiscono i rifiuti nelle discariche. La tariffa regionale costituisce il corrispettivo che viene pagato dai soggetti che conferiscono rifiuti solidi urbani e rifiuti speciali ai gestori (talora anche proprietari) degli impianti di smaltimento dei rifiuti (c.d. tariffa «ai cancelli»). L'art. 49 comma 4, del d.lgs. n. 22/1997 dà attuazione alle di- rettive unionali sui rifiuti, prevedendo la copertura integrale dei re- lativi costi di smaltimento. Si stabilisce, infatti, che «la tariffa è composta da una quota de- terminata in relazione alle componenti essenziali del costo del servi- zio, riferite in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammortamenti, e da una quota rapportata alle quantità di rifiuti con- feriti, al servizio fornito, e all'entità dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio». Tale previsione attua il principio unionale «chi inquina paga», nel senso che tutti i costi relativi al ciclo integrato dei rifiuti devono tro- vare integrale copertura. 3.4. L'art. 49, comma 5 fa riferimento, poi, quanto al metodo di calcolo della tariffa, alla elaborazione del «metodo normalizzato», da definire con decreto. 12 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Il metodo normalizzato di cui al d.P.R. n. 158/1999, ancora oggi vigente (art. 265 del d.lgs. n. 152/2006), è, quindi, quello che a livello interministeriale nazionale è stato introdotto proprio per la de- terminazione della «tariffa» del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani. L'art. 2 del d.P.R. n. 158/1999 individua la «tariffa di riferi- mento», che rappresenta «l'insieme dei criteri e delle condizioni che devono essere rispettati per la determinazione della tariffa da parte degli enti locali», con la precisazione per cui «la tariffa di riferimento a regime deve coprire tutti i costi afferenti al servizio di gestione dei rifiuti urbani». La tariffa risulta composta da una parte fissa, determinata in re- lazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammorta- menti, e da una parte variabile, rapportata alle quantità di rifiuti con- feriti, al servizio fornito e all'entità dei costi di gestione. Scorrendo il d.P.R. n. 158/1999 (Regolamento recante norme per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani), all'art. 3, comma 3 si precisa che «[l]e voci di costo di coprire rispettivamente, attraverso la parte fissa e la parte variabile della tariffa sono indicati al punto 3 dell'allegato 1». Si fa riferimento, anche nel punto 3 dell'allegato 1, all'interno della quota variabile all'entità «dei costi di gestione». 3.5. Nella Regione Sicilia l'attuazione del d.lgs. n. 22/1997 è av- venuta mediante l'ordinanza del Ministro dell'interno 31/5/1999, n. 2983, con la previsione per cui, a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi ur- bani nella Regione siciliana, con il DPCM 22/1/1996, «il piano di 13 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI emergenza è redatto in conformità ai principi, finalità e ai criteri sta- biliti dall'art. 22 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 e successive modi- fiche ed integrazioni». L'art.
1-ter del decreto-legge 7/2/2003, n. 15, convertito in legge n. 62/2003, al fine di fronteggiare la persistente ed eccezionale ne- cessità di superare l'emergenza ambientale, ha affermato che «sono comunque fatti salvi tutti gli effetti derivati dall'attuazione delle or- dinanze stesse, nonché le conseguenti attività svolte dall'ufficio del Commissario delegato-presidente della Regione siciliana»; ciò a con- ferma della persistente validità degli OPCM emessi nelle more in ma- teria ambientale. 4. Tuttavia, successivamente è intervenuta la normativa nazio- nale a chiarire che la tariffa regionale «al cancello» deve ricompren- dere anche le spese di gestione successive allo svolgimento dell'at- tività da parte dell'impresa che gestisce gli impianti, di proprietà o nella titolarità degli enti locali territoriali. 4.1. Si prevede, dunque, all'art. 10 (Contenuto dell'autorizza- zione) del d.lgs. 13/1/2003, n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/ 31/CE relativa alle discariche di rifiuti) che «[l]' autorizzazione rila- sciata ai sensi del presente decreto costituisce autorizzazione inte- grata all'impianto» e che «il provvedimento di autorizzazione alla co- struzione e gestione di una discarica indica almeno: […] i) la durata della gestione post-operativa e le modalità di chiusura al termine della gestione operativa», nonché «m) l'obbligo del gestore di ese- guire il piano di ripristino ambientale alla chiusura anche di singoli lotti della discarica» e «n) le indicazioni relative alle garanzie finan- ziarie di cui all'art. 14 […]». Quanto alle garanzie finanziarie, l'art. 14 citato fa riferimento a quelle «per l'attivazione e la gestione operativa della discarica, com- prese le procedure di chiusura». 14 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI L'art. 15 (Costi dello smaltimento dei rifiuti nelle discariche) del d.lgs. n. 36/2003 chiarisce che «[i]l prezzo corrispettivo per lo smal- timento in discarica deve coprire i costi di realizzazione e di esercizio dell'impianto, i costi sostenuti per la prestazione della garanzia fi- nanziaria ed i costi stimati di chiusura, nonché i costi di gestione successiva alla chiusura per un periodo pari a quello indicato all'art. 10, comma 1, lettera i». Non v'è dubbio, dunque, che la tariffa «ai cancelli» non sia altro che un corrispettivo per l'attività svolta dalla società che gestisce l'impianto di smaltimento rifiuti. Nell'Allegato 2 al d.lgs. n. 36/2003 si spiegano le caratteristiche del piano di gestione operativa, di ripristino ambientale, di gestione post-operativa, di sorveglianza e controllo finanziario. Si chiarisce che «[i]l presente allegato stabilisce le modalità di gestione e le procedure comuni di sorveglianza e controllo durante la fase operativa e post-operativa di una discarica, al fine di preve- nire qualsiasi effetto negativo sull'ambiente e individuare le ade- guate misure correttive». In particolare, con tale allegato si definiscono «le modalità per individuare il prezzo corrispettivo minimo per lo smaltimento in di- scarica previsto dall'art. 15». Si prevede espressamente che il sito sia sottoposto ad adeguati interventi «di ripristino ambientale al termine delle attività». In particolare, quanto al piano finanziario, si prevede che il prezzo minimo copra realmente tutti i costi, dovendosi tener conto anche dei «costi relativi a spese di investimento per la costruzione dell'impianto, compresi oneri finanziari e costi per la realizzazione di opere di mitigazione ambientale». 15 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Insomma, è chiaro che, con il d.lgs. n. 36/2003 la mitigazione ambientale diviene un obiettivo specifico della normativa nazionale in tema di smaltimento dei rifiuti. 4.2. A questo punto interviene l'art. 3 del d.lgs. 18/2/2005, n. 59 (Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa alla pre- venzione e riduzione integrale dell'inquinamento), a mente del quale l'autorità competente, nel determinare le condizioni per l'autorizza- zione integrata ambientale, tiene conto dei seguenti principi generali, tra cui evitare «qualsiasi rischio di inquinamento al momento della cessazione definitiva delle attività e il sito stesso deve essere ripri- stinato ai sensi della normativa vigente in materia di bonifiche e ri- pristino ambientale». L'art. 13 (Osservatorio) del d.lgs. n. 59/2005 dispone, poi, che «[a]l fine di garantire una più efficiente applicazione delle norme in materia di prevenzione e riduzione integrale dell'inquinamento e se- gnatamente per le finalità specificate nell'allegato VI è istituito, presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio un Os- servatorio sull'applicazione comunitaria, nazionale e regionale della direttiva 96/61/CE e del presente decreto». 4.3. Di qui l'art. 7 della legge regionale Sicilia 22/12/2005, n. 19, con cui si istituisce l'Agenzia regionale per i rifiuti e le acque. In particolare, l'art. 7, comma 6, prevede che l'Agenzia si articoli in cinque settori, tra i quali quello relativo a «rifiuti e bonifiche con i compiti di cui alle lettere di a) ad h) e alle lettere n) e n-bis) dell'art. 19, comma 1, del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22». 5. Una volta abrogato il d.lgs. n. 22 del 1997, l'art. 238 del d.lgs. 3/4/2006, n. 152 cesella nuovamente il contenuto della tariffa regio- nale «ai cancelli» disponendo, al comma 5, che «La tariffa è compo- sta da una quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in particolare agli investimenti per le 16 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI opere ed ai relativi ammortamenti, nonché di una quota rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito e all'entità dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei co- sti di investimento e di esercizio». Soprattutto, l'art. 238 citato, al comma 1, rimarca che «[l]a ta- riffa costituisce il corrispettivo per lo svolgimento del servizio di rac- colta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e ricomprende anche i costi indicati dall'art. 15 del d.lgs. 13 gennaio 2003, n. 36», sicché la tariffa regionale «ai cancelli» ricomprende anche i costi di ripristino ambientale, come per la normativa precedente. 5.1. Non v'è stata alcuna violazione dello Statuto speciale sici- liano. In particolare, il regio d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approva- zione dello Statuto della Regione siciliana), all'art. 14 prevede che «l'assemblea, nell'ambito della Regione e nei limiti delle leggi costi- tuzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e indu- striali deliberate dalla costituente del popolo italiano, ha la legisla- zione esclusiva sulle seguenti materie: […] b) bonifica […] i) acque pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere pubbliche d'inte- resse nazionale». L'art. 17 del regio d.lgs. n. 455/1946 stabilisce poi che «entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato, l'assemblea regionale può, al fine di soddisfare alle con- dizioni particolari ed agli interessi propri della Regione, emanare leggi, anche relative all'organizzazione dei servizi, sopra le seguenti materie concernenti la Regione: […] b) igiene e sanità pubblica». Tuttavia, nella specie, non si pone un contrasto tra disciplina na- zionale e Statuto siciliano, in tema di competenza esclusiva della Re- gione Sicilia, non avendo quest'ultima deliberato in modo specifico sulla materia dell'ambiente e sulla bonifica e tutela delle acque. 17 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Pertanto, trova applicazione il principio giurisprudenziale per cui anche nelle materie indicate nell'art. 14 dello Statuto della Regione siciliana, trovano applicazione le leggi dello Stato, tanto anteriori quanto posteriori alla istituzione delle Regioni, compresa, quindi, an- che la Sicilia, fino a quando la Regione stessa non si sia avvalsa della potestà legislativa ad essa attribuita (Corte cost., n. 165 del 1973; n. 18 del 1969). 5.2. Quanto alla materia dell'ambiente, l'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione affida la materia dell'ambiente e dell'ecosistema alla legislazione esclusiva dello Stato. 5.3. Costituisce principio giurisprudenziale consolidato della Corte costituzionale quello per cui la disciplina dei rifiuti va ricondotta alla «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», e costituisce «materia naturalmente trasversale», idonea perciò a incidere sulle compe- tenze regionali, soprattutto in tema di tutela della salute, governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali e ambientali (sen- tenze n. 191 del 2022, n. 227 del 2020, n. 289 del 1019, n. 251 e n. 151 del 2018, n. 380 del 2007, n. 259 del 2004). Le regioni, dunque, possono esercitare competenze legislative proprie per la cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali, purché l'incidenza nella materia di compe- tenza esclusiva statale sia solo in termini di maggiore e più rigorosa tutela dell'ambiente (sentenze n. 191 del 2022, n. 189 del 2021). Le norme statali segnano, infatti, anche in attuazione degli ob- blighi comunitari, un livello di tutela uniforme, che si impone sull'in- tero territorio nazionale e non consente deroghe su base regionale (sentenze n. 227 del 2020, n. 150 del 2018, n. 58 del 2015, n. 285 del 2013 e n. 324 del 2009). 5.3.1. È stata, dunque, ritenuta costituzionalmente illegittima la legge regionale dell'Abruzzo che impediva la realizzazione di impianti 18 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI per l'incenerimento dei rifiuti sul proprio territorio (sentenza n. 191 del 2022). Allo stesso modo è stata ritenuto costituzionalmente illegittimo l'art. 81, comma 3, della legge della Regione Valle d'Aosta 13 luglio 2020, n. 8 che prevedeva la proroga di un anno delle autorizzazioni rilasciate ai sensi dell'art. 208 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, ri- guardanti le discariche per rifiuti speciali inerti, di titolarità pubblica, presenti nel territorio regionale. Le regioni sono legittimate ad inter- venire solo a condizione che ciò assicuri livelli di tutela dell'ambiente più elevati di quelli previsti dalla legislazione statale (sentenze n. 21 del 2022, n. 178 del 2019, n. 149 del 2015). Ciò vale, quindi, anche per le regioni a statuto speciale, come la Sicilia. 5.3.2. La Corte costituzionale ha affermato che non spetta alla competenza regionale la decisione su quali progetti di modifica o estensione degli impianti eolici possono essere esonerati dalle veri- fiche di impatto ambientale, con la dichiarazione di illegittimità co- stituzionale dell'art. 10 della legge della Regione Puglia n. 34/2019 (sentenza n. 258 del 2020). 5.3.3. Si è anche chiarito che il legislatore regionale non può prevedere, sia pure in nome di una protezione più rigorosa della sa- lute degli abitanti della Regione stessa, interventi preclusivi suscet- tibili di pregiudicare, insieme ad altri interessi di rilievo nazionale, il medesimo interesse della salute in un ambito territoriale più ampio (sentenze n. 215 del 2018 e n. 54 del 2012). Le determinazioni del legislatore statale rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale e fun- gono da limite invalicabile per quegli interventi normativi che le re- gioni e le province autonome dettano in materia di loro competenza, 19 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI interferenze con tale attribuzione dello Stato ed ammissibili alla con- dizione che siano garantiti i livelli di tutela dell'ambiente previsti dalla legislazione statale (sentenze n. 151 del 2018, n. 77 del 2017, n. 180 e n. 58 del 2015, n. 67 del 2014, n. 314 e n. 249 del 2009, n. 407 del 2002). Le regioni devono rispettare la normativa statale di tutela dello ambiente, ma possono stabilire, per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali) livelli di tutela più elevati;
con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma al fine non di tutelare l'ambiente, già salvaguardato dalla disci- plina statale, ma di disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro competenze (sentenze n. 61 del 2009, n. 10 del 2009, n. 149 del 2008 e n. 378 del 2007). 6. Non v'è dubbio, dunque, che prima del triennio 2007-2009, che è quello in contestazione, la disciplina nazionale già prevedeva l'obbligo di ripristino ambientale, che doveva essere adempiuto at- traverso un piano finanziario, in favore degli enti territoriali cui gra- vavano gli impianti di smaltimento rifiuti. I costi relativi a questa attività post-operativa erano inseriti all'in- terno delle voci che componevano la tariffa regionale «ai cancelli». 7. Pertanto, non corrisponde al quadro normativo sopraindicato la tesi sostenuta dalla società ATO Ambiente, per cui solo con la legge Regione Sicilia 8/4/2010, n. 9, si è per la prima volta fatto riferi- mento al ripristino ambientale. L'art. 2 della legge Regione Sicilia n. 9/2010, infatti, stabilisce, in ordine alle competenze della Regione, che la stessa «f) provvede alla determinazione, sentita la conferenza permanente Regione-Au- tonomie locali, dei criteri per la determinazione di idonee misure compensative in favore: […] 2) dei comuni interessati dall'impatto 20 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI ambientale determinato dalla localizzazione degli impianti di recu- pero, trattamento e smaltimento, compresi i comuni limitrofi alle di- scariche o la cui area urbana sia interessata dal transito di mezzi adibiti al trasporto dei rifiuti». Tale disposizione, dunque, non fa che restare nel solco dei pre- cedenti provvedimenti legislativi nazionali, attuati attraverso delibe- razioni amministrative della Regione Sicilia. 8. La mitigazione ambientale si concretizza, nella Regione Sicilia, inizialmente con l'ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Mini- stri, Dipartimento della Protezione civile, n. 2983 del 31/5/1999 (Im- mediati interventi per fronteggiare la situazione di emergenza deter- minatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti urbani nella Regione Siciliana), che richiama espressamente il «d.lgs. del 5 febbraio 1927, n. 22» con cui «sono state emanate nuove disposizioni in materia di rifiuti, recependo le direttive comunitarie in materia». In particolare, si chiarisce all'art. 5, comma 4 che «[p]er le fina- lità di cui all'art. 3, comma 1, punto 1.13 della presente ordinanza i prefetti delle province individuano le discariche, ne assicurano la ti- tolarità e la gestione pubblica anche nei modi previsti dal precedente art. 3, comma 2, e le adeguano alle disposizioni contenute nella nor- mativa vigente avvalendosi degli strumenti giuridici e delle strutture tecniche ed operative previsti nella presente ordinanza». Risulta evidente il richiamo «alle disposizioni contenute nella nor- mativa vigente». L'art. 6 dell'ordinanza n. 2983 del 1999 prevede altresì che «[i]l commissario delegato dal presidente della Regione siciliana, dispone la messa in sicurezza e la bonifica a carico dei soggetti titolari delle discariche autorizzate e non più attive». 9. In questo complesso quadro giuridico normativo si inseriscono le delibere amministrative siciliane. 21 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI 9.1. Con ordinanza del Commissario delegato del 30/12/2003, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 225/1992, si specifica che la tariffa «ai cancelli» deve contenere anche le quote di costo relative alla «ge- stione post mortem della discarica per un trentennio» (euro 10,13, a fronte della tariffa complessiva di euro 65,27). 9.2. La Prefettura di Agrigento con provvedimento n. 14874 della 13/8/2004 autorizza l'ampliamento della discarica sita in Matarana, con l'allestimento anche della vasca 3 (V3), applicando la tariffa di cui all'ordinanza del Commissario delegato del 31/12/2003. 9.3. Con provvedimento n. 7 del 1/2/2007, l'Agenzia regionale autorizza la società ATO Ambiente a conferire i rifiuti solidi urbani nella predetta discarica, previo versamento della quota relativa alla gestione post mortem al Comune di Siculiana (euro 10,13). 9.4. Il dirigente responsabile del servizio con provvedimento n. 616 del 12/7/2007 approva il piano finanziario nonché la tariffa di smaltimento ed il relativo onere per il disagio ambientale. 9.5. Il dirigente responsabile del servizio, con la determina n. 769 del 2008, si occupa proprio degli oneri di mitigazione ambientale e stabilisce, all'art. 3, che la tariffa per il conferimento dei rifiuti nella vasca 3 dell'impianto di smaltimento RSU, che il gestore è tenuto ad applicare in conformità ed alle condizioni richiamate nella D.R.S. n. 268/2006, contiene, tra le altre voci, «gli oneri per la gestione post- operativa». Pertanto, «il Gestore IPPC - Catanzaro Costruzioni s.r.l. è […] te- nuto ad emettere (fatture/note contabili) per il conguaglio relativo a tutti i conferimenti già effettuati nella vasca V3 in conformità alla tempistica prima citata. Le somme incassate dal gestore per la voce relativa agli oneri per la gestione post-operativa, senza detrazione alcuna, dovranno essere entro giorni 30 dall'incasso, dal gestore ver- sate in un apposito capitolo di bilancio del Comune di Siculiana con 22 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI la specifica ed esclusiva destinazione d'uso denominato “quota per la gestione post-operativa”, impignorabile ed a destinazione vinco- lata ai sensi di legge, da utilizzare solo dopo la chiusura e la messa in sicurezza della discarica ed utilizzata esclusivamente per la ge- stione post-operativa stessa». All'art. 4 di tale delibera si stabilisce che «le somme relative agli oneri per mitigazione ambientale saranno incassate dal Comune e versate in un apposito capitolo di bilancio con la specifica ed esclu- siva destinazione d'uso denominato “interventi per la mitigazione ambientale”, impignorabile ed a destinazione vincolata». 9.6. Le medesime previsioni si rinvengono anche nella delibera del DRS n. 1137 del 2009, artt. 3, 4 e 5. 10. Pertanto, le delibere amministrative rinvengono la propria forza nella legislazione nazionale vigente agli inizi del 2007. Va, peraltro, evidenziato che gli oneri per la mitigazione ambien- tale (c.d. «benefit ambientale») non rappresenta una peculiarità della Regione siciliana, ma hanno trovato applicazione anche in altre regioni. Si fa riferimento alla legge della Regione Lazio n. 27/1998 e alla legge della Regione Abruzzo n. 45/2007, ove alla tariffa unitaria di piano vengono sommati ulteriori oneri aggiuntivi unitari: a) contri- buto ambientale i comuni sede di impianti per rifiuti urbani;
tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi;
si tratta proprio, rispettivamente, del benefit ambientale e della ecotassa. 10.1. La tariffa regionale «ai cancelli», quale corrispettivo in fa- vore dei privati proprietari degli impianti di smaltimento dei rifiuti urbani, pagata dai soggetti conferenti rifiuti nelle discariche, diverge dal benefit ambientale (Corte cost. n. 52 del 2022, con riferimento alla legge regionale Lazio n. 27/1998). 23 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Infatti, in occasione del conferimento in discarica di rifiuti urbani l'utente (comune o privato) conferente di fuori sede è tenuto a cor- rispondere al gestore, in ragione del quantitativo, sia la tariffa di ac- cesso ai cancelli (che è la tariffa regionale, da pagare al soggetto anche privato che gestisce gli impianti, calcolata dalla regione), in favore del proprietario degli impianti, sia il benefit ambientale (nella Regione Lazio come nella Regione Sicilia e nella Regione Abruzzo), in favore del Comune sede dell'impianto (che deve essere corrisposta al gestore dal Comune, utente, che accede all'impianto – in assenza di impianto proprio ‒, e poi riversata al Comune nel cui territorio è collocato l'impianto), sia il tributo speciale di deposito in discarica (ecotassa), quest'ultimo in favore della Regione. Deve, dunque, distinguersi: 1) tariffa «ai cancelli» a carico dei soggetti che conferiscono i rifiuti e che è calcolata dalla regione, te- nendo conto anche degli oneri di mitigazione ambientale, che costi- tuiscono una percentuale della stessa;
2) l'ecotassa, che è un tributo speciale di deposito in discarica da pagare in favore della regione;
3) benefit ambientale o oneri di compensazione ambientale a carico dei soggetti che conferiscono i tributi, costituente una percentuale della tariffa «ai cancelli», in favore dei comuni che ospitano impianti di smaltimento rifiuti. 11. Quanto, invece, alla qualificazione giuridica degli oneri di mi- tigazione, è ormai pacifico che, contrariamente all'assunto della so- cietà ATO Ambiente, non si tratti di tributo, ma di «indennizzo». Ed infatti, per questa Corte, a Sezioni Unite, spetta al Giudice ordinario, e non a quello tributario, la giurisdizione sull'opposizione ad ordinanza ingiunzione per il pagamento del "benefit" ambientale, previsto dall'art. 29, comma 2, della l.r. Lazio n. 27/1998 in favore dei Comuni che ricevono determinate categorie di rifiuti e ospitano determinati impianti per il loro trattamento e smaltimento, atteso 24 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI che tale beneficio economico non presenta i caratteri del tributo (che ricorrono allorché la prestazione determini una decurtazione patri- moniale non integrante modifica di un rapporto sinallagmatico e col- legata al finanziamento di pubbliche spese), ma assume la natura di indennizzo avente la funzione di ristorare il Comune ospitante dei danni ambientali derivanti dall'attività di smaltimento dei rifiuti (Cass., Sez. Un., 26/2/2021, n. 5418; v. anche Cass., Sez. Un., 20/7/ 2021, n. 20692). Nell'ambito della legislazione della Regione Lazio, infatti, si pre- vede che la tariffa ordinaria dovuta dal Comune che conferisce i pro- pri rifiuti ad un impianto di smaltimento o sede di discarica sia mag- giorata di una quota percentuale, costituente il benefit ambientale, che viene incassata dal gestore di questi e riversata al Comune sede dell'impianto. Si tratta di un benefit a favore del Comune ospitante, a titolo di ristoro di tale sacrificio. Tale benefit ha una funzione «indennitaria finalizzata al ristoro dei danni ambientali causati dal trattamento e smaltimento dei rifiuti, in applicazione del principio di matrice comunitaria “chi inquina, paga” derivante, in materia ambientale, dall'art. 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, come modificato dall'art. 2 del trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007». 12. Le medesime considerazioni sono state sviluppate da questa Corte, con affermazione della giurisdizione del Giudice ordinario, in un caso in cui veniva lamentato il mancato pagamento delle quote di ristoro ambientale ex art. 4 dell'ordinanza della Presidenza del Con- siglio dei Ministri n. 3286 del 9/5/2003, dovute dagli enti conferenti in favore dei comuni nel cui territorio risultino ubicati gli impianti relativi al trattamento e smaltimento dei rifiuti, ivi compresi quelli di trasferenza (Cass., sez. 1, 13/3/2024, n. 6747). 25 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Anche in questa fattispecie si è affermato che «le quote ristoro di cui si discute, qualificate nei termini anzidetti, non possono in al- cun modo assimilarsi ad un tributo, avendo la funzione di indenniz- zare i comuni che ospitano sul proprio territorio gli impianti di smal- timento dei rifiuti e non partecipano, dunque, in alcun modo alle fun- zioni tipiche del tributo come scolpite dalla giurisprudenza di questa Corte a Sezioni Unite» (Cass., n. 6747/2024, cit.). 13. Pertanto, pur meritando conferma il dispositivo della sen- tenza della Corte d'appello qui impugnata, deve essere però corretta la motivazione della stessa, nei termini che precedono. Non si tratta, infatti, di corrispettivo per il servizio reso dal Co- mune, ma esclusivamente dell'onere di mitigazione ambientale, che costituisce un indennizzo in favore dell'ente locale territoriale, che ha inserito l'impianto di smaltimento rifiuti all'interno del suo terri- torio nell'ambito della programmazione pianificatoria. Non è responsabilità contrattuale, ma trattasi di obbligazione che grava sulla società ATO per legge. Risulta, infatti, condivisibile la porzione di motivazione della sen- tenza della Corte d'appello di Palermo, laddove ha affermato che la tariffa «ai cancelli», come pure la quota parte della stessa, indivi- duata in una percentuale della medesima, relativa agli oneri di miti- gazione ambientale, ha ricevuto pieno sostegno dalla legge nazio- nale, in particolare, richiamando gli artt. 8, 10, 12, 14 e 15 del d.lgs. n. 36/2003, oltre alla direttiva unionale n. 1999/31/CE, art. 10. 14. Le spese del giudizio di legittimità vanno compensate intera- mente tra le parti, stante la novità della questione trattata.
P.Q.M.
rigetta il ricorso. 26 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Compensa interamente tra le parti le spese del giudizio di legit- timità. Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1- bis dello stesso art. 1, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell'11 febbraio 2026 Il Consigliere Estensore IG D'ZI Il Presidente ID ER
- Ricorrente -
contro Comune di Siculiana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, per procura speciale rilasciata su foglio separato ed allegato al controricorso, dall'Avv. Angelo Marino, elettivamente domi- ciliato in Roma, via Tuscolana, n. 1178, il quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni delle notificazioni relative al presente procedimento all'indirizzo di posta elettronica certificata indicato.
- controricorrente -
Civile Sent. Sez. 1 Num. 16962 Anno 2026 Presidente: MERCOLINO GUIDO Relatore: D'ORAZIO LUIGI Data pubblicazione: 30/05/2026 2 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI avverso la sentenza della Corte di appello di Palermo n. 1166/2024, depo- sitata in data 8/7/2024. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell'11/2/2026 dal Consigliere dott. IG D'ZI; udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale, dott. Alberto Cardino, che ha chiesto il rigetto del ricorso;
udito per la ricorrente l'Avv. Agatino Cariola, il quale ha chiesto l'accogli- mento del ricorso;
udito per il controricorrente l'Avv. Angelo Marino, il quale ha chiesto il ri- getto del ricorso. FATTI DI CAUSA 1. Il Comune di Siculiana, proprietario della discarica di R.S.U. (Rifiuti solidi urbani), sita sul proprio territorio, gestita dalla Catan- zaro Costruzioni s.r.l., chiedeva all'ATO Ambiente CL 2 s.p.a. il paga- mento del contributo di mitigazione ambientale. In particolare, deduceva che con i decreti dirigenziali della Re- gione Sicilia, D.R.S. (Dirigente responsabile del servizio) n. 769/ 2008 e n. 1137/2009, per il periodo temporale di riferimento (trien- nio 2007-2009) – e prima ancora con il provvedimento del Prefetto di Agrigento del 13/8/2004 e con l'autorizzazione della Agenzia Re- gionale n. 3111 dell'1/2/2007 ‒, nel procedimento per il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale per la Vasca V3, erano stati approvati il piano finanziario della discarica, l'aggiornamento delle tariffe e «l'onere per le opere di mitigazione ambientale». Aggiungeva che con DRS del 15/4/2008 l'ATO Ambiente era stata autorizzata a conferire i rifiuti solidi urbani nella discarica di proprietà del Comune di Siculiana e gestita dalla Catanzaro Costruzioni. 3 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI L'ATO avrebbe dovuto provvedere al pagamento delle fatture emesse dal Comune, in relazione ai contributi per le opere di mitiga- zione ambientale – per il periodo da febbraio a giugno 2007 - e, in assenza del pagamento, l'ente locale aveva chiesto ed ottenuto de- creto ingiuntivo di euro 297.051,13, oltre interessi moratori. 2. Proponeva opposizione a decreto ingiuntivo la società ATO, deducendo il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario;
chiedeva la revoca del provvedimento monitorio per carenza di idonea prova scritta, per prescrizione del credito, per mancanza di una norma pri- maria che stabilisse la tariffa applicabile e per difetto di legittima- zione attiva del Comune. 3. Il Tribunale di Agrigento, con sentenza n. 912/2019, rigettava l'opposizione, ritenendo la giurisdizione del Giudice ordinario. 4. Avverso tale sentenza la società ATO proponeva appello dedu- cendo: 1) difetto di giurisdizione, poiché la tariffa era stata determi- nata con ordinanza del Commissario Straordinario del 30/12/2003; 2) insussistenza del credito, perché non fondato su prova scritta, mentre l'art. 2 della legge Regione Sicilia n. 9/2010 non aveva por- tata retroattiva;
3) il termine di prescrizione non era decennale, ma quinquennale;
4) difetto di legittimazione attiva del Comune, in quanto la quota per oneri di mitigazione ambientale doveva essere versata all'ufficio del Commissario delegato oppure al gestore dello impianto;
5) non debenza dell'IVA, in ragione della natura tributaria degli oneri per la gestione post-operativa. 5. La Corte d'appello di Palermo, con la sentenza n. 1166/2024, depositata l'8/07/2024, rigettava l'appello dell'ATO. 5.1. Per quel che ancora qui rileva, la Corte territoriale riteneva la giurisdizione del Giudice ordinario, in quanto la tariffa per lo smal- timento dei rifiuti, determinata dal Commissario delegato per l'emer- genza rifiuti del 30/12/2003, richiamata nel decreto del Prefetto di 4 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Agrigento del 13/8/2004, non aveva natura di tributo, ma di «corri- spettivo del servizio di smaltimento». Ciò, alla stregua dell'art. 10, della direttiva CE 26/4/1999, n. 1999/31/CE, che fissava il principio della copertura dei costi relativi alla gestione post mortem della discarica, attraverso il prezzo appli- cato dal gestore a carico dei soggetti smaltitori, pubblici e privati. Tra l'altro, l'art. 8 del d.lgs. n. 36/2003 prevedeva che la do- manda di autorizzazione per la costruzione e l'esercizio di una disca- rica doveva contenere anche il piano finanziario, ricomprendente an- che i costi di chiusura, nonché quelli di gestione post-operativa per un periodo di almeno trent'anni, coperti dal prezzo applicato da ge- store per lo smaltimento. Il gestore, infatti, ai sensi dell'art. 12 del d.lgs. n. 36/2003, era responsabile della manutenzione della discarica, della sua sorve- glianza e controllo, anche nella gestione e dopo la chiusura della di- scarica. Il prezzo del corrispettivo per lo smaltimento in discarica doveva coprire anche i costi stimati di chiusura, ex art. 15 del d.lgs. n. 36/ 2003. Trattandosi di corrispettivo, la giurisdizione spettava al Giudice ordinario. 5.2. Veniva rigettato, per le stesse ragioni, anche il secondo mo- tivo di appello, relativo all'obbligo di pagamento che discendeva dall'attività di «abbancamento» presso la discarica sita in contrada Matarana, posta in essere nei primi sei mesi del 2007 dalla società ATO Ambiente. Quest'ultima aveva presentato istanza di autorizzazione l'1/02/ 2007, poi accolta con decreto dell'Agenzia regionale per i rifiuti, che ne aveva regolamentato l'esercizio attraverso il richiamo - quanto 5 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI alla tariffa applicabile - al decreto prefettizio del 13/8/2004 e all'or- dinanza del Commissario per l'emergenza del 30/12/2003. 5.3. Veniva respinto anche il terzo motivo, trovando applicazione la prescrizione decennale contrattuale di cui all'art. 2946 c.c. 5.4. Sussisteva, poi, la legittimazione attiva del Comune, in quanto la società ATO era stata autorizzata con decreto dirigenziale n. 7 del 1/2/2007 a conferire i rifiuti solidi urbani presso la discarica sita in contrada Matarana, mentre il gestore della discarica, Catan- zaro Costruzioni, aveva riscontrato favorevolmente l'istanza della so- cietà ATO. 6. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la società ATO Ambiente, depositando anche memoria scritta. 7. Il Comune ha resistito con controricorso, depositando anche memoria scritta. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo di ricorso la società ATO Ambiente CL 2 s.p.a. deduce la «erroneità ed illegittimità di appello Palermo n. 1166/2024 per violazione e falsa applicazione art. 1173 c.c., art. 5 legge n. 225/1992, artt. 14 e 15 d.lgs. n. 36/2003; art. 238 d.lgs. n. 152/2006; violazione artt. 14 e 17 Statuto Speciale Siciliano e artt. 3 e 117, comma 2, lettera l), Cost.; violazione del principio di legalità e degli artt. 23, 53 e 97 Costituzione: violazioni tutte rilevanti ai fini dell'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.». Per la ricorrente gli oneri di mitigazione ambientale sarebbero un istituto sconosciuto nel resto dell'ordinamento nazionale. La Regione Sicilia non ha attuato per lungo tempo il d.lgs. n. 22/ 1997, determinando una situazione di grave crisi ambientale, con 6 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI l'emanazione del DPCM 22/1/1996, che dichiarava lo stato di emer- genza nel settore dello smaltimento rifiuti solidi urbani della Regione siciliana. Il settore veniva disciplinato dall'OM 31/5/1999, n. 2903, a firma del Ministro degli interni delegato per la protezione civile. Per la ricorrente mancherebbe una disciplina normativa per la previsione degli oneri di mitigazione ambientale (la ricorrente fa ri- ferimento, in realtà, a pagina 10 del ricorso, ai costi per la gestione post mortem, non prevedendo l'art. 15 del d.lgs. n. 36/2003 un onere di mitigazione in favore del comune). I vari provvedimenti amministrativi intervenuti, sia pure adottati nell'esercizio delle competenze straordinarie di cui all'art. 5 della legge n. 225/1992, hanno previsto tali oneri, ma si tratterebbe di provvedimenti amministrativi extra e contra legem. Solo l'art. 2, comma 1, lettera f), della legge Regione Sicilia 8/4/ 2010, n. 9, ha previsto per la prima volta la determinazione dei cri- teri per l'individuazione di idonee misure compensative in favore dei comuni interessati dall'impatto ambientale determinato dalla localiz- zazione degli impianti di recupero, trattenimento e smaltimento dei rifiuti. Tale disciplina, però, sarebbe non retroattiva. La Corte d'appello, nella sentenza impugnata, avrebbe errato nell'indicazione delle norme poste alla base della previsione degli oneri di mitigazione ambientale. In realtà, ad avviso della ricorrente incidentale, solo con la legge regionale Sicilia n. 9/2010 sarebbero state previste le misure com- pensative a favore dei comuni ma, come detto, senza portata re- troattiva, in relazione al periodo relativo ai primi mesi del 2007. I provvedimenti del Commissario delegato per l'emergenza rifiuti non potrebbero derogare al sistema applicato nella Regione Sicilia, 7 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI dovendosi rispettare il disposto dell'art. 5 della legge n. 225/1992, per cui le stesse ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti de- vono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate. La Regione Sicilia non poteva istituire oneri o prestazioni patri- moniali in assenza del modello statale, in virtù dei limiti alla norma- zione regionale di cui agli artt. 14 e 17 del regio decreto n. 416/1946, convertito in legge costituzionale n. 2 del 1948. Non potrebbe esistere una prestazione patrimoniale efficace solo in una Regione, essendovi il limite del diritto privato, di cui all'art. 117, comma 2, lettera l), Cost. Inoltre, l'art. 15 del d.lgs. n. 36/2003, pur indicando il corrispet- tivo per il conferimento in discarica, compresi i costi per la gestione post mortem a carico del gestore e non del comune-ospite, non pre- vedrebbe affatto un onere di mitigazione a favore del comune nel cui territorio è ubicata la discarica. Ciò perché la tutela dell'ambiente e/o della salute non potrebbe essere oggetto di scambio e non potrebbe quindi essere monetizzata. Non sarebbe possibile per i provvedimenti del Commissario straordinario giustificare la previsione di oneri non funzionali a ge- stire lo stato di emergenza, «ma addirittura istituiti in via perma- nente». Tra l'altro, trattandosi di veri e propri tributi, gli oneri di mitiga- zione ambientale dovrebbero essere istituiti solo con legge. Le stesse argomentazioni varrebbero anche ove si volessero qua- lificare tali oneri come prestazioni patrimoniali coattivamente impo- ste. 2. Con il secondo motivo di impugnazione si deduce la «illegitti- mità ed erroneità di Appello Palermo n. 1166/2024 per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti che porta al vizio in procedendo 8 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI denunciabile ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c., per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c., ovvero al vizio di motivazione sensi dell'art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.». La motivazione resa dalla Corte d'appello sarebbe estremamente contraddittoria, muovendo dall'erroneo presupposto che le somme richieste dal Comune di Siculiana servano per la gestione post mor- tem della discarica posta nel suo territorio, ma di proprietà del tutto privata. In realtà, le misure compensative, che poi la legge regione Sicilia n. 9/2010 ha definito oneri di mitigazione, sarebbero state «inven- tate» in Sicilia per favorire l'accettazione da parte della popolazione di una discarica sul proprio territorio. L'ATO, dunque, ha versato i rifiuti prodotti nel suo territorio nella discarica di Siculiana, che è del tutto privata, pagando la relativa tariffa, come individuata dal Commissario sulla base del piano finan- ziario. Il ricorrente, dunque, non deve alcunché al Comune di Siculiana, «giacché non ha mai stipulato con esso alcun contratto né svolto attività che potesse comportare il riconoscimento di un “corrispet- tivo” a controparte, e che la stessa pretesa del Comune non può avere natura tributaria ostandovi il principio di legalità al riguardo». Pertanto, ad avviso del ricorrente, la Corte territoriale avrebbe citato il quadro normativo, ma lo avrebbe poi travisato. La Corte d'appello ha ritenuto che la somma pretesa dal Comune servisse alla gestione post mortem della discarica, ma in realtà ciò sarebbe escluso dall'art. 15 del d.lgs. n. 36/2003, che prevede la necessaria copertura dei costi di gestione della discarica dopo la chiusura della stessa. 9 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Il ricorrente evidenzia anche che nella specie il Comune di Sicu- liana non avrebbe mai rilasciato alcuna concessione. Si tratterebbe solo del Comune nel cui territorio insiste una di- scarica di proprietà e di gestione privata. Vi sarebbe anche violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato ex art. 112 c.p.c., in quanto il giudice si sarebbe soffermato su domande ed eccezioni diverse da quelle spie- gate dalle parti. Inoltre, la Corte territoriale avrebbe trascurato «le argomenta- zioni fattuali e giuridiche proposte dalla parte allora appellante della ricorrente» non rispettando la motivazione il minimum costituzionale ex art. 111 Cost. 2.1. I motivi, che vanno affrontati congiuntamente per strette ragioni di connessione, sono infondati, anche se va corretta la moti- vazione della sentenza impugnata. 2.2. Deve premettersi un sintetico quadro normativo, in ordine alla sussistenza di previsioni legislative nazionali, che hanno consen- tito alla Regione Sicilia di disciplinare gli oneri di mitigazione ambien- tale in favore di comuni che ospitano siti per il trattamento dei rifiuti solidi urbani o discariche. Va chiarito subito, come correttamente sottolineato dalla Procura Generale, che, nella specie, non rileva la qualificazione tributaria o meno, dell'onere in questione (che comunque non è un tributo come si chiarità in seguito), applicandosi l'art. 23 Cost. ad ogni prestazione patrimoniale imposta, quale che ne sia la natura (Cass., sez. 2, 7543/ 2023; Cass., Sez. Un., m. 1159 del 1994; Cass., n. 5443 del 1991; v. anche Corte cost. sentenza n. 83 del 2015). 3. Deve muoversi dalla legislazione statale in materia, conte- nente norme di riforma economico-sociale nei confronti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome. 10 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Sul punto va segnalato l'art. 1 del d.lgs. 5/2/1997, n. 22 (decreto Ronchi), che nelle premesse reca la definizione per cui «considerato che lo Stato italiano si è assunto il dovere di recepire nell'ordina- mento interno le direttive dell'Unione Europea e che, per effetto degli artt. 10 e 11 della Costituzione, le norme contenute in dette diret- tive, se di applicazione incondizionata, prevalgono nei settori di com- petenza, sempre nel rispetto dei principi fondamentali dell'ordina- mento e dei diritti inalienabili della persona umana garantiti dalla Costituzione». Di qui, la necessaria valorizzazione di tale inciso, nel senso della prevalenza del diritto unionale, anche soprattutto in tema di rifiuti, in relazione alle direttive CE 91/156, 91/689 e 94/62, che costitui- scono un sistema compiuto di disciplina del settore dei rifiuti. L'art. 1 del d.lgs. n. 22/1997, quanto al «campo di applicazione» prevede al comma 3 che «le disposizioni di principio del presente decreto costituiscono norme di riforma economico-sociale nei con- fronti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome aventi competenza esclusiva in materia, le quali provvedono ad ade- guare i rispettivi ordinamenti entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto». 3.1. L'art. 23 del d.lgs. n. 22/1997 si occupa della gestione dei rifiuti urbani in ambiti territoriali ottimali, prevedendo che «salvo di- versa disposizione stabilita con legge regionale, gli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei rifiuti urbani sono le province. In tali am- biti territoriali ottimali le province assicurano una gestione unitaria dei rifiuti urbani e predispongono piani di gestione dei rifiuti, sentiti i comuni, in applicazione degli indirizzi e delle prescrizioni del pre- sente decreto». 3.2. Già nell'art. 21 (competenze dei comuni) del d.lgs. n. 22/ 1997 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE 11 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imbal- laggio) si inizia a fare riferimento alle opere di bonifica dei siti desti- nati a discariche e si prevede che «i comuni disciplinano la gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti che, nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità», precisando, al comma 3, che «[è], inoltre, di competenza dei comuni l'approvazione dei progetti di bonifica dei siti inquinati». 3.3. L'art. 49, comma 4, del d.lgs. n. 22/1997, si occupa, per la prima volta, della individuazione del concetto di «tariffa», che deve essere pagata dai soggetti che conferiscono i rifiuti nelle discariche. La tariffa regionale costituisce il corrispettivo che viene pagato dai soggetti che conferiscono rifiuti solidi urbani e rifiuti speciali ai gestori (talora anche proprietari) degli impianti di smaltimento dei rifiuti (c.d. tariffa «ai cancelli»). L'art. 49 comma 4, del d.lgs. n. 22/1997 dà attuazione alle di- rettive unionali sui rifiuti, prevedendo la copertura integrale dei re- lativi costi di smaltimento. Si stabilisce, infatti, che «la tariffa è composta da una quota de- terminata in relazione alle componenti essenziali del costo del servi- zio, riferite in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammortamenti, e da una quota rapportata alle quantità di rifiuti con- feriti, al servizio fornito, e all'entità dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio». Tale previsione attua il principio unionale «chi inquina paga», nel senso che tutti i costi relativi al ciclo integrato dei rifiuti devono tro- vare integrale copertura. 3.4. L'art. 49, comma 5 fa riferimento, poi, quanto al metodo di calcolo della tariffa, alla elaborazione del «metodo normalizzato», da definire con decreto. 12 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Il metodo normalizzato di cui al d.P.R. n. 158/1999, ancora oggi vigente (art. 265 del d.lgs. n. 152/2006), è, quindi, quello che a livello interministeriale nazionale è stato introdotto proprio per la de- terminazione della «tariffa» del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani. L'art. 2 del d.P.R. n. 158/1999 individua la «tariffa di riferi- mento», che rappresenta «l'insieme dei criteri e delle condizioni che devono essere rispettati per la determinazione della tariffa da parte degli enti locali», con la precisazione per cui «la tariffa di riferimento a regime deve coprire tutti i costi afferenti al servizio di gestione dei rifiuti urbani». La tariffa risulta composta da una parte fissa, determinata in re- lazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammorta- menti, e da una parte variabile, rapportata alle quantità di rifiuti con- feriti, al servizio fornito e all'entità dei costi di gestione. Scorrendo il d.P.R. n. 158/1999 (Regolamento recante norme per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani), all'art. 3, comma 3 si precisa che «[l]e voci di costo di coprire rispettivamente, attraverso la parte fissa e la parte variabile della tariffa sono indicati al punto 3 dell'allegato 1». Si fa riferimento, anche nel punto 3 dell'allegato 1, all'interno della quota variabile all'entità «dei costi di gestione». 3.5. Nella Regione Sicilia l'attuazione del d.lgs. n. 22/1997 è av- venuta mediante l'ordinanza del Ministro dell'interno 31/5/1999, n. 2983, con la previsione per cui, a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi ur- bani nella Regione siciliana, con il DPCM 22/1/1996, «il piano di 13 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI emergenza è redatto in conformità ai principi, finalità e ai criteri sta- biliti dall'art. 22 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 e successive modi- fiche ed integrazioni». L'art.
1-ter del decreto-legge 7/2/2003, n. 15, convertito in legge n. 62/2003, al fine di fronteggiare la persistente ed eccezionale ne- cessità di superare l'emergenza ambientale, ha affermato che «sono comunque fatti salvi tutti gli effetti derivati dall'attuazione delle or- dinanze stesse, nonché le conseguenti attività svolte dall'ufficio del Commissario delegato-presidente della Regione siciliana»; ciò a con- ferma della persistente validità degli OPCM emessi nelle more in ma- teria ambientale. 4. Tuttavia, successivamente è intervenuta la normativa nazio- nale a chiarire che la tariffa regionale «al cancello» deve ricompren- dere anche le spese di gestione successive allo svolgimento dell'at- tività da parte dell'impresa che gestisce gli impianti, di proprietà o nella titolarità degli enti locali territoriali. 4.1. Si prevede, dunque, all'art. 10 (Contenuto dell'autorizza- zione) del d.lgs. 13/1/2003, n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/ 31/CE relativa alle discariche di rifiuti) che «[l]' autorizzazione rila- sciata ai sensi del presente decreto costituisce autorizzazione inte- grata all'impianto» e che «il provvedimento di autorizzazione alla co- struzione e gestione di una discarica indica almeno: […] i) la durata della gestione post-operativa e le modalità di chiusura al termine della gestione operativa», nonché «m) l'obbligo del gestore di ese- guire il piano di ripristino ambientale alla chiusura anche di singoli lotti della discarica» e «n) le indicazioni relative alle garanzie finan- ziarie di cui all'art. 14 […]». Quanto alle garanzie finanziarie, l'art. 14 citato fa riferimento a quelle «per l'attivazione e la gestione operativa della discarica, com- prese le procedure di chiusura». 14 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI L'art. 15 (Costi dello smaltimento dei rifiuti nelle discariche) del d.lgs. n. 36/2003 chiarisce che «[i]l prezzo corrispettivo per lo smal- timento in discarica deve coprire i costi di realizzazione e di esercizio dell'impianto, i costi sostenuti per la prestazione della garanzia fi- nanziaria ed i costi stimati di chiusura, nonché i costi di gestione successiva alla chiusura per un periodo pari a quello indicato all'art. 10, comma 1, lettera i». Non v'è dubbio, dunque, che la tariffa «ai cancelli» non sia altro che un corrispettivo per l'attività svolta dalla società che gestisce l'impianto di smaltimento rifiuti. Nell'Allegato 2 al d.lgs. n. 36/2003 si spiegano le caratteristiche del piano di gestione operativa, di ripristino ambientale, di gestione post-operativa, di sorveglianza e controllo finanziario. Si chiarisce che «[i]l presente allegato stabilisce le modalità di gestione e le procedure comuni di sorveglianza e controllo durante la fase operativa e post-operativa di una discarica, al fine di preve- nire qualsiasi effetto negativo sull'ambiente e individuare le ade- guate misure correttive». In particolare, con tale allegato si definiscono «le modalità per individuare il prezzo corrispettivo minimo per lo smaltimento in di- scarica previsto dall'art. 15». Si prevede espressamente che il sito sia sottoposto ad adeguati interventi «di ripristino ambientale al termine delle attività». In particolare, quanto al piano finanziario, si prevede che il prezzo minimo copra realmente tutti i costi, dovendosi tener conto anche dei «costi relativi a spese di investimento per la costruzione dell'impianto, compresi oneri finanziari e costi per la realizzazione di opere di mitigazione ambientale». 15 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Insomma, è chiaro che, con il d.lgs. n. 36/2003 la mitigazione ambientale diviene un obiettivo specifico della normativa nazionale in tema di smaltimento dei rifiuti. 4.2. A questo punto interviene l'art. 3 del d.lgs. 18/2/2005, n. 59 (Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa alla pre- venzione e riduzione integrale dell'inquinamento), a mente del quale l'autorità competente, nel determinare le condizioni per l'autorizza- zione integrata ambientale, tiene conto dei seguenti principi generali, tra cui evitare «qualsiasi rischio di inquinamento al momento della cessazione definitiva delle attività e il sito stesso deve essere ripri- stinato ai sensi della normativa vigente in materia di bonifiche e ri- pristino ambientale». L'art. 13 (Osservatorio) del d.lgs. n. 59/2005 dispone, poi, che «[a]l fine di garantire una più efficiente applicazione delle norme in materia di prevenzione e riduzione integrale dell'inquinamento e se- gnatamente per le finalità specificate nell'allegato VI è istituito, presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio un Os- servatorio sull'applicazione comunitaria, nazionale e regionale della direttiva 96/61/CE e del presente decreto». 4.3. Di qui l'art. 7 della legge regionale Sicilia 22/12/2005, n. 19, con cui si istituisce l'Agenzia regionale per i rifiuti e le acque. In particolare, l'art. 7, comma 6, prevede che l'Agenzia si articoli in cinque settori, tra i quali quello relativo a «rifiuti e bonifiche con i compiti di cui alle lettere di a) ad h) e alle lettere n) e n-bis) dell'art. 19, comma 1, del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22». 5. Una volta abrogato il d.lgs. n. 22 del 1997, l'art. 238 del d.lgs. 3/4/2006, n. 152 cesella nuovamente il contenuto della tariffa regio- nale «ai cancelli» disponendo, al comma 5, che «La tariffa è compo- sta da una quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in particolare agli investimenti per le 16 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI opere ed ai relativi ammortamenti, nonché di una quota rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito e all'entità dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei co- sti di investimento e di esercizio». Soprattutto, l'art. 238 citato, al comma 1, rimarca che «[l]a ta- riffa costituisce il corrispettivo per lo svolgimento del servizio di rac- colta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e ricomprende anche i costi indicati dall'art. 15 del d.lgs. 13 gennaio 2003, n. 36», sicché la tariffa regionale «ai cancelli» ricomprende anche i costi di ripristino ambientale, come per la normativa precedente. 5.1. Non v'è stata alcuna violazione dello Statuto speciale sici- liano. In particolare, il regio d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approva- zione dello Statuto della Regione siciliana), all'art. 14 prevede che «l'assemblea, nell'ambito della Regione e nei limiti delle leggi costi- tuzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e indu- striali deliberate dalla costituente del popolo italiano, ha la legisla- zione esclusiva sulle seguenti materie: […] b) bonifica […] i) acque pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere pubbliche d'inte- resse nazionale». L'art. 17 del regio d.lgs. n. 455/1946 stabilisce poi che «entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato, l'assemblea regionale può, al fine di soddisfare alle con- dizioni particolari ed agli interessi propri della Regione, emanare leggi, anche relative all'organizzazione dei servizi, sopra le seguenti materie concernenti la Regione: […] b) igiene e sanità pubblica». Tuttavia, nella specie, non si pone un contrasto tra disciplina na- zionale e Statuto siciliano, in tema di competenza esclusiva della Re- gione Sicilia, non avendo quest'ultima deliberato in modo specifico sulla materia dell'ambiente e sulla bonifica e tutela delle acque. 17 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Pertanto, trova applicazione il principio giurisprudenziale per cui anche nelle materie indicate nell'art. 14 dello Statuto della Regione siciliana, trovano applicazione le leggi dello Stato, tanto anteriori quanto posteriori alla istituzione delle Regioni, compresa, quindi, an- che la Sicilia, fino a quando la Regione stessa non si sia avvalsa della potestà legislativa ad essa attribuita (Corte cost., n. 165 del 1973; n. 18 del 1969). 5.2. Quanto alla materia dell'ambiente, l'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione affida la materia dell'ambiente e dell'ecosistema alla legislazione esclusiva dello Stato. 5.3. Costituisce principio giurisprudenziale consolidato della Corte costituzionale quello per cui la disciplina dei rifiuti va ricondotta alla «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», e costituisce «materia naturalmente trasversale», idonea perciò a incidere sulle compe- tenze regionali, soprattutto in tema di tutela della salute, governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali e ambientali (sen- tenze n. 191 del 2022, n. 227 del 2020, n. 289 del 1019, n. 251 e n. 151 del 2018, n. 380 del 2007, n. 259 del 2004). Le regioni, dunque, possono esercitare competenze legislative proprie per la cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali, purché l'incidenza nella materia di compe- tenza esclusiva statale sia solo in termini di maggiore e più rigorosa tutela dell'ambiente (sentenze n. 191 del 2022, n. 189 del 2021). Le norme statali segnano, infatti, anche in attuazione degli ob- blighi comunitari, un livello di tutela uniforme, che si impone sull'in- tero territorio nazionale e non consente deroghe su base regionale (sentenze n. 227 del 2020, n. 150 del 2018, n. 58 del 2015, n. 285 del 2013 e n. 324 del 2009). 5.3.1. È stata, dunque, ritenuta costituzionalmente illegittima la legge regionale dell'Abruzzo che impediva la realizzazione di impianti 18 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI per l'incenerimento dei rifiuti sul proprio territorio (sentenza n. 191 del 2022). Allo stesso modo è stata ritenuto costituzionalmente illegittimo l'art. 81, comma 3, della legge della Regione Valle d'Aosta 13 luglio 2020, n. 8 che prevedeva la proroga di un anno delle autorizzazioni rilasciate ai sensi dell'art. 208 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, ri- guardanti le discariche per rifiuti speciali inerti, di titolarità pubblica, presenti nel territorio regionale. Le regioni sono legittimate ad inter- venire solo a condizione che ciò assicuri livelli di tutela dell'ambiente più elevati di quelli previsti dalla legislazione statale (sentenze n. 21 del 2022, n. 178 del 2019, n. 149 del 2015). Ciò vale, quindi, anche per le regioni a statuto speciale, come la Sicilia. 5.3.2. La Corte costituzionale ha affermato che non spetta alla competenza regionale la decisione su quali progetti di modifica o estensione degli impianti eolici possono essere esonerati dalle veri- fiche di impatto ambientale, con la dichiarazione di illegittimità co- stituzionale dell'art. 10 della legge della Regione Puglia n. 34/2019 (sentenza n. 258 del 2020). 5.3.3. Si è anche chiarito che il legislatore regionale non può prevedere, sia pure in nome di una protezione più rigorosa della sa- lute degli abitanti della Regione stessa, interventi preclusivi suscet- tibili di pregiudicare, insieme ad altri interessi di rilievo nazionale, il medesimo interesse della salute in un ambito territoriale più ampio (sentenze n. 215 del 2018 e n. 54 del 2012). Le determinazioni del legislatore statale rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale e fun- gono da limite invalicabile per quegli interventi normativi che le re- gioni e le province autonome dettano in materia di loro competenza, 19 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI interferenze con tale attribuzione dello Stato ed ammissibili alla con- dizione che siano garantiti i livelli di tutela dell'ambiente previsti dalla legislazione statale (sentenze n. 151 del 2018, n. 77 del 2017, n. 180 e n. 58 del 2015, n. 67 del 2014, n. 314 e n. 249 del 2009, n. 407 del 2002). Le regioni devono rispettare la normativa statale di tutela dello ambiente, ma possono stabilire, per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali) livelli di tutela più elevati;
con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma al fine non di tutelare l'ambiente, già salvaguardato dalla disci- plina statale, ma di disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro competenze (sentenze n. 61 del 2009, n. 10 del 2009, n. 149 del 2008 e n. 378 del 2007). 6. Non v'è dubbio, dunque, che prima del triennio 2007-2009, che è quello in contestazione, la disciplina nazionale già prevedeva l'obbligo di ripristino ambientale, che doveva essere adempiuto at- traverso un piano finanziario, in favore degli enti territoriali cui gra- vavano gli impianti di smaltimento rifiuti. I costi relativi a questa attività post-operativa erano inseriti all'in- terno delle voci che componevano la tariffa regionale «ai cancelli». 7. Pertanto, non corrisponde al quadro normativo sopraindicato la tesi sostenuta dalla società ATO Ambiente, per cui solo con la legge Regione Sicilia 8/4/2010, n. 9, si è per la prima volta fatto riferi- mento al ripristino ambientale. L'art. 2 della legge Regione Sicilia n. 9/2010, infatti, stabilisce, in ordine alle competenze della Regione, che la stessa «f) provvede alla determinazione, sentita la conferenza permanente Regione-Au- tonomie locali, dei criteri per la determinazione di idonee misure compensative in favore: […] 2) dei comuni interessati dall'impatto 20 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI ambientale determinato dalla localizzazione degli impianti di recu- pero, trattamento e smaltimento, compresi i comuni limitrofi alle di- scariche o la cui area urbana sia interessata dal transito di mezzi adibiti al trasporto dei rifiuti». Tale disposizione, dunque, non fa che restare nel solco dei pre- cedenti provvedimenti legislativi nazionali, attuati attraverso delibe- razioni amministrative della Regione Sicilia. 8. La mitigazione ambientale si concretizza, nella Regione Sicilia, inizialmente con l'ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Mini- stri, Dipartimento della Protezione civile, n. 2983 del 31/5/1999 (Im- mediati interventi per fronteggiare la situazione di emergenza deter- minatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti urbani nella Regione Siciliana), che richiama espressamente il «d.lgs. del 5 febbraio 1927, n. 22» con cui «sono state emanate nuove disposizioni in materia di rifiuti, recependo le direttive comunitarie in materia». In particolare, si chiarisce all'art. 5, comma 4 che «[p]er le fina- lità di cui all'art. 3, comma 1, punto 1.13 della presente ordinanza i prefetti delle province individuano le discariche, ne assicurano la ti- tolarità e la gestione pubblica anche nei modi previsti dal precedente art. 3, comma 2, e le adeguano alle disposizioni contenute nella nor- mativa vigente avvalendosi degli strumenti giuridici e delle strutture tecniche ed operative previsti nella presente ordinanza». Risulta evidente il richiamo «alle disposizioni contenute nella nor- mativa vigente». L'art. 6 dell'ordinanza n. 2983 del 1999 prevede altresì che «[i]l commissario delegato dal presidente della Regione siciliana, dispone la messa in sicurezza e la bonifica a carico dei soggetti titolari delle discariche autorizzate e non più attive». 9. In questo complesso quadro giuridico normativo si inseriscono le delibere amministrative siciliane. 21 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI 9.1. Con ordinanza del Commissario delegato del 30/12/2003, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 225/1992, si specifica che la tariffa «ai cancelli» deve contenere anche le quote di costo relative alla «ge- stione post mortem della discarica per un trentennio» (euro 10,13, a fronte della tariffa complessiva di euro 65,27). 9.2. La Prefettura di Agrigento con provvedimento n. 14874 della 13/8/2004 autorizza l'ampliamento della discarica sita in Matarana, con l'allestimento anche della vasca 3 (V3), applicando la tariffa di cui all'ordinanza del Commissario delegato del 31/12/2003. 9.3. Con provvedimento n. 7 del 1/2/2007, l'Agenzia regionale autorizza la società ATO Ambiente a conferire i rifiuti solidi urbani nella predetta discarica, previo versamento della quota relativa alla gestione post mortem al Comune di Siculiana (euro 10,13). 9.4. Il dirigente responsabile del servizio con provvedimento n. 616 del 12/7/2007 approva il piano finanziario nonché la tariffa di smaltimento ed il relativo onere per il disagio ambientale. 9.5. Il dirigente responsabile del servizio, con la determina n. 769 del 2008, si occupa proprio degli oneri di mitigazione ambientale e stabilisce, all'art. 3, che la tariffa per il conferimento dei rifiuti nella vasca 3 dell'impianto di smaltimento RSU, che il gestore è tenuto ad applicare in conformità ed alle condizioni richiamate nella D.R.S. n. 268/2006, contiene, tra le altre voci, «gli oneri per la gestione post- operativa». Pertanto, «il Gestore IPPC - Catanzaro Costruzioni s.r.l. è […] te- nuto ad emettere (fatture/note contabili) per il conguaglio relativo a tutti i conferimenti già effettuati nella vasca V3 in conformità alla tempistica prima citata. Le somme incassate dal gestore per la voce relativa agli oneri per la gestione post-operativa, senza detrazione alcuna, dovranno essere entro giorni 30 dall'incasso, dal gestore ver- sate in un apposito capitolo di bilancio del Comune di Siculiana con 22 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI la specifica ed esclusiva destinazione d'uso denominato “quota per la gestione post-operativa”, impignorabile ed a destinazione vinco- lata ai sensi di legge, da utilizzare solo dopo la chiusura e la messa in sicurezza della discarica ed utilizzata esclusivamente per la ge- stione post-operativa stessa». All'art. 4 di tale delibera si stabilisce che «le somme relative agli oneri per mitigazione ambientale saranno incassate dal Comune e versate in un apposito capitolo di bilancio con la specifica ed esclu- siva destinazione d'uso denominato “interventi per la mitigazione ambientale”, impignorabile ed a destinazione vincolata». 9.6. Le medesime previsioni si rinvengono anche nella delibera del DRS n. 1137 del 2009, artt. 3, 4 e 5. 10. Pertanto, le delibere amministrative rinvengono la propria forza nella legislazione nazionale vigente agli inizi del 2007. Va, peraltro, evidenziato che gli oneri per la mitigazione ambien- tale (c.d. «benefit ambientale») non rappresenta una peculiarità della Regione siciliana, ma hanno trovato applicazione anche in altre regioni. Si fa riferimento alla legge della Regione Lazio n. 27/1998 e alla legge della Regione Abruzzo n. 45/2007, ove alla tariffa unitaria di piano vengono sommati ulteriori oneri aggiuntivi unitari: a) contri- buto ambientale i comuni sede di impianti per rifiuti urbani;
tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi;
si tratta proprio, rispettivamente, del benefit ambientale e della ecotassa. 10.1. La tariffa regionale «ai cancelli», quale corrispettivo in fa- vore dei privati proprietari degli impianti di smaltimento dei rifiuti urbani, pagata dai soggetti conferenti rifiuti nelle discariche, diverge dal benefit ambientale (Corte cost. n. 52 del 2022, con riferimento alla legge regionale Lazio n. 27/1998). 23 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Infatti, in occasione del conferimento in discarica di rifiuti urbani l'utente (comune o privato) conferente di fuori sede è tenuto a cor- rispondere al gestore, in ragione del quantitativo, sia la tariffa di ac- cesso ai cancelli (che è la tariffa regionale, da pagare al soggetto anche privato che gestisce gli impianti, calcolata dalla regione), in favore del proprietario degli impianti, sia il benefit ambientale (nella Regione Lazio come nella Regione Sicilia e nella Regione Abruzzo), in favore del Comune sede dell'impianto (che deve essere corrisposta al gestore dal Comune, utente, che accede all'impianto – in assenza di impianto proprio ‒, e poi riversata al Comune nel cui territorio è collocato l'impianto), sia il tributo speciale di deposito in discarica (ecotassa), quest'ultimo in favore della Regione. Deve, dunque, distinguersi: 1) tariffa «ai cancelli» a carico dei soggetti che conferiscono i rifiuti e che è calcolata dalla regione, te- nendo conto anche degli oneri di mitigazione ambientale, che costi- tuiscono una percentuale della stessa;
2) l'ecotassa, che è un tributo speciale di deposito in discarica da pagare in favore della regione;
3) benefit ambientale o oneri di compensazione ambientale a carico dei soggetti che conferiscono i tributi, costituente una percentuale della tariffa «ai cancelli», in favore dei comuni che ospitano impianti di smaltimento rifiuti. 11. Quanto, invece, alla qualificazione giuridica degli oneri di mi- tigazione, è ormai pacifico che, contrariamente all'assunto della so- cietà ATO Ambiente, non si tratti di tributo, ma di «indennizzo». Ed infatti, per questa Corte, a Sezioni Unite, spetta al Giudice ordinario, e non a quello tributario, la giurisdizione sull'opposizione ad ordinanza ingiunzione per il pagamento del "benefit" ambientale, previsto dall'art. 29, comma 2, della l.r. Lazio n. 27/1998 in favore dei Comuni che ricevono determinate categorie di rifiuti e ospitano determinati impianti per il loro trattamento e smaltimento, atteso 24 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI che tale beneficio economico non presenta i caratteri del tributo (che ricorrono allorché la prestazione determini una decurtazione patri- moniale non integrante modifica di un rapporto sinallagmatico e col- legata al finanziamento di pubbliche spese), ma assume la natura di indennizzo avente la funzione di ristorare il Comune ospitante dei danni ambientali derivanti dall'attività di smaltimento dei rifiuti (Cass., Sez. Un., 26/2/2021, n. 5418; v. anche Cass., Sez. Un., 20/7/ 2021, n. 20692). Nell'ambito della legislazione della Regione Lazio, infatti, si pre- vede che la tariffa ordinaria dovuta dal Comune che conferisce i pro- pri rifiuti ad un impianto di smaltimento o sede di discarica sia mag- giorata di una quota percentuale, costituente il benefit ambientale, che viene incassata dal gestore di questi e riversata al Comune sede dell'impianto. Si tratta di un benefit a favore del Comune ospitante, a titolo di ristoro di tale sacrificio. Tale benefit ha una funzione «indennitaria finalizzata al ristoro dei danni ambientali causati dal trattamento e smaltimento dei rifiuti, in applicazione del principio di matrice comunitaria “chi inquina, paga” derivante, in materia ambientale, dall'art. 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, come modificato dall'art. 2 del trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007». 12. Le medesime considerazioni sono state sviluppate da questa Corte, con affermazione della giurisdizione del Giudice ordinario, in un caso in cui veniva lamentato il mancato pagamento delle quote di ristoro ambientale ex art. 4 dell'ordinanza della Presidenza del Con- siglio dei Ministri n. 3286 del 9/5/2003, dovute dagli enti conferenti in favore dei comuni nel cui territorio risultino ubicati gli impianti relativi al trattamento e smaltimento dei rifiuti, ivi compresi quelli di trasferenza (Cass., sez. 1, 13/3/2024, n. 6747). 25 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Anche in questa fattispecie si è affermato che «le quote ristoro di cui si discute, qualificate nei termini anzidetti, non possono in al- cun modo assimilarsi ad un tributo, avendo la funzione di indenniz- zare i comuni che ospitano sul proprio territorio gli impianti di smal- timento dei rifiuti e non partecipano, dunque, in alcun modo alle fun- zioni tipiche del tributo come scolpite dalla giurisprudenza di questa Corte a Sezioni Unite» (Cass., n. 6747/2024, cit.). 13. Pertanto, pur meritando conferma il dispositivo della sen- tenza della Corte d'appello qui impugnata, deve essere però corretta la motivazione della stessa, nei termini che precedono. Non si tratta, infatti, di corrispettivo per il servizio reso dal Co- mune, ma esclusivamente dell'onere di mitigazione ambientale, che costituisce un indennizzo in favore dell'ente locale territoriale, che ha inserito l'impianto di smaltimento rifiuti all'interno del suo terri- torio nell'ambito della programmazione pianificatoria. Non è responsabilità contrattuale, ma trattasi di obbligazione che grava sulla società ATO per legge. Risulta, infatti, condivisibile la porzione di motivazione della sen- tenza della Corte d'appello di Palermo, laddove ha affermato che la tariffa «ai cancelli», come pure la quota parte della stessa, indivi- duata in una percentuale della medesima, relativa agli oneri di miti- gazione ambientale, ha ricevuto pieno sostegno dalla legge nazio- nale, in particolare, richiamando gli artt. 8, 10, 12, 14 e 15 del d.lgs. n. 36/2003, oltre alla direttiva unionale n. 1999/31/CE, art. 10. 14. Le spese del giudizio di legittimità vanno compensate intera- mente tra le parti, stante la novità della questione trattata.
P.Q.M.
rigetta il ricorso. 26 RG n. 24533/2024 Cons. Est. IG D'ZI Compensa interamente tra le parti le spese del giudizio di legit- timità. Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1- bis dello stesso art. 1, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell'11 febbraio 2026 Il Consigliere Estensore IG D'ZI Il Presidente ID ER